城市化和全域城市化的基本理论

城市化和全域城市化的基本理论

一、相关概念

1、城市化：

A、城市化的含义具体界定为：⑴传统农民向现代市民转型，即农民身份的转变；⑵传统农村聚落形态向城市型社区转型，即农民生活方式的转变；⑶传统农业向都市农业转型，即农民生产方式的转变。

——李宪坡 高宏良，《全域城市化理论与实践》

B、城市化是经济发展到一定阶段出现的一种经济现象, 是人口集中, 生产和生活方式转变, 城市规模和数量扩大等特征的统一体。城市化的过程概括起来有以下特征: 从人口特征来看, 非农人口所占比重增加; 从空间特征看, 城市用地规模不断扩大; 从产业特征看, 是非农经济代替农业经济的过程; 从社会特征看, 是城市文化、生活方式和价值观的普及与传播。尽管这些描述都是从各自不同的角度着眼, 但是都涉及到了城市化从“乡村”一极到“城市”一极的动态转变过程。即从不同侧面不同程度地反映了城市化这一人类生产方式和生活方式的演进过程, 是传统的小农生产方式、乡村生活方式转向现代工业生产方式、城市生活方式的质变过程。城市化一方面是城市取代农村, 即城市规模的扩大和城市数量的增加; 另一方面是城市质量的优化, 即城市经济水平, 产业层次的提高及社会、科技、文化的进步, 也包括乡村质量的优化, 即在乡村生产生活中渗入了许多具有城市性特征的现代因子。所以, 城市化既是一个城市不断集聚人口和产业、城市文明日益发展的过程, 又是一个城市不断辐射和带动乡村、日益扩散城市文明的过程, 当然也包括乡村在城市的促进下不断自我发展的过程。

——卢军健、花 俊、张为华，《中国城市化路径选择与策略研究》

C、所谓城市化，通俗地说，是指人口在城市迅速集中的现象。从世界各国发展的经验看，城市化是工业化推动的结果。

——李强，《中国城市化：三种模式外的选择》

D、“城市化”，我国的通常提法是“城镇化”，与国际通用的城市化同义。所谓城市化主要是指农业人口向非农业人口转移和生产、生活方式集约程度的提高（包括了乡村向城市方向提高和城乡两方面自身品质的提高）。

——陈秀山，王洋，《中国城市化进程的基本特征与存在问题研究》，中国人民大学区域与城市经济研究所，北京100872

2、全域城市化；

A、全域城市化是指在城市化的中后期，少数经济较为发达的城市中，在自然演进、市场配置及政府推动的作用下，逐步实现所辖地域范围内城乡协调发展，优化产业与城镇布局，合理调整人口空间结构，实现区域一体化与整体竞争力的提高。全域城市化是城市化发展过程中的高级状态，也是城市化发展的必经选择。

——韩增林、彭飞，2011

B、

在少数发达城市的行政辖区内，经过一定时段的社会发展、市场扩张、自然演进和政府推动过程，逐步实现全地域按照一般通行的城市标准、制度框架、人文理念运行。

在地理位置上仍然有中心城区与偏远郊区或偏远山区之分，在产业分布上仍然有中央商务区、工业聚集区和较为分散的种植业、养殖业、林业、畜牧业之分，在居民社区规模大小和疏密程度上不同区域

仍会有很大区别，但在基本社会制度设计、基本公共服务供给、基础设施建设、人员和文化交流等方面，不再设置城乡之间的藩篱，按照城乡经济社会发展一体化格局调整经济关系、社会关系和人文理念。其现实参照物可借鉴西方发达国家高度城市化后所展现的城乡形态。

全域城市化既有质的规定性，也有量的规定性。全域城市化的过程是一个由量变到质变的演进过程。在量的规定性上，有存量和增量之分。存量是指已经城市化的部分，比如主城区、先导区、下辖市县及中心镇政府所在地、新兴工业园区及居民生活区。在这些区域内，尽管还存在着城市化程度和水平上的较大差别，但在质的规定性上已经实现了城市化。这一点是没有疑义的。增量是指那些还没有具备城市资质的区域经过一系列的改造、发展和演进过程，已经具备了城市要素的主要构件，可以不再把它们看作是传统意义上的农村，而应该按照一般城市规则加以管理运作并纳入城市序列。我们现在所设定的全域城市化目标，就是要巩固存量，累积增量，在全区域内做大和增加城市要素，最终实现全域城市化目标。

全域城市化，究竟“化”什么？看上去内容很多，但归纳起来，主要包括三个方面：一是人自身素质的转化；二是物质基础的转化；三是管理体制的转化。

——宫希魁，2009

C、全域城市化并不是消灭农村，而是在拓展城市发展空间和扩大城市规模的同时，统筹城乡经济和社会发展，用城市化和工业化的理念去引导和促进农村经济转型升级，转变经济发展方式，提升农村经济的竞争力，尽快消除城乡“二元结构”，实现城乡一体化。

——《大连全域城市化健康发展的几点思考》

D、全域城市化，则可以理解为在特定时间维度和特定地域空间内实现人口、产业、生活环境向城市转型，城乡均质发展，城乡二元结构消失，传统“三农”逐步淡出，城乡实现高度融合的状态，可以认为，全域城市化是城市化的高级状态，是城市化的终极目标。

——李宪坡 高宏良，《全域城市化理论与实践》

E、

城镇化是一个国家和地区现代化的必然趋势。全域城市化，是指在少数发达城市的行政辖区内，经过一定时段的社会发展、市场扩张、自然演进和政府推动过程，逐步实现全地域按照一般通行的城市标准、制度框架、人文理念运行、在基本社会制度设计、基本公共服务供给、基础设施建设、人员和文化交流等方而，不再设置城乡之间的藩篱，按照城乡经济社会发展一体化格局调整经济关系、社会关系和人文理念。

