构建地税部门绩效考核体系研究

构建地税部门绩效考核体系研究

引 言

绩效考评作为一种有效的现代管理手段，在评价、激励员工，增强企业活力和竞争力，促进企业发展和提高企业市场地位等方面，发挥着至关重要的作用。因此，绩效考评正被国内外各类企业越来越多地运用，成为企业进行有效员工管理的有效途径。20世纪80年代中期以来，西方国家政府为克服传统管理模式所带来的弊端，提高行政效率与效能，通过借鉴企业成功的管理经验，推行了政府绩效考评。目前，绩效考评已发展成为政府行政改革的重要内容和根本性措施，成为了一种世界性潮流。在我国，地税部门作为一个重要的经济杠杆部门，承担着组织财政收入、调控经济等重要任务，地税人员的工作绩效如何考评历来受到社会各界广泛的关注。当前，随着改革的不断深入，地税人员考核制度中存在的一些问题也日益凸现出来，致使考核制度滞后于现代管理理念，满足不了地税管理工作的需要。因此，必须对现行地税人员考核制度进行改革，创新和发展新的、合理的、科学的、可行的地税部门个人绩效考评体系。从目前研究情况看，国内对于地税部门个人绩效考评体系的研究还不多。所以，笔者拟在借鉴吸收国内外有关研究成果的基础上，从地税部门个人绩效考评的基本内容入手，重点探讨当前我国地税部门个人绩效考评存在的问题、原因及对策，力求为我国地税部门开展个人绩效考评工作提供方向性的、可操作的实施意见。

一、绩效考评理论概述

（一）绩效考评的内涵和特征

绩效是一个外来词，它是从英文“performance”译来，最早在工商企业中使用。基本包含了成就、成绩、效率、行动完成的过程。绩效可以综合代表效率、财务指标、市场占有率、内部激励结构、企业文化等各种指标，并可以通过一定有效途径整合为可以衡量或评价企业行为的指标体系，以反映企业的整体表现和状况。在实际中，绩效分为组织（单位）绩效和个人绩效两种绩效，本文研究的只是地税部门个人绩效考评。

个人绩效考评也称个人绩效评估，是人力资源管理的一项核心职能。关于绩效考评，目前国内外尚无一致公认的定义。

美国的史密斯〃穆飞认为：“绩效评估是组织对雇员价值秩序的决定。”美国的朗格纳斯认为：“绩效评估是基于事实，有组织地、客观地评价组织内每个人的特征、资格、习惯和态度的相对价值，确定其能力、业务状态和工作适应性的过程。”日本的伊山吹太朗认为：“绩效评估是对雇员与职务有关的业绩、能力、业务态度、性格、业务适应性等诸方面进行评定与记录的过程。” 国内关于绩效考评的定义主要有以下几种：1.绩效考评是指主管或相关人员对员工的工作做系统的评估。是一种衡量、评价、影响员工工作表现的正式系统，以此来揭示员工工作的有效性及其未来工作的潜能，从而使员工本身、组

织及社会都受益。它可以通过系统的方法、原理来评定和测量员工在职务上的工作行为和工作成果。2.绩效考评是在工作一段时间或工作完成之后，对照工作说明书或绩效标准，采用科学的方法，检查和评定员工对职务所规定的职责的履行程度、员工个人的发展情况，对员工的工作结果进行评价，并将评定结果反馈给员工的过程。以此判断他们是否称职，并作为人力资源管理的基本依据，切实保证员工的报酬、晋升、调动、职业技能开发、激励、辞退等项工作的科学性。从现象上来看，是对员工工作实绩的考核，但它却是组织绩效管理决策和控制不可缺少的机制。3.绩效考评是对员工的一种评估制度，它是通过系统的方法、原理来评定和测量员工在职务上的工作行为和工作效果 。

本文认为，地税部门个人绩效考评是指地税部门按照一定原则和工作绩效测量标准，定期或非定期地对其人员在工作岗位上的工作行为表现和工作结果，进行收集、分析、评价和反馈的过程。

