浅议对法院执行案件中审计执行制度的完善建议

近年来，人民法院在对被执行人进行强制执行时，常遇到有的被执行企业将企业的资产分解，用其大部分有效资产成立一个或多个具有法人资格的新企业或者让被执行企业的某一部门带着有效资产分裂出去，成立新的法人实体，留下徒有虚名的老企业应付债权人。这种现象即为执行实践中常说的“脱壳经营”或“母体裂变”现象。由于这种逃避债务的不法行为存在，致使执行案件因无财产可供执行或因执行难度大变成“死案”或“呆案”，严重损害了债权人的合法权益。笔者撰写本文的目的是以法院在执行工作实践中，采取审计执行的方法，并以审计报告为依据，采取相应执行措施，强制被执行人履行生效法律文书确定的义务为切入点，与各位同仁共同探讨完善审计执行的措施和建议。

一、审计执行的概念和范围

（一）审计执行是指执行法院通过司法审计检查和司法会计鉴定的形式，综合运用会计、审计和鉴定技术，对与案件有关的财务会计资料进行审查、验证，查明特定经济事项的实质和真相，并采取相应处理措施的系统程序，一般包括审计执行启动、审计执行实施、查明结果处理及审计执行终结四部分。审计调查应当依法进行，遵循客观、公正、实事求是的原则。[1]

（二）审计执行的目的，是通过审计被执行人的会计报表等以查清被执行人的财产状况。因而，在执行实践中，审计执行一般针对具备法人资格的被执行人，如有限责任公司、股份有限公司等法人企业及其他法人。但在实践中，也有对其他组织或私营企业进行审计的。

（三）审计执行的案件的分类1、被执行人有隐匿、转移财产、投资不足、抽逃资金，以及其他逃避债务嫌疑的案件。2、申请执行人提供被执行人有隐匿、转移财产、抽逃资金、投资不足，以及其他逃避债务线索，要求恢复执行的案件。3、案外人举报被执行人有隐匿、转移财产、抽逃资金、投资不足，以及其他逃避债务线索的案件。4、被执行人的开办单位投入注册资金不到位的。5、其他需要审计执行的案件。

（四）审计执行的启动1、被执行人在执行法院指定期限内不申报其财产状况的；2、被执行人在执行法院指定期限内申报财产不能清偿债务或不足以清偿其债务，申请执行人提出质疑的；3、申请执行人提出证据线索证明被执行人有隐匿、转移财产、抽逃资金、投资不足，以及其它逃废债务嫌疑的；4、被执行人不按和解协议履行债务，执行法院恢复按原生效法律文书执行的；5、执行案件中止执行后，申请执行人、案外人发现被执行人有隐匿、转移财产、抽逃资金、投资不足以及其它逃废债务嫌疑，执行法院决定恢复执行的；6、被执行人的开办单位投入注册资金不到位，需要审计证明的；7、被执行人未经清算歇业、被撤销（注销）、吊销营业执照的；8、其它需要审计调查取证的。执行法院依法裁定变更或追加的被执行人。

（五）审计执行的基本程序1、书面申请。审计执行的案件，原则上由申请执行人以书面的形式向执行法院提出，同时应附有相关证据材料或线索，并预交一定的审计费用。2、讨论决定。执行法院在接到申请执行人提出的执行审计书面申请后，由执行机构组织三名以上的执行员讨论决定是否予以审计执行，并报分管院长批准。讨论中认为有必要扣押被执行人的财务凭证等审计所必须材料的，应作为扣押的民事裁定书，并送达相应当事人。3、移送审计。执行法院决定对被执行人进行财务审计的，一般应在三日内填好财务审计委托书，委托具有从事审计资质的中介机构具体实施4、主持审计。在执行人员主持下，组织审计人员对被执行人财产进行审计。5、依审计报告采取执行措施。审计机构审计结束后，应出具书面审计报告呈执行法院。如审计报告证明被执行人有履行能力，则应采取相应强制执行措施；如审计报告证明被执行人无履行能力，则可依法裁定中止或终结执行。

二、建立审计执行制度的必要性

（一）司法审计是执行法院行使调查权的具体表现形式。《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第二十八条规定:“人民法院在执行中有权向被执行人、有关机关、社会团体、企业、事业单位或公民个人，调查了解被执行人的财产状况，对调查所需的材料可以进行复制、抄录或拍照，但应当依法保密”。调查权是法院在执行案件中当然具有的固有权力。司法审计检查是执行法院行使调查权的一种特殊方式，是一种专门性调查手段。[2]

（二）有关鉴定的法律规范是司法审计鉴定的直接法律依据。民事诉讼法第七十二条规定：“人民法院对专门性问题认为需要鉴定的，应当交由法定鉴定部门鉴定”。审查、验证与案件有关的财务会计资料，判断财务事实，对人民法院来讲是一个专门性问题，需要具有专业知识和技能的司法会计人员对其进行鉴定。