全域城市化，主要包括三个方面:人自身素质的转化、物质基础的转化和管理体制的转化。全域城市化的重点和难点在农村，其根本目标是实现农村地区的三大战略转型:农业产业的战略转型、农村社会的战略转型和农民身份的战略转型。城市化是一个不断把乡村变为城市，把农民变为市民的过程。

——韩长菊，《关于营口市全域城市化建设的路径思考》

F：

我国目前的全域城市化主要包含了以下几个方面

1、城乡一体化。城市和农村作为不同的空间经济体，两者相互依存、密不可分。通过形成规划、产业、市场、政策、生态和社会事业的“城乡一体化”，从而实现城乡政策上平等、产业发展上互补、国民待遇上一致，力促统筹城乡协调发展。

2、城区现代化。加快城市组团发展和小城镇发展，推动工业化进程，加快劳动力转移，建设都市农业，促进城乡一体化。也就是说，以城区的现代化，提升以城带乡的辐射、带动能力，是全域城市化题中应有之义。

3、村镇社区化。城市化并不是简单的“消灭乡村变城市”。作为城市化比较成功的样板，欧洲等资本主义发达地区也不是完全消灭乡村，而是保留了大量的农村。全域城市化体现到村镇形态上，就是改变农村传统居住模式，向现代农村居住方式嬗变；以街、居管理体制替代乡、村管理体制，以城市社区保障模式完善社会组织，实现职能由管理向服务转变。

4、农业都市化。城市化不是放弃传统农业，而是向工厂农业、生态农业和效益农业为代表的都市型现代农业转身。满足都市需求、接受都市辐射、服务都市发展，转变农业发展方式，更加突出产业链的延伸和产业间的融合，促进一产向二、三产渗透，二、三产业反哺农业，坚持经济功能、生态功能和社会文化功能的融合，更强调与城市发展的和谐统一，实现农村增富、农业增效、农民增收。

5、农民市民化。城市化水平是经济发展水平的重要标准，而城市化的首要指标是城市人口占总人口的比例。因此，全域城市化不仅是区域概念，更重要的是人口结构概念。城市化的核心是人的城市化，要求人口在实现从农村到城市空间“转移”的基础上，使农民从业形态、聚居形态、观念形态，乃至于生产、生活和文化方式，向市民转变；教育、医疗、就业、社保等基本公共服务与市民均等化，建立起根本区别于农业社会的城市社会新秩序。

——浅谈全域城市化

G：

全域城市化是指在城市化的中后期，区域经济实力积累到一定程度，在市场配置资源的基础作用和上级政府的协调和统一推进作用下，城市化的主要空间过程从少数几个点通过城镇体系扩散到整个区域，从而增强对农村的辐射和带动作用，实现城乡协调发展和共同进步，通过人口、要素的自由流动和优化配置，实现区域一体、协调的城市化过程和区域整体竞争力的提高。全域城市化的认识误区全域城市化不是全面城市化。

全域城市化是一种有别于城市区域化和区域城市化的新的城市化模式。它的要义在全域，包含全部区域（空间范围的扩大）、区域一体（防止地方分割）和城乡协调（共享发展成果）等三个基本含义。全域城市化以市场机制为基础，靠上级政府推动实施，具有自上而下的特点，可以较好的协调地方利益，体现政策的一致性，符合当前我国行政力量强大和市场机制不够健全的现实。在此过程中，需要逐渐调整地方政府的行为空间，探索符合市场机制的政府运行模式，实现政府职能转变，为市场机制的充分发挥创造条件。全域城市化的实施是一个系统推进的过程，需要从政府与市场力量调整、基础设施、公共服务、城镇建设、城乡及地域关系等多方面入手，循序渐进，逐步深入。

——崔文吉、张磊，《全域城市化的概念、内涵与实施途径》，2011-4-26 来源：《魅力中国》2011年作者：绥化学院旅游与资源管理系。

3、新型城市化：

A、

新型城市化是一种相对于以往传统城市而言的可持续发展的城市化道路，是与新型工业化道路同步，并依托新型工业化，以城市群为主体形态，以人为本的“两型”带动、“两新”互动、城乡统筹的可持续发展的集约型城市化。它强调的是城市的内涵增长，是一种城市发展方式的转变。新型城市化既

是新型工业化的空间依托和重要体现，又是推动新型工业化进程的加速器。

——陈志平，《推进湖南新型城市化的重点、难点及对策》

B、

新型城市化是在科学发展观的指导下，以新型工业化和现代服务业为产业基础，以现代交通通讯网络为物质技术手段，形成大中小城市和城镇合理的结构和空间体系、充分发挥各自的特点和功能，并以城乡和谐发展为目的，城市带领农村发展，从而形成国民经济全面、和谐和可持续发展的城市化道路。其核心是城乡和谐发展、共同富裕、可持续发展。