个人绩效考评是上个世纪西方比较成功和普及的管理方法，它首先应用于企业，成为现代企业管理的一项重要内容。80年代以后西方国家政府为克服传统管理模式所带来的弊端，提高行政效率与效能，通过借鉴企业成功的管理经验，推行了政府绩效考评。目前，美国、英国、新西兰、澳大利亚、荷兰、丹麦、芬兰、挪威、加拿大等西方发达国家普遍实行了政府绩效考评，取得了一系列成效。现在，绩效考评已发展成为西方发达国家行政改革的重要内容和根本性措施，成为了一种世界性潮流。在我国，从1993年正式建立国家公务员制度开始，国家公务员考评制度也在我国同步进行。2006年1月颁布实施的《公务员法》也对公务员考评的内容、方法和程序等做出了专门规定。

二）绩效考评与传统考评的差异

传统的考核评价主要是通过各项工作计划的落实、评先评优等对工作人员进行定性化的考核评价。绩效考评与传统考评相比，具有很大的差异，主要表现为：

从涵盖的内容看，绩效考评的内容更丰富。传统的考评其考评内容过于狭窄，以偏概全，只见树木不见森林，不能对工作人员进行全面的绩效评估。而绩效考评从多方面对工作人员的工作行为进行绩效分析，强调对工作人员工作的全过程进行分析和工作人员绩效的改进与提升，更注重工作人员行为与结果的全面评价。 从采取的方法看，绩效考评的方法更科学。传统的考评只是单纯地对工作人员进行定性的描述性评估，没有将定性和定量评估结合起来，评价往往是凭经验、凭印象、凭感情，缺乏数据支持和科学分析，造成了考核的随意性和片面性。而绩效考评是综合运用多种方法，实行定量与定性相结合的科学评估。 从考评的结果看，绩效考评的可信度更高。传统的考评缺乏全面、合理、科学的个人绩效考核办法，对干部的工作要求没有量化标准，拿不出有力的证据来说明到底谁的工作出色、各项工作完成的优劣程度，考评基本上是主观印象加主观评价，考核的可信度有限。而绩效考评是通过一套科学的绩效评价指标体系，对工作人员的工作绩效进行综合、全面的考核，考核的可信度显然更高。

二、构建地税部门个人绩效考评体系的必要性与紧迫性

地税部门作为重要的经济杠杆部门，承担着组织财政收入、调控经济等重要任务，地税人员的工作绩效如何考评历来受到社会各界广泛的关注。但是地税部门属于一个具有较强管理性的税收执法职能部门，其工作人员具有岗位多、工作面广、层级繁杂的特点，对其进行绩效考评的难度很大。因此，构建一个适合地税管理实际的科学的个人绩效考评体系，提升地税管理水平和工作效率，科学地考评评价地税人员的工作实绩，显得十分必要和紧迫。

（一）构建地税部门个人绩效考评体系是深化税收管理体制和管理模式改革的需要

1994年分税制改革，国、地税机构分设后，地方税收管理体制和管理模式发生了翻天覆地的变化。1996年以前，税收征管模式实行的是集“征、管、查”于一身的税收管理模式，也就是专管员管户制度，税务干部逐户上门征收管理是这种模式最突出的特征。这种税收征管模式，从征收到管理都是粗放的、落后的、不规范的，费时费力、效率低下。1996年以来，为了适应我社会主义市场经济体制改革不断深入的形势需要，国家税务总局确立了以现代化为目标的税收管理发展方向，提出了逐步建立和完善“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的税收征管新模式和实行“管户和管事相结合”的税收管理员制度的税收管理新模式。目前，随着“金税三期”工程建设的完工，全国地税部门已基本建立并形成了这种与过去全然不同的全新的税收管理体制和管理模式。新的税收管理体制和管理模式主要是实现征收、管理和检查的三分离，实现“基本程序规范，执法严格公正；基本职能清晰，岗位职责明确；基础税源清楚，管理监控到位；基本制度健全，工作衔接紧密；基础管理牢固，纳税服务优化；基础资料齐全，信息数据准确；基本手段齐备，应用准确快捷；基本技能达标，人员素质过硬”的目标。随着新的税收管理体制和管理模式的建立，对地税部门和地税人员工作的考评内容也发生了重大转变，由过去的单纯考评收入任务转向收入任务和征管质量、纳税服务等工作并重考评。这种考评内容的重大转变一个显著的特征就是，对地税人员的考评从以往的只考评完成收入任务的结果转为全面考评地税人员税收管理的全过程；这就需要考评地税人员工作的每一个具体的工作环节，并通过相应的绩效指标来进行测量。因此，必须改革地税人员考评制度，构建一套科学的地税部门个人绩效考评体系，以便对地税人员进行客观公正准确的绩效考评。