（三）审计执行符合民事诉讼证据规则的有关法律规范。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三条规定，当事人因客观原因不能自行收集的证据，可以申请人民法院调查收集。申请人有理由怀疑被执行公司有逃费债行为，而不能自行收集有关证据时，可申请执行法院启动审计执行程序。

（四）审计执行的强制性来源于法律授权。《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第三十条规定：“被执行人拒绝按人民法院的要求提供其有关财产状况的证据材料的，人民法院可以按照民事诉讼法第二百二十七条的规定进行搜查”，第三十一条规定：“人民法院依法搜查时，对被执行人可能存放隐匿的财物及有关证据材料的处所、箱柜等，经责令被执行人开启而拒不配合的，可以强制开启”。

三、当前审计执行制度实际执行中出现的问题

（一）被执行单位负责人缺乏基本的法律意识和法律素养。我国的封建意识、宗法观念影响深远。关系就是生产力，人情社会是基本国情，人治、权治的恶习根深蒂固。现阶段部分单位负责人法律意识淡薄，法律信仰缺乏，在个人利益与他人、集体、国家利益发生冲突时，身份地位、人情权力却超脱于法律之上。如有的被执行单位负责人以人大代表、政协委员等特殊身份干扰人民法院的执行，有的不坚持原则，不依法办事，有的协助执行义务人出于人情和私利而拒绝协助人民法院执行。[3]

（二）单位负责人缺乏应有的社会诚信和财产监管机制。市场经济的本质是经济关系的契约化，作为一种新型的契约文明，它有着对社会信任的内在需求，因此市场经济在很大程度上是信用经济。然而，现在许多社会成员缺乏诚信意识，其根源是目前我国正处在社会转型期，与社会主义市场经济相适应的诚信理念尚未建立；同时社会财产监管体系尚未建立，客观上给被执行单位负责人转移财产提供了可乘之机。在普遍缺乏诚信的基础上，交易主体无法预测风险，对公民和企业的财产监管遂处于无序状态。在执行程序中，由于企业均缺乏诚信，银行不但监管不力，甚至与企业相互勾结，容易出现企业在银行多头开户、公款私存、甲款乙存等现象，且这些现象屡禁不止。由于信用征集及惩戒体系没有建立，失信者不能得到应有惩戒，失信成本不能体现。这其中最关键的是社会征信体系不完善：一是信用信息开放的宏观政策体系尚未形成，已出台的有关政策和制度还比较分散，尚未形成全国统一的信用信息开放政策体系；二是信用信息的收集与使用缺乏立法的支持，导致我国信用信息开放程度低，征信机构无法获得信用信息；三是信用信息利用率低，由于体制的原因，国内的信用信息大多掌握在各个职能部门手中，形成了对信用信息的分割和垄断，影响着统一的信用信息市场的形成。被执行人是自然人的；

（三）个别党政领导干部非法干预执行，成为被执行人规避执行的“保护伞”。一些地方党政领导干部法制观念淡薄，大局意识不强，搞地方和部门保护主义，借口保护区域经济发展、维护社会稳定，以言代法，以权压法，非法干预人民法院的执行工作，导致一些涉府、涉国企、涉村委会为被执行人的案件和被执行人为特殊主体案件难以执行，法院显得很无奈。

（四）缺乏一部专门、系统的民事强制执行法。我国的相关立法滞后于现实，我国至今仍没有一部完整独立的《民事强制执行法》。虽然我国现行民事诉讼法增加了执行编，最高人民法院也出台了一些相关的司法解释。但这些法律条文过于笼统，过于简单，过于原则性，无法解决当前执行工作中日益纷繁复杂的状况。

（五）刑事诉讼程序繁琐，追究拒不履行生效法律文书罪不力。刑事诉讼法规定不具体，操作不便，受各种原因的影响，对拒不履行生效法律文书的问题，或是取证困难、证据不足，或是定性认识不一，最终不了了之者居多，依法追究刑事责任的甚少，没有威慑力。[4]

（六）诚信机制缺失和对法院工作的不协助。诚实信用原则，是人们进行社会经济交往应遵循的最基本的道德准则。社会缺失诚信，既影响社会和谐和经济的发展，也影响法治建设的进程。诚实信用、守法经营的价值观念已日渐淡薄，拖债、逃债、赖债在一些人眼中已不是可耻的事，而被视为“本事”，一些债务单位负责人利用各种形式逃避债务的清偿，逃避法院的执行。有的被执行单位负责人法律意识淡薄，对法院执行工作认识不足，有的律师违反职业道德指示被执行单位负责人采取多种方法逃避执行。同时，执行工作也是一项需要各部门密切配合的工作，实践中有的协助单位怕得罪人、怕打击报复、不愿协助或消极协助，甚至妨碍执行。