——杨重光，《新型城市化是必由之路》，摘自《中国城市经济》2009 年第11 期。

二、全域城市化与概念的关系

A、全域城市化与城乡一体化、城乡统筹发展的关系：

与全域城市化相关的概念主要有城乡一体化、城乡统筹发展。两者的联系主要表现在都是强调农村城市化，而区别主要表现在： ⑴提出的背景不同。城乡一体化、城乡统筹发展提出的背景是基于我国城市地域与乡村地域发展差距日益扩大、矛盾日益突出、三农问题已经上升为影响国家发展的战略问题和我国总体经济发展水平基本具备城市反哺农村、工业反哺农业的条件下提出的，其实质是试图通过体制机制创新，改变城乡二元结构，建立城乡一体结构，使资本、资源、技术、信息等生产要素在城乡间自由流动，医疗、教育、文体和社会保障等基本公共服务在城乡间平等配置，最终使城乡居民享有平等的发展权利、均等化的公共服务和同质化的生活条件，促进城乡二元经济结构转变为现代结构；而全域城市化提出的背景则是区域经济社会发展到较高水平之后，城乡差距基本消失，城乡要素自由流动机制已经成熟，城乡在产业、意识形态、生活环境等方面高度一致。 ⑵目标不同。无论是城乡一体化，还是城乡统筹发展，仍然强调的是城和乡的不对等关系，目的是通过消除限制城乡要素自由流动的体制机制，实现城市反哺农村的目标；而全域城市化则强调的是城和“乡”的对等关系，目的是通过城市和“乡村”的职能分工，实现城乡共融和可持续发展的目标。 ⑶实现的手段不同。要实现城乡一体化和城乡统筹发展，一个基本的手段是城市反哺农村，通过城市向农村提供各种“生产要素”，向农村“输血”，以提高农村的活力，这意味着必须放弃效率来追求公平；而在全域城市化阶段，基本手段则是农村“反哺”城市，只不过反哺的是“生态要素”而不是“生产要素”，“农全域城市化：已经具备了强大的“造血”功能，具有同等的生活质量和产出效率，可以吸引大量城市人口和产业向这些“农村”地域疏散，可以从根本上解决人口和产业由乡村向城市单向流动所导致的交通拥挤、环境恶化、效率低下等城市问题。

——李宪坡 高宏良，《全域城市化理论与实践》

B、全域城市化与区域一体化：

全域城市化与区域一体化是既有区别又有联系的两个概念，区别主要体现在两者的着眼点。全域城市化要解决的是如何在区域范围内更好的实现城市化，从而推动区域的发展。全域城市化与城乡一体化。城乡一体化和全域城市化紧密联系，城乡一体化是全域城市化的目标之一。全域城市化的落脚点不仅在城市和城镇体系，它着眼于全域，在实现城市化空间扩展的同时改善了农村的发展环境和城乡关系，可以促进农村发展和城乡互动，为城乡一体化创造条件。同时，农村是城市化过程的另一端，是城市化健康发展的支持，只有农村与城市形成互动，共同发展，才能实现可持续的城市化。

——崔文吉、张磊，《全域城市化的概念、内涵与实施途径》，2011-4-26 来源：《魅力中国》2011年作者：绥化学院旅游与资源管理系。

三、全域城市化的经验借鉴与基本特征

A：

1.外在形态表征不一，但必须具有“城市化的经济”

城市化并不简单的是人口和产业在城市的集中，其外在表征可以是乡村型的。比如，高度城市化的巴黎只有20%的人口居住在市区，80%居住在郊区。就工作地来看，仅30%在市区工作，70%在郊区工作，但巴黎都市区99%的产值来自第二、三产业，仅有1%来自第一产业。同样，美国加利福尼亚洲的奥兰治县（Orange County,California），从1950年代的农业县转变为GDP赶超新加坡的城市地区，直接反映就在其“城市化经济”中，突出表现在产业结构与就业结构方面（见表1），相比空间形态方面的转变则相对不多，仍保留了一定的乡村特色（见图1）。

2.农业高效多样且三次产业并存发展

农业地区以必要的农业用地为基础，通过高度机械化的农业生产，不断释放农村劳动力。如米兰大都市区2006年注册的农业企业为4679个，农业就业人口14871人，其中9603人为自我就业或雇主，5268人为雇用的农业工人，由这些企业使用的实际郊区农业土地面积为81392公顷。换句话说，每个农业企业的就业人数为3.18人，使用土地为17公顷，人均5.47公顷。很明显，这样的郊区农业具有高度机械化和高效农业的特征。同时，农业还能带动其他一些相关的第二和第三产业部门的就业，如食品加工业、餐饮业和旅游业。弗吉尼亚的费尔法克斯县（Fairfax,virginia）是美国大都市郊区产业发展的最好例证。2002年，该县有151家注册农户，全县农业用地为9946英亩，接近工业用地面积。但该县的三次产业是并行发展的，2006年，该县工作岗位达544817个，其中57.3%为管理和专业服务，11.8%为服务业，20%为贸易和文秘，0.06%为农业、林业和渔业，5.8%为建筑业，4.17%为制造、交通和运输。这样，第三产业的就业人数达到89.1%，第二产业的就业人数为9.97%，第一产业的就业人数仅为0.06%。

3.发展不等于增加开发用地，应重视土地整理，坚持集约发展

土地整理很大程度上是为了集约发展，即使有充裕的可用地，也应将集约发展放在首位。如比利时两个核心城市盖特（Ghent）和布鲁尔（Brugge）之间的阿尔特（Aalter）2007年土地面积81平方公里，农田、绿地和水面用地占83%，住宅和工业用地一起仅占10%，剩下的9%用于基础设施建设。尽管城市土地富足，但该地区依然采用了传统紧凑型的村庄居住模式，而不是蔓延开来。同时，他们也没有因为土地的稀缺而把古老的村落拆除，而是依然保留其共存。日本的城市化是与土地整理并行的，通过政府或者所有者实施组合对预定城市区域的土地进行整理、交换以及出售，统筹市街化区域的土地利用，并在市场调节下逐步实现市街地的高密度利用，使得土地区划整理成为在原来农村聚落基础上形成DID城市聚落的必要途径。

——李宪坡 高宏良，《全域城市化理论与实践》

B：

城市化的过程概括起来有以下特征: 从人口特征来看, 非农人口所占比重增加; 从空间特征看, 城市用地规模不断扩大; 从产业特征看, 是非农经济代替农业经济的过程; 从社会特征看, 是城市文化、生活方式和价值观的普及与传播。