（二）构建地税部门个人绩效考评体系是建设公共服务型地税机关的需要 建设公共服务型税务机关是现代世界税收管理发展的趋势。近年来，纳税服务已成为世界各国现代税收管理发展的新趋势。在许多国家，有很多税务局把称谓改成service office（服务办公室），把纳税人（taxpayer）改成客户（client），把税收行政管理(tax administration)改成经营(business)。这种变化已经成为现代各国税收管理发展的普遍现象。在我国，建设公共服务型地税机关既是时代的呼唤、党和人民的要求，也是税收征管法的要求。党的十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确要求“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”。十七大报告把“加快行政管理

体制改革，建设服务型政府”作为发展社会主义民主政治的重要内容予以强调。《税收征管法》把传统意义上作为职业道德的纳税服务写成了法律条款，即把传统意义上的职业道德转变成了行政行为，列入了税收征管工作，并成为税收征管工作的重要内容。为此，国家税务总局明确提出税收征管工作要从“监督打击型”向“管理服务型”转化。

“公共服务型地税”的核心是转变管理理念。建设“服务型地税”，本质上是要构建起一种以“服务”取代“管制”的税收管理模式。其核心就是地税机关要彻底改变过去政府机关那种强调命令、强调指挥、强调管制的思维定势，树立公众本位和社会本位的服务型思想，确立“让纳税人满意”的思维观念，树立“服务型”的管理理念。这一转化要求重新确定工作重心，重新设计工作衡量标准，而引入评判工作业绩的绩效管理方法是实现这一转化的必要措施。因为要使纳税人满意，就要使纳税人感知到地税系统的服务态度、服务管理和服务改进能力，这需要一个具有长效功能的体系来支撑管理和服务。从西方发达国家和近年来我国一些行政单位导入绩效管理的成果来看，地税部门个人绩效考评体系的建立和完善可以确保满足社会对纳税服务的要求。

（三）构建地税部门个人绩效考评体系是实现税收管理科学化、精细化的需要 近年来，国家税务总局提出了税收管理实施科学化、精细化管理的目标。所谓科学化管理，就是要从实际出发，实事求是，积极探索和掌握税收工作规律，善于运用现代管理方法和信息化手段，提高管理的实效性，建立健全税收管理制度体系，按照法律法规的要求规范税收工作。所谓精细化管理，就是要按照精确、细致、深入的要求，明确职责分工，优化业务流程，完善岗责体系，加强协调配合，避免粗放式管理，抓住税收管理的薄弱环节，有针对性地采取措施，抓紧、抓细、抓实，不断提高管理效能。科学化、精细化管理是将每项管理工作及其责任精确细化到每个部门、每个岗位、每个人和每一天，坚持实行“事到岗、岗到人，事事有人管、人人都管事”的原则，实施全方位管理，目标明确，重点突出，系统控制，奖惩到位，把管理的各要素全部纳入严密的控制系统中。精细化管理的精髓要求我们，管理的主体要具备必要的素质，实施管理要细分对象，每个对象要确定目标，实现目标。

税收科学化、精细化管理是一种现代管理理念，是一种全面化的管理模式。它必然要求对税收的全过程进行控制，实施全面的质量控制，确定每一环节、每一流程、每项工作的管理制度、考评机制、质量标准，实现过程控制科学化、绩效评价精细化。总之，税收的科学化、精细化管理是以现代管理方法和信息化技术为依托，以过程控制为手段，以全面提高征管质量和执法水平为目标，融岗责体系、操作规程、业务考评、责任追究为一体，管理、控制、预防三者有机结合的，税务人员与税收管理制度有机融合的，各征管环节协调高效运转的管理体系。税收科学化、精细化管理要求地税机关引进科学的管理方法和管理工具，并通过正确的管理过程来达到预期的效果。新的管理行为和管理过程，都是对原有管理方式的重新审视，新的运作方式往往会遇到一些阻力，也会受到惯性思维的排斥。因此，必须构建一套科学的地税部门个人绩效考评体系，通过绩效考评的激励机制，形成正确的导向，鼓励先进鞭策后进，使新的税收管理思路正确地实施到位。