四、对审计执行制度的完善建议

（一）对审计中发现的违纪违法问题，执行法院应及时送交有关部门处理，及时向有关机关提出司法建议。通过审计中需对被执行单位及其相应责任人随身携带物品、办公场所、居住场所进行搜查的，应严格按照搜查规定办理。在审计执行中，被执行单位的法定代表人及直接责任人妨碍依法执行的，应果断采取拘传、罚款、拘留措施，但应在依法批准后实施。构成犯罪的，应及时送交公安机关立案处理。应加强对审计工作的监督。审计结果是执行法院采取执行措施的重要证据，直接影响到当事人的切身利益，所以加强对审计工作的监督就成了顺理成章的事。在审计执行中，既要防止审计人员与当事人串通，也要防止执行人员给审计人员施加不正当的压力。注意审计人员的回避。根据注册会计师法，审计人员与被审计人有亲属关系和其他利害关系，可能影响审计的公正性和独立性的，应当回避。[5][6]

（二）执行法院决定启动审计执行程序的，应制作审计执行决定书，并送达双方当事人。审计执行决定书应写明当事人的权利和义务、实施审计执行的事实和理由、司法会计人员的确定方式、被执行公司向法院提交审计执行所需资料的时间及逾期不提交的法律后果等内容。启动审计执行程序属于《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》规定的重大事项，应由三名执行员组成合议庭决定，并报经主管院长批准。对审计执行实施阶段。审计执行实施包括司法会计检查和司法会计鉴定，是围绕收集财务会计资料证据进行的，目的是获取证明案件事实所需证据，为查明结果处理提供依据。司法审计检查侧重于证据的收集、提取和固定，目的是寻找、收集和固定财务会计资料方面的证据查明结果处理。本阶段有执行机构直接处理和建议申请人另行起诉及移交有关机关处理。根据司法审计检查结果和司法会计鉴定结论，做出相应处理的；被执行公司自觉履行全部义务或双方当事人达成执行和解协议且履行完毕的；申请执行人撤回执行申请的；被执行公司提供有效担保，且申请执行人书面同意的；申请人申请终结审计执行程序，并自愿承担不利后果的在具体执行中遇到上述情况，法院就可以根据申请人申请或依职权，委托专业审计部门对被执行单位的财产状况进行审计，并以审计报告为依据查明企业的真实财务状况，在执行措施上适用民事和刑事（对法人代表）两套程序追究其法律责任。在具体操作上，法院在案件执行的过程中，将委托审计机关对被执行单位的全部资产、负债、权益等财产状况进行强制审查，根据审计的结果来决定执行措施。最高法院司法解释规定法院在执行中有权向被执行人、有关机关、社会团体、企业、事业单位或公民个人，调查了解被执行人的财产状况，而且法院对专业性问题认为需要鉴定的，可以交由专业鉴定部门鉴定。由于财产状况具有专业性强、审查难度大等特点，法院委托专业的审计机构来完成财产审查工作，就能够有效地突破老赖企业“执行难”的瓶颈。执行法院依法裁定审计调查的，应当制作实施审计调查的《民事裁定书》。《民事裁定书》应写明当事人的基本情况、执行根据、案件号、案由、执行标的、需要实施审计调查的事实和理由、申请执行人选定审计机构的过程、裁定需要审计调查的事项和审计机构的名称等内容。实施审计调查的《民事裁定书》应当送达各方当事人。执行法院在向被执行人送达实施审计调查的《执行裁定书》时，应当同时向被执行人送达《审计调查通知书》。《审计调查通知书》应写明被执行单位在审计调查中的义务，消极履行或怠于履行的法律后果。审计调查中的义务人应当按照《审计调查通知书》中告知的内容，如实提供会计凭证、会计账簿、财务会计报告和其他会计资料以及有关情况，不得拒绝、隐匿、谎报。审计调查中的义务人对执行法院或注册会计师就有关审计调查提出的问题，应当如实回答。协助审计调查的义务人有义务配合执行法院和参与审计调查的注册会计师履行其义务。接受执行法院或注册会计师就有关审计调查的询问，协助审计调查的义务人应当如实陈述其所知道的事实。审计调查中的义务人、协助审计调查的义务人不履行或怠于履行义务，妨碍审计调查的，执行法院可以依照《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的意见（试行）》等相关法律规定进行处罚。审计调查中的义务人不履行或怠于履行义务，执行法院可以依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十七条规定，对被执行人可能隐匿审计调查所需资料的场所实施搜查、强制开启等措施。审计调查中发现被执行人做假账、抽逃资金、转移或隐匿资产以及其它逃废债务事实证据的，执行法院应当根据相关法律规定追加或变更被执行主体予以执行；审计调查中发现被执行人违反《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国公司法》规定未建立公司会计制度、未设立会计账簿以及可以否定被执行人法人人格证据的。执行法院又不能直接追加或变更被执行人主体的；应当告知申请执行人，由其决定是否另行起诉；审计调查证实被执行人资不抵债，无力清偿债务的，执行法院可以中止执行全案。申请执行人可以据此依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百九十九条的规定向有管辖权的人民法院提请宣告被执行人破产还债。执行法院可以向工商、税务部门提出司法建议，依法清算注销其营业执照；审计调查中发现被执行单位负责人有其它违法证据的；执行法院应视情形将相关违法证据移交有关机关处理；审计调查中发现被执行人涉嫌犯罪的；执行法院应当将有关犯罪证据材料移交有管辖权的公安、检察机关处理。