——卢军健、花 俊、张为华，《中国城市化路径选择与策略研究》

C：

中国城市化发展现状及特征

建国以来，经过几十年的发展，我国的城市社会经济建设发生了翻天覆地的变化，呈现出城市化进程快速推进，城市发展布局和结构日趋合理，城市群发展迅速等特征。

（一）城市化进程快速推进

建国后，我国城市化水平大幅提高，城市个数由建国前的132个增加到2008年的655个，城市化水平由1949年的7．3％提高到2008年的45．68％，见图1。

中国城市化进程经历了以下几个阶段①：

（1）城市化起步阶段（1949年－1957年）。

1949年，新中国刚成立时，全国仅有城市132个，城市市区人口3 949万人，城市市区人口占全国总人口比重7．3％。中共中央七届二中全会上提出了“党的工作重心由农村转向城市”的主张，“第一个五年计划”的正确制定和顺利实现，多项重大城市工业发展项目的确立以及当时推行的城市对农村开放的政策，积极吸收农民进入城市和工厂矿区就业，从而出现了一批新的工矿城市，推动了我国的城镇化进程。到1957年末，我国城市发展到176个，比1949年增长33．3％，平均每年增长10％；城市市区人口增加到7 077．27万人，比1949年增长79．2％，平均每年增长19．9％。城市市区人口占全国人口的比重提高到10．9％，比1949年增加3．3个百分点。

（2）城市化波动较大阶段（1958年－1965年）。

第二个五年计划时期，城市的发展同国民经济的巨大波动一样，也呈现由扩大到紧缩的变化，出现了超高速城市化和逆城市化这两种截然相反的现象。伴随1958年开始的大跃进运动，我国城市数量由1957年176个增加到1961年的208个，增长18．2％；城市人口由7077．27万人增加到10132．47万人，增长43．2％；城市市区人口占全国总人口比重由10．9％提高到15．4％。1962年开始的国民经济调整时期，又被迫撤销了一大批城市，到1965年，全国拥有城市168个，与1961年相比，减少40个，下降20％。其主要原因，一是将“一五”时期以来设置的市恢复到县的建制；二是将一部分地级市降为县级市，停缓建大批建设项目，动员2 500万左右职工回农村， 城市市区人口由1961年的10 132．47万人下降到8857．62万人，下降12．6％；城市市区人口的比重由15．4％下降至12．2％。

（3）城市化停滞发展阶段（1966年－1978年）。

1966年开始的文化大革命，使得我国国民经济长期徘徊不前，政治上大批城市官员、职工和知识青年上山下乡，加之国际局势日益恶化、“要准备打仗和三线建设”思想的提出，使更多的人力和物力撤离城市，转向了偏远山区投入到“三线建设”，相应的城市发展也十分缓慢，城市化进程受阻。1966年到1978年12年间， 全国仅增加城市26个，平均每年只增加2个，1978年城镇人口（居住在城镇地区半年及以上的人口）为17 245万人，城市化率（城镇人口占全国总人口的比重）17．92％。

（4）城市化快速发展阶段（1979年－1991年）。

党的十一届三中全会以来，随着改革开放的深入，我国城市的建设与发展同国民经济一样进入了生机旺盛的时期。从20世纪80年代起，城市经济体制改革陆续展开，特别是进入90年代以后，小城镇发展战略的实施、经济开发区的普遍建立以及乡镇企业的兴起，带动了城市化水平的高速发展。城市经济辐射力增强，城市的中心作用得到进一步发挥，多年来的城乡分割逐渐被打破。1979年到1991年的12年间，全国共新增加城市286个，相当于前30年增加数的4.7倍，平均每年新增15个城市。到1991

年末，城镇人口增加到31 203万人，比1978年增长80．9％，平均每年增长5．8％。城市化率达到26．94％，比1978年提高9个百分点。

（5）城市化稳定发展阶段（1992年－2008年）。

党的十四大明确了建立社会主义市场经济体制的总目标，确立了社会主义市场经济体制的基本框架。城市作为区域经济社会发展的中心，其地位和作用得到前所未有的认识和重视。2002年11月党的十六大明确提出“要逐步提高城市化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展， 走中国特色的城市化道路”，从此，揭开了我国城镇建设发展的新篇章。到2008年底，全国城市总数达到655个，比1991年增加176个，增长36．7％，平均年增加11个。城镇人口比1991年增加90．3％，平均每年增长5．6％。城市化率提高到45．68％，比1991年提高19个百分点。

（二）城市规模不断扩大，结构日趋合理

建国初期，大城市寥寥无几，1949年在132个城市中100万人口以上城市仅有10个，占7．6％。在1949－1978年的城市发展过程中，一方面原有的城市规模在不断扩大，大中城市的数量不断增多；另一方面在大中城市发展的同时，由于城乡的分隔，商品经济的萎缩，劳动密集的小型工业发展不足，新形成的小城市的数量却不多。形成了城市结构头重脚轻的格局。小城市和小城镇的发展不足，成为城市化进程的严重障碍。

改革开放以来，我国小城镇发展加快，小城镇数量迅速增长。1978年全国仅有建制镇2173个，且以县城关镇和工矿镇为主。2008年末全国共有建制镇19234个，比1978年增加17061个。新建的建制镇大多由原乡建制发展而来，是分布广泛的乡村中心，并正在发展成为以农业服务、商贸旅游、工矿开发等多种产业为依托的、各具特色的新型小城镇。与农村工业化的发展相伴生的小城镇发展打破了城乡分割的体制，推动了我国城镇化发展。2008年全国城镇人口达6.07亿人，城镇人口占总人口比重为45．68％，比1978年提高了28个百分点。小城镇人口占城镇总人口的比重由1978年的20%上升到45%以上，2007年全国建制镇建成区面积2.8万平方公里，人口密度5459/平方公里，小城镇聚集效应逐步显现。

