谈我国现行地方税体系存在的问题及改革措施

　　◆ 中图分类号：F812 文献标识码：A

　　内容摘要：本文从寻求导致基层政府公共服务能力弱的原因出发，通过对我国现行地方税体系进行分析后发现存在以下问题：中央与地方某些共享税种的分享比例变动频繁；省以下政府间税收划分规则不规范及主体税种结构趋同；地方税体系税种结构不合理。对此本文提出以下改革措施：科学处理中央与地方之间的分配关系；优化地方税主体税种；在合理划分事权的前提下，合理划分财力，特别是省以下各级政府间财力划分。

　　关键词：地方税体系 分税制 主体税种

　　

　　当前我国地方税体系中存在的问题

　　

　　（一）中央与地方共享税种分享比例变动频繁

　　1994年实施的分税制财政体制改革对中央与地方的税收收入分配作了明确规定。中央与地方共享税的有增值税、资源税、证券交易印花税，属于地方税的有营业税、地方企业所得税、个人所得税、城镇土地使用税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税、城市房地产、城镇土地使用税、车船使用税、印花税、屠宰税、农牧业税、农业特产税、耕地占用税、契税、土地增值税等。

　　但在之后的实施过程中，为保证中央财政收入，国家对中央与地方的税收收入分配又先后作了一些调整，主要变化有：将个人所得税和企业所得税作为中央与地方共享税。从2002年1月1日起，以2001年为基期年，收入的增量部分（以2001年为基数）50%归中央，50%归地方，2003年又改为增量部分中央得60%，地方得40%。对地方金融保险企业征收的营业税在1997年税率由5%上调到8%后，上调的3个百分点的收入归中央。证券交易印花税，在1997年作了调整，将中央与地方各得50%改为中央得80%，地方得20%；同年证券交易印花税税率由千分之三调到千分之五，其中调高税率所增加的收入全部归中央，这样分享比例实际为中央88%，地方12%；证券交易印花税的分享比例分三年最终调整为中央分享97%，地方分享3%。即2000年中央91%，地方9%；2001年中央94%，地方6%；2002年中央97%，地方3%。从2004年起，将外贸企业的出口退税改为中央与地方分担，以2003年的出口退税数作为基数，对超基数部分的应退税额，地方分担25%，中央分担75%；2005年又改为中央分担92.5%，地方分担7.5%。

　　

　　目前，增值税（不含进口环节增值税）、企业所得税、个人所得税、证券交易印花税均成为共享税，且中央分享的比例在不断提高。营业税在1994年分税制改革时划为地方税，但铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税的收入归中央，实际上营业税也成为共享税。这样在我国现行的税收体系中收入较多或有较大增长潜力的税种都成为中央与地方的共享税，分税制共享规则频繁的变动的结果便是，中央与地方之间税收的划分已完全依据收入而非依据税收特点，这种做法不符合科学的分税制财政体制的要求，导致的结果便是在增加中央财政收入的同时减少了地方财政收入，使得地方税体系结构极不合理，一定程度上削弱了地方提供公共产品的能力。

　　（二）省以下政府间税收划分规则不规范

　　省以下政府间税收划分规则不规范，使得基层政府财政收入缺乏保障。1994年分税制改革只对中央政府和省级政府之间的财力和财权做了划分，而对省级以下各级政府之间事权和财权划分则没有做明确的规定，省以下政府税收划分没有稳定的划分依据，形式多样、差别较大。

　　（三）省以下各级政府主体税种结构趋同

　　省以下各级政府主体税种结构趋同，特别是基层政府没有独立的税种来源并过分依赖于流转税，收入稳定性差。本文分别以县为例，分析省以下政府的税收收入结构（见表1）。

　　表1说明了我国县级税收收入中各个税种的相对地位、组成结构以及组成结构的变动情况。县级税收收入结构中依所占比重高低排序，依次是流转税、所得税、财产税、行为税、农业类税收和资源税。

　　县级税收收入中的第一大类税种―流转税占税收收入的比重呈直线上升趋势，从1999年的57.1%上升至2006的62.4%；第二大类税种为所得税，1999-2001年，所得税占税收收入的比重呈上升趋势，从1999年的23.3%增至2001年的36.2%，但由于受2002年中央与地方所得税收入分享改革的影响，当年这个比重猛降至18.1%，2003年最低，只有14.4%，随后的三年，这一比重虽有所上升，但到2006年这个比重也只有16.1%；第三大类税种是财产类税收，其占税收收入的比重均呈上升趋势，从1999年的8.8%上升至2006年的15.2%，行为类税收占税收收入的比重由于固定资产投资方向调节税、筵席税、屠宰税停征或免征呈下降趋势，从1999年的6.1%降至2006年的4.2%；农业类税收占税收收入的比重呈下降趋势，从1999年的3.5%降至2006年的0.4%；资源税占税收收入的比重变化不大，1999-2006年在1%左右徘徊。