（三）针对被执行单位自觉履行全部义务、双方当事人达成执行和解协议；且履行完毕的、被执行单位在执行中提供有效担保，申请执行人明确表示同意、申请执行人撤回执行申请以及其他应当终结审计调查程序的案件要严格按照法律规定处理。[7]

（四）审计执行所发生的费用属执行案件实际开支的费用。由被执行人承担，申请执行人先行负担，记入执行标的金额，与生效法律文书确定的债务一并执行。审计执行的费用实行成本预交，按申请执行标的比例预交。终结审计执行程序的，审计机构只收取实际支出的审计费用。同时审计执行促使被执行人全部履行债务的，应按有关审计收费规定全额向审计机构交清费用；若部分履行义务的应按履行标的比例向审计机构支付审计费用。申请执行人请求终结审计执行的，其审计费用由申请执行人自行承担；并按实际支出的审计费用立即结清。申请执行人对被执行人申报财产提出质疑而申请审计调查的，经审计调查其结果与被执行人申报财产一致的，审计调查产生的费用由申请执行人负担。

(五)完善相关制度。首先，完善被执行单位报告财产制度。在执行程序中，被执行单位负责人应当按照法律和司法解释的规定向人民法院如实报告其财产状况，并且主动履行债务。事实上，也只有被执行单位负责人最清楚自己的财产状况。与此同时，人民法院应主动核实被执行单位报告财产情况的真实性，对于拒绝报告或虚假报告的相关人员应依法主动采取处罚措施。而且在立法上可以考虑加大处罚的力度，使不如实报告财产的被执行单位“得不偿失”，从而形成足够的执行处罚威慑力，使被执行单位负责“不得不”如实报告其财产状况。其次，完善执行机构调查财产制度。如果被执行单位负责人未如实报告财产或者所报告的财产不足以清偿全部债务，人民法院应主动对被执行单位财产情况进行调查，及时掌握被执行单位可供执行的财产状况。在制度设计上，不应该要求申请执行人承担举证责任，而应该强化执行机构的调查义务。从现行立法来看，申请执行人并不具备调查被执行单位财产状况的权利与手段，只有执行机构才具有调查被执行单位财产状况的能力。再者建立提存执行制度。在执行实践中，确实存在义务人愿意履行，但权利人下落不明或故意不配合接受给付，以及义务人由于某些特殊原因不愿直接面对权利人的情形，而法定的申请执行期限达两年之久，且迟延履行需承担双倍利息，因此确有必要建立提存执行制度。即在出现上述情形时，由执行机构代为接受履行，权利人在一定时间内可以到执行机构领受。对于被执行人确无履行能力，并且执行机构已穷尽一切执行措施而无法实现债权的，应该终结执行。笔者认为，在我国的现实国情之下这是一种解决问题的实用主义思路，短期内也可能取得一定的成效，但法院毕竟是审判机构而不是救济机关，因此其合法性与正当性值得深思。

结语

总之，人民法院在执行工作实践中，要主动采取审计执行的方法，并以审计报告为依据，采取相应的执行措施，防止被执行企业将企业有效资产分裂出去，形成“脱壳经营”或“母体裂变”现象。致使执行案件因无财产可供执行或因执行难度大变成“死案”或“呆案”，严重损害了债权人的合法权益的案件发生。

注释

1、重庆市高级人民法院《重庆市高级人民法院关于在强制执行中实施审计调查若干问题的规定（试行）》颁布日期2002年12月20日

2、胡善华 洪文峰《审计执行中应注意的几个问题》中国法院网2008年12月5日发表

3、谭秋桂《民事执行程序研究》中国法制出版社2001年版

4、何鸣《执行实务与创新》人民法院出版社2003年版

5、张守国、程立《审计执行的法律基础和程序构建》摘自《执行程序中司法审计的作用初探》2015年6月17日

6、余中桂 刘宗亮《实务中审计执行的几个问题》中国法院网2006年7月7日发表

7、沈德咏《强制执行法起草与论证》（第一册）中国法制出版社2002年版

作者：  刘黎明          孟村回族自治县人民法院