科学的城市发展战略的实施，使得我国的城市发展结构日趋合理。2008年在655个城市中，市区总人口100万以上人口城市达122个，占18.6%；50－100万人口城市达118个，占18%；50万以下人口城市415个，占63.4%。详见下表：

（三）城市群发展迅速

城市布局由单一中心向多元中心的转变是城市现代化发展的必然趋势，也是城市布局的重要指导思想。一些区域具有区位、资源和产业优势，已经达到了较高的城市化水平，形成了城市发展相对集中的城市群或都市圈。除原有的长江三角洲、珠江三角洲、京津冀、厦泉漳闽南三角地带外，山东半岛城市群、辽中南城市群、中原城市群、长江中游城市群、海峡西岸城市群、川渝城市群和关中城市群也开始出露端倪。由于都市圈、城市群在本质上打破了行政区的束缚，在一个巨大的城乡交融的区域内实现经济社会的整合，极大地缩短了人们在空间上的距离，经济活动不再局限于某一地区之内。跨地区的产业集团、金融网络和贸易集团也以前所未有的速度和规模发展，从组织结构上确保资本、技术、信息等更加畅通无阻地向全国流动、扩散，成为我国区域经济发展的支撑点。

在东部沿海地区密集的城市群，聚集的城市人口和经济总量就已经成为我国的经济发展的核心。2008年京津冀、长江三角洲和珠江三角洲三大都市圈地级及以上城市地区生产总值（包括市辖县）106

242．6亿元，占全国地级及以上城市地区生产总值（包括市辖县）的33％；其中，长江三角洲城市群地区生产总值53 956亿元，珠江三角洲城市群地区生产总值29745．6亿元，京津冀城市群地区生产总值22 541亿元，分别占全国地级及以上城市地区生产总值（包括市辖县）的16.7％、9.2％和7％。2008年长江三角洲、珠江三角洲和京津冀地级及以上城市人均地区生产总值（包括市辖县）分别为56566元、56000元和37494元。①

（四）二元结构下推进城市化

我国现阶段的城市化是在工业、农业部门二元结构以及区域经济二元结构的大环境下进行的。［2］（P32－35）改革开放以来，东南沿海、整个东部地区逐渐率先发展起来，而西部地区经济社会发展水平相对严重滞后，中部地区发展水平介于两者之间。与这种二元经济结构相适应，各地城市化规模和速度也相差甚远。我国相继出现了珠三角、长三角、环渤海城市群三个城市带，每个地带中心城市的人口均逾千万，这些城市带发挥着经济、文化方面的积聚作用，城市（镇）数量众多，经济发展水平已接近西方中等发达国家水平。而在西部、中部地区，地域广大，城市数量和人口规模则相对小得多。在这种区域二元结构中，农村人口转移速率也相差甚多，东部地区城市工业、服务业门类众多、增势强劲，高效的产出造成高工资率，城乡收入水平的差异，是导致加速城市化的发动机，吸附着农村人口大量、快速涌入城市。而在中西部地区，城市第二、第三产业发展相对迟滞，尽管也存在城乡之间收入水平差异，但是城市现代工业、传统部门吸纳农村劳动力的能力有限，则人口流动的速率和规模远不能与东部相比，城市化进程相对迟缓。因此近年来中国城市化进程，在区域经济二元和部门二元化显著差异的条件下，呈现出不平衡性和复杂性。由于户籍制度没有打破，城乡的分割状态没有从根本上得到改变，在有些地区城市化进程中不但没有逐步改变二元结构格局，反而强化了这一格局。

（五）政府主导城市化进程

西方国家城市化的自然演进过程中，确立了以市场为核心的模式，决定了政府在城市化中的辅助地位。中国城市化不同于西方的一个重要特征，就是“政府主导”的因素大于“市场自然演变”的因素。中国城市化过程既与发达国家的城市化过程不相吻合，也不同于第三世界的工业化明显滞后于城市化，［3］（P13－21）政府主导是中国城市化道路中一个独特问题。［4］

政府主导型城市化是指我国在建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，就政府和市场这两种调节经济运行的根本力量而言，政府作用居于领导和支配的地位。政府以行政力量，通过制订法律法规、制定和执行公共政策等手段，对城市化进程加以推动、引导和调控。政府在人口向城市迁移、要素向城市集聚、城市的内部结构调整和外部扩张、城市之间的竞争与协调，以及城乡关系调整等方面起着基础和主导作用。

政府对城市化进程的干预，习惯于从政府的角度去“安排”城市化道路。诸如人口迁移与就业、城市的职能定位、城市的规模、甚至城市之间的联系等都由政府来决定，而忽视了对城市化本身的规律性，特别是内在动力机制的探讨和尊重。［5］政府主导城市化进程有其优势所在，诸如统一的规划布局、协调推进、力量动员等，但是往往忽视甚而侵害市场主体的利益。

此外，尽管有政府的政策控制，但20世纪80年代末的“民工潮”到2004年广东等沿海地区出现的“民工荒”现象表明，城市化中的市场力量是不可遏止的。因此，城市化必须尊重市场规律，尊重市场的选择，而不应该事先从计划和行政管理的角度，依据决策者对某种规模或类型的城市的偏好来指定城市发展方向，规定城市化的道路。