　　通过分析发现，地方税收收入结构呈现以下特点：目前构成省、地市、县及乡镇四级财政的主体税种完全一致。县乡税收收入对流转税依赖性较强， 尤其是营业税，县乡税收收入中的近三分之一来自于营业税，营业税成为这两级财政的第一大税收来源。2002年所得税分享改革以前，所得税收入占县级财政收入的比重在30%左右，所得税收入占乡镇级财政收入的比重也在20%左右，但2002年之后，所得税收入在两级财政收入的比重均降至10%左右；在县及乡镇两级税收收入中，财产税、资源税和行为税在收入中的比重均较低，所占均没有超过10%。

　　总体来看，基层政府与较高级政府的主体税种结构完全一致且税收收入中流转税的比重过大，且适合地方征收的财产税以及个人和企业所得税所占比例仍然太小，会造成基层政府收入不稳定。

　　（四）现行地方税体系中税种结构不合理

　　现行地方税体系中税种结构不合理，再加上近年来税种的变化使得地方税收收入规模增长的空间非常有限。在地方税体系中，除营业税、企业所得税、个人所得税外，其他税种规模都不大，收入来源分散，在税收体系中属于小税种，如2006年省（包括省级）以下地方税收收入中，营业税占税收总收入的33.7%，企业所得税占14.8%，个人所得税占6.7%，城市维护建设税占比6.36%，房产税占比3.49%、印花税占比1.37%、土地使用税占比1.2%。

　　另外， 1994年以后出台了一系列改革措施：如停征固定资产投资方向调节税、农牧业类税收、筵席税；车辆购置附加费改为车辆购置税，并作为中央税；取消屠宰税；车船使用税和车船使用牌照税合并改为车船税；遗产税尚未开征。上述各方面的原因使得地方税收收入规模增长的空间非常有限。

　　

　　现行地方税体系改革措施

　　

　　（一）科学处理中央与地方政府之间的收入分配关系

　　按照科学的分税制财政管理体制的要求处理中央与地方之间的分配关系，建立稳定的中央与地方政府之间的收入分配关系。分税制是根据市场经济的原则和公共财政理论确立的一种分税分级财政管理制度，是处理中央与地方财税分配关系的一种较为规范的分配方式，科学的分税制模式应该合理配置中央与地方政府的税种，使其都拥有主体税种和较为充足的税源，分配关系一旦确定，应避免频繁变动，以保证各级政府有稳定的收入来源来完成相应事权范围内公共产品的提供。

　　（二）优化地方税主体税种

　　优化地方税主体税种，保证地方财政有稳定的收入来源，要有利于增强基层政府提供公共服务能力。美国、加拿大、法国、英国、澳大利亚等国家的地方税主体税种均为财产税，其次为所得税，再辅助以其他地方税种，构成相对独立的地方税体系。因为财产税具有以下优点而适合于地方政府征收：其一，税基固定，不易流动，地方政府征收不会使税源流失；其二，财产税的税基较广，税收收入稳定。从我国目前的地方税制来看，营业税是地方税的主体税种，而财产税体系很不完善，房产税、城镇土地使用税、土地增值税、车船使用和牌照税及契税等不动产税方面的收入十分有限，但从长远来看，应整合现有财产类税收，适时开征新的财产类税收。比如改革现有的房地产税制， 2008年12月31日，国务院公布了第546号令，自2009年1月1日起废止了针对外商投资企业、外国企业和组织以及外籍个人征收的城市房地产税，统一缴纳房产税。所以目前的房地产税制包括房产税和城镇土地使用税，未来改革完善的方向是将上述二个税种合并，建立统一的房地产税或物业税。

　　（三）合理划分财权

　　在合理划分事权的前提下，合理划分财权，特别是省以下各级政府的收入划分，以保证基层政府的收入来源。目前，农村税费改革以来，特别是免征农业税后，乡一级财政在很大程度上要靠上级财政转移支付来维持正常运转，加大了基层财政对上级财政的依赖程度。特别是有的乡镇采取“乡财乡用县管”的模式，这种模式对于解决我国目前乡镇财政困境只能是暂时的选择，乡一级政府作为我国五级政权机构的最低一级负担着大部分农村公共产品供给的重任，在现有状况下，如果所有开支都靠转移支付来解决，就会失去财政独立性，再者，这种做法也与分税制建立的初衷相悖，等于是向统收统支财政体制的回归。

　　从长远来看，我国分税制应在合理划分各级政府之间收入的基础上，进一步完善地方税体系建设，通过开征新的税种，如物业税、遗产税、赠与税等来开辟财源，另外，应赋予地方政府对地方税种的部分税收立法权和征税权从而保证使省以下地方政府有稳定的、可持续的、并与其提供公共产品与服务相适应的税收收入来源。

　　

　　参考文献：

　　1.朱钢，贾康.中国农村财政理论与实践.山西经济出版社，2006

　　2.李萍，许宏才.中国政府间财政关系图解.中国财政经济出版社，2006

　　3.李万甫，韩庆玲.地方税制改革发展问题研究.税务研究，2006（11）