——陈秀山，王洋，《中国城市化进程的基本特征与存在问题研究》，中国人民大学区域与城市经济研究所，北京100872

四、全域城市化的基本路径

A：

（一）核心问题

推进全域城市化，无论在时间、区域和空间，都会面临大批农村富余劳动力“向现代部门转移”的问题，即城市化成本。“钱从哪里来，人往哪里去”，始终是推进全域城市化应当高度关注并切实解决的基本问题。其中，“钱从哪里来”的问题，就目前我国实际情况看，如果广大农民难以通过土地资本化获得财产性收入，那么他们将无力支付城市化的巨大成本，基层政府由于可支配财政收入有限，同样无力支付城市化成本，单靠政府和农民难以解决“钱”的问题。“人往哪里去”的问题并不仅仅是需要解决农民居住空间的问题，还包括由此而衍生的农民再就业、基本生活保障、乡村文化的延续等问题，而后者往往是更难以解决。

（二）总体思路

全域城市化的本质和目标是传统三农向现代社会转型，而转型的拦路虎是“钱从哪里来，人往哪里去”，那么实现全域城市化的思路则是明确主线，解决难题，实现目标。

1.突出三大主线

（1）由传统农民向现代城市居民转型，即由农民身份转变为市民身份，农民与市民身份一致；

（2）由传统农村向现代城市社区转型，即农民的生活环境、居住空间、邻里关系、交往方式将打破传统乡村模式并逐步向城市社区模式转化，农民生活方式也将逐步向城市社区居民生活方式转型；

（3）由传统农业向现代都市农业转型，即农民生产方式的转型，农民集聚后，传统一家一户小规模经营的农业生产方式将逐步被农场式规模化经营所取代，农民要么成为农场的农业工人，要么成为工厂的流水线工人，要么从事服务业，那种日出而作、日落而息的生产方式将不复存在。

2.运用三大抓手

（1）空间整合：要解决人往哪里去的问题，必须考虑两个方面，一是这些人要有生活空间，二是这些人还要有生产空间，因此，需要通过空间整合来实现三个集中，即人口向农民新社区集中、工业向园区集中、耕地向规模经营集中，让农民既有生活空间，又有生产空间，同时还可以实现规模效益，提高生产率；

（2）资源集约：要解决钱从哪里来的问题，必须寻求可以变成资本的资产，而农民手中大量的低效经营的土地，则是最直接的资产，通过引导农民集中而整理出的集体建设用地，通过确权赋能配置给市场主体投资开发，促进产业发展，稳定获取收益。这样，就可以盘活农民手中的土地资源，实现农村土地资产资本化；

（3）体制创新：农民的土地资产能不能变资本，农民集居后基本生活能不能保障，必须进行相应的政策配套，因为现有的法律制度框架还不能提供足够的政策支撑。如土地资本化的实现路径还面临着巨大的制度约束，尽管物权法很大程度上支撑了经过确权改革之后农户承包地、宅基地、林地等物权权利边界，但事实上，这种农村土地产权仍然残缺。表现在我国现行法律的制定过程中，过度追求农村土地的保障功能和静态的安全，没有随着社会主义市场经济体制框架的形成而与时俱进地考虑农村土地配置功能和动态的效率。

3.实现三大目标

（1）有农地，无农业：在全域城市化条件下，仍然存在农业（即第一产业）生产用地，但是，这种农业是基于规模化、机械化、工厂化的现代都市休闲农业，与传统分散的、粗放的、低效益的传统农业存在本质上的区别，即“有传统农地，无传统农业”。

（2）有农居，无农村：在全域城市化条件下，农村地域仍然存在居住空间，但这种居住空间已经不是传统意义上的村庄，应通过城市基本公共服务向农村的延伸，全面改善和提高农村软、硬件条件，将传统村庄建设成为与城市社区没有差别、甚至某些方面高于城市社区的新型社区。

（3）有农工，无农民：在全域城市化条件下，从事农业生产的将不是传统农民，而是新的生产方式下的农业工人，他们可以是传统农民通过技术培训转型为农业工人，也可以是农业技术人员和管理人员，传统农民将逐步淡出农业生产。

——李宪坡 高宏良，《全域城市化理论与实践》

五、我国城市化的特点

A、

发达国家的城市化进程大体上可分为前后相继的两个阶段。第一个阶段以“集中化”为特征。从工业革命开始到20世纪50年代前后，人口持续大规模地向城市集中，城市数目不断增加，规模不断扩大。

第二阶段则以“分散化”为特征。20世纪60年代以后，西方发达国家城市化中出现了所谓市郊化、超市郊化现象，即大批居民从城市的中心区域迁往城市的郊区地带。这一阶段，城市中心区域人口增长停滞，卫星城式的居民区发展迅速。当然，近来也有学者提出第三个阶段，即所谓“绅士阶级回流”的说法，指中产阶级又从郊区迁回到市中心。

我国城市发展的进程走的是一条十分复杂的道路。从19世纪下半叶到20世纪中叶，由于列强侵略和军阀割据，我国城市化的发展十分不均衡。有些地区比如上海，城市迅速扩张；另一些地区则完全处在工业化的进程之外。新中国成立后，城市布局有了比较明确的规划。但自50年代中期以后，我国建立了城乡二元分割的户籍制度，使得城市化长期处于停滞状态。改革开放以后，人口从农村向城市的流动呈现出一种突然爆发的局面。我国的城市化缺少一个渐进的过程，现阶段城市化加速发展也产生了许多问题。

我国巨大的城乡差异使城市化的进程不同于其他国家。一般说来，城市的生活水平、基础设施、资金投入等，都是农村所无法比拟的。城乡之间的巨大经济差异，导致农民大量从农村流入城市。发达地区与落后地区的城市化也处于不同的阶段。一些发达地区，比如北京、上海、广州，已出现了生活富裕起来的阶层从城里向郊区迁移的趋势，也就是说进入到城市化发展的第二阶段——“市郊化阶段”。然而，绝大多数地区仍处在第一阶段，即人口由农村向城市集中的阶段。不同发展阶段同处于一个历史时期，给制定城市化政策带来了一定的困难。

我国城市化的压力非常大。根据现代化的标准，城市人口至少要达到60％，才称得上是现代化国家。即使按照这样的低标准，我国也面临着将几亿农村人口转化为城市人口的任务。如此众多人口的城市化，在世界上是没有先例的。我国的城市不仅面临着多方面设施的投资与建设任务，而且需要付出使数亿人口改变生活方式的艰巨努力。同时，由于人均土地面积少等原因，未来我国的城市化不会是人均有较大空间的城市化，而会是人口高密度居住的城市化。

——李强，《中国城市化：三种模式外的选择》

六、我国城市化模式的选择

A：

我国的专家学者曾先后提出过三种不同的城市化模式，这就是大城市模式、中等城市模式和小城镇模式。目前，在实践中三种模式有并行的趋势。

小城镇模式：主张这一模式的人认为，小城镇是城市与农村的结合点，它将城市中的经济、文化、科技联系推向农村，促进了城乡之间的均衡发展。因此，我国应大力发展小城镇，使广大农民由农村迁移到附近的集镇。80年代中期以来，小城镇在我国特别是在人口稠密的江南地区有了较大的发展。当然，小城镇有其局限性，如集约化程度低、经济效益低下、能源耗费指标高等，吸纳农村劳动力的能力在逐年下降。所以，反对者认为，小城镇的战略使我国城市化发展的速度变得更为迟缓。

中等城市模式：主张这一模式的人认为，小城镇布局分散，城市功能不明显，城市建设无序、管理混乱，类似于一种扩大了的农村。因此，与其“撒胡椒面”似地投资于小城镇或小城市，不如将有限的资金投放于适当数量的中等城市。中等城市人口大约在50万—80万，它既可以发挥工业生产与城市社区的聚集效应，又可以避免大城市和超大城市的人口高度密集的弊端。

大城市和超大城市模式：对于大城市和超大城市的发展，过去人们多持批评态度，认为这种模式造成交通拥挤、能源供应不足、环境污染等问题。然而，近年来一些专家学者指出，大城市特别是超大城市也有其不可忽视的优越性。超大城市是经济活动、商业交往的中心，聚集效应带来了经济的高度繁荣。大城市与卫星城呼应，形成了广阔的经济增长地带，能够带动整个国家的经济发展。我国也正在形成以广州、深圳为中心的珠江三角洲和以上海为中心的长江三角洲集中联片的超大城市区域。

除上述三种模式外，还应该有第四种模式，即“乡村生活的城市化”。传统上的城市化是指人口聚集到少数区域，该区域内非农产业占据主导地位。然而，由于现代社会的传播、通讯、交通日益发达，大大缩短了人们之间的距离，这样的“聚集”可以是跨区域的；同时，高技术产业、信息业已经渗透到各个产业领域，在生物技术推动下的农业已失去了传统农业的含义。因此，城市化也可以视为一种生活方式，即由城市居民所创造的一种现代文明的生活方式，这种生活方式可以在农村得到普及。乡村生活的城市化，有可能成为我国农民未来的一种选择。也就是说，乡村仍然保留，但机械化的劳

——李强，《中国城市化：三种模式外的选择》

七、全域城市化的基本条件（特征）

A：

全域城市化，究竟“化”什么？看上去内容很多，但归纳起来，主要包括三个方面：一是人自身素质的转化；二是物质基础的转化；三是管理体制的转化。就目前中国条件而言，由于人口众多，城乡二元结构特点突出，区域差别大，还不可能实行国家意义上的全域城市化方针。但这并不排除在少数局部发达地区率先实施全域城市化战略。比如，在深圳、上海、广州、厦门、青岛、宁波、大连等一线城市，就具备了实施全域城市化的基本条件。它们的共同特点是：①中心城市的聚集和辐射功能强，对周边地区带动作用大；②二三产业尤其是第三产业不断做强做大，第一产业的比重已经较小；③传统农业向现代农业的转变已经迈出了很大步子，初步形成了特色化、精品化、工厂化生产和销售体系；④非农业人口占户籍人口比重达到60%或更高一些；⑤经济总量和财政实力都已达到较高水准，有充足条件实行工业反哺农业，城市支持农村的方针；⑥城乡虽有差距，但乡村贫穷落后局面正在加速改变；⑦资源配置已经打破城乡壁垒，城乡一体化格局的雏形已见端倪。因此，在这些地区不失时机地实施全域城市化战略，不仅是可能的，也是切实可行的。我国有少数城市几年前就着手谋划全域城市化问题，是富有远见

的一项战略性举措。在这件事情上，预则立，不预则废，看清了事物发展的必然趋势，及时做出超前性部署，采取实际行动分步实施，在竞争中才能抢占先机，为后续发展开拓更大空间。

——宫希魁，《少数发达地区可率先实现全域城市化》，2009年08月19日03:21 来源：经济参考报

八、全域城市化的根本目标和主要任务

A：

1、根本目标是实现三大战略转型

全域城市化的重点和难点不在城市，而在农村，不在已经城市化的部分，而在还没有实现城市化的部分，其根本目标是实现农村地区的三大战略转型： 一是农业产业的战略转型。全域城市化，并不是不要农业，不搞农业，而是要实现农业产业的战略转型，即由传统农业向现代农业转型。这种战略转型的主要内容包括：①技术基础转型，用现代科学技术改造武装农业产业，大大增加农业产业的技术含量；②产业结构转型，面对着需求层次的提升和需求多样化，农业产业的供给结构必须进行战略性调整，重点发展特色农业、精品农业和都市型农业，以适应高端市场需求；③产业组织转型，农业产业的生产、加工、储运、销售、服务等环节，应通过专业性产业组织分工协作去完成，发挥分工优势，以提高产业的组织化程度和市场竞争能力，形成规模效益。这样的农业，已经不是纯农村的农业，而是城市体系中不可缺少的有机组成部分。 二是农村社会的战略转型。由于特殊的历史原因，农村与城市形成了互相分割的二元结构。农村的社会意识、社会结构、社会运转方式与城市相比有很大的不同。城市已经不同程度地进入了现代社会行列，而农村大都还停留在落后的传统社会阶段。解决这一问题的根本路径是通过经济、政治、文化、社会建设以及教育、科技、人员交流、产业联系、各种媒体的纽带和中介作用，把现代文明输入农村，逐步改造农村的社会意识和社会结构，把农村演变到现代社会和城市体系中来。 三是农民身份的战略转型。农民的身份问题不是一个简单的户口问题，其包含了太多的经济、社会、政治内容。全域城市化必须解决农民的“国民待遇”问题，还农民一个平等的有实质内容的公民身份。

2、城市化进程要以吸纳农民为主要任务

城市化是一个不断把乡村变为城市，把农民变为市民的过程。城镇是实现这种转变的物质载体。在实施全域城市化战略中，应采取多种方式，①通过城市向郊区辐射，将郊区农村变为城镇；②通过建立和培育市场带动一个地方的经济发展，逐步形成城镇；③通过利用区位和资源优势开发港口、资源、旅游区、经济开发区、工业园区形成城镇；④通过产业转化、兴办工商业项目吸纳农村劳动力逐步形成城镇，最终将大片农村转化为城市或郊区城镇，使县区经济实力和城镇化水平不断提升。

城市化的实质是“化”农民，而不只是建高楼大厦和广场绿地。农村人口向城市转移的过程，不可能一步到位，要经历一些中间环节和过渡阶段。他们首先作为外来人口流动于乡村和城市之间，再进而以边缘群体的形式较稳定地聚居在城市非主要区域，直到最后完全融入城市主流社会。这一演进过程是实施非农化和城市化战略的必经之路。不能因为边缘人口增加城市压力、破坏环境、犯罪率上升、形成贫民窟等负面影响的存在而人为地阻止这一进程。只能采取积极措施，兴利除弊，尽量减轻这种国内移民所带来的阵痛，帮助边缘人群尽快融入主流社会。

3、推行以农民参与为主旨的工业化路线

迄今为止，即使在我国少数发达城市，工业化任务尚未完成，仍需继续推进，但必须改变策略，把以城市利益为导向的工业化路线改为城乡联动、有大量农民参与的工业化路线。在法律和国家产业政策

的规制下，鼓励有条件的农民创业办厂，既可以在乡村办，也可以到城市办，取消各种歧视性的准入限制。在用工政策上，鼓励农民到工商业部门就业，既可以离土不离乡，也可以离土又离乡，最终改变农民的职业身份。

在我国，劳动密集型的传统工业仍有很大发展空间，仍有很多比较优势。用资本密集型的高新技术产业无节制挤压和替代劳动密集型的传统工业是不明智的。这样做的结果，不仅给城市就业造成困难，也堵死了农村劳动力转向工业部门的通道。在工业化技术档次的选择上，应当有一个合理的梯次结构。

4、推进城乡基本公共服务均等化

立足于全市城乡居民共享改革发展成果，紧紧围绕建立城乡统一的保障制度，加大对农村教育、医疗、社会保障等最薄弱、最迫切领域的投入力度，加快城乡制度接轨步伐，使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。 促进城乡教育均衡发展。大力发展农村教育，促进教育公平，提高农民科学文化素质，培育有文化、懂技术、会经营的新型农民。大力加强基础教育普及工作，逐步实现九年义务教育向学前和高中教育延伸。大力改善农村办学条件，因地制宜地开展农村地区教育资源整合，整体提升城市全域范围内中小学教育质量和办学水平。 推进城乡医疗卫生事业发展。深化城乡医疗卫生服务和保障制度改革，建立城乡一体化的公共卫生、基本医疗和药品供应服务保障体系。进一步完善新型农村合作医疗制度，提高筹资补助水平，实现“人人享有基本医疗卫生服务”，缩小城乡基本医疗保障差距。 加快社会保障体系的城乡衔接。加快整合城镇和农村各项社会保险制度，建立城乡全部覆盖、有效衔接、机制灵活的一体化社会保障体系。逐步缩小城乡间保障水平的差距，将已稳定非农就业的农村劳动力纳入城镇职工社会保险体系。统筹城乡劳动就业，加快建立统一规范的人力资源市场，完善农村就业服务网络，加强农村劳动力转移就业培训，统一城乡就业促进政策，形成城乡劳动者平等就业制度。 繁荣发展农村文化。发挥主城区文化中心优势，建立城乡统筹的文化事业发展体制，使城市丰富的文化资源、要素和服务加快向农村地区延伸，满足农民日益增长的精神文化需求。建立起稳定的农村文化投入保障机制，实现城乡一体化的公共文化设施运行管护机制。 完善社会管理。统筹城乡社会管理，加快推进乡镇机构改革和农村社区建设。根据城乡接合部、远郊区镇村等不同地区人口结构和规模，建立起适合和谐社区、和谐村镇建设要求的新型社会管理体系。鼓励有条件的地区加快农转非步伐，积极探索建立城乡统一的户口登记制度。

——宫希魁，《少数发达地区可率先实现全域城市化》，2009年08月19日03:21 来源：经济参考报