（四）构建地税部门个人绩效考评体系是挖掘税务部门人力资源，提高行政效能的需要

根据国家规定，地税部门实行省以下垂直管理，人员编制由省一级政府集中管理，编制管理非常严格。受制于人员编制，各级地税部门正式工作人员总人数增长缓慢，远远低于税收收入总量的增长幅度。以湖南地税为例，1994-2008年14年中，地税收入共增长了7.48倍，而正式工作人员总人数只增加了不到16％。随着税收管理科学化、精细化的推进，各级地税部门人力资源供需矛盾日益突出。与国税相比，地方税税种小而且多。国税只有3个大的税种任务，地税负责征收管理的税种多达12个，而且税源零星分散、隐蔽性强，征收管理的难度非常大。近年来，省级政府交付给地税部门征收的费金项目也比较多，如湖南地税除要完成税收征管收入任务外，还要担负省政府交给的社保费、文化事业建设费、防洪保安资金等6项费金征收任务。从地税部门整个工作程序来看，其工作目标是层层分解到市局--县局—科—所（分局）以及各个岗位上的每一位税务干部，而个人的目标完成又构成一个业务单位目标的实现。全局的整体目标是由各个所属业务单位的绩效来支持的，进而言之，也是由每一个干部个人绩效来支持的。因此，地税部门这些工作目标的实现，都依赖于干部工作积极性的不断提高。而要做到这些，就必须要有一个合理、科学的个人绩效评估机制，使每个干部的工作任务有个量化的标准，并对之进行公正的评价，成为干部的提拔任用和薪酬收入高低的依据。唯有如此，干部的主动性、积极性才能得到有效的发挥。 绩效考评通过目标的设定与实现目标的计划过程，使全局总体目标被有效地分解到所属各单位和个人，进而对全局总体目标和所属单位的目标进行监控并按月、按季对绩效结果进行评价，可以及时了解目标完成情况，及时发现存在的问题和影响整个绩效的原因。个人绩效考评可以帮助干部认识自己的优势和不足，发现自己的潜在能力并充分发挥出来，提高工作业绩。通过绩效考评，一方面地税部门可以将目标有效地分解到各个所属单位和各个岗位的干部，并使各个单位和个人都积极向着全局共同的目标努力。另一方面有利于地税部门深度挖掘人力资源，进一步做好人、岗、责的优化配臵，根据地税人员已经表现出来的缺点和优点来将最有能力最有特长的人员安排到最合适的岗位，使全局各岗位的人员都能各尽其才，最大限度地发挥干部工作的主动性、积极性和创造性，以确保目标的完成。

三、当前地税部门个人绩效考评工作现状及原因分析

（一）当前地税部门个人绩效考评所采取的方法

近年来，各级地税机关在个人绩效考评上进行了许多探索，试行了许多考评办法。总的来说，以下五种考评比较具有代表性：

1.公务员年度考评。公务员年度考评是国家规定必须实行的一种考评制度。就是每年年度终了后，各级地税部门根据公务员法规和国家其他有关规定所确定的考评原则与内容、标准、方法以及程序等，对所属地税人员德、能、勤、绩、廉进行全面考察、评价。“德”主要指公务员的政治思想表现、行政道德、工作作风；“能”主要指公务员从事本职工作必备的基本能力和特殊能力；“勤”主

要指公务员的事业心、工作态度和勤奋精神；“绩”主要指公务员的工作实绩，即完成工作任务的数量、质量、效率和所产生的效益。“廉”则指公务员必须廉洁自律。考评的程序分为四个步骤，一是个人总结，就是税务人员本人按照其担任的职位职责和有关公务员考评的要求，对其一年来各方面情况的自我总结；二是主管领导听取群众意见；三是领导确定每个地税人员的考评等次。考评划分优秀、称职、基本称职和不称职四个等次，考评结果的等次与地税人员级别的晋升、工资待遇等相挂钩。这种考评具有一定的积极作用，但也存在指标笼统、定量评价不够的问题。

2.岗位责任制考评。地税机构组建之后，全国大多数地税机关按照“三定”方案，即“定职能、定责任、定岗位”，确定了总体职责、处（科）室职能和职位说明书。将每个单位、部门、处（科）室以及每个岗位的职责、任务、目标要求等内容具体化，并要求落实责任到具体岗位和责任人。2002 年2月，国家税务总局专门发出通知，要求在全国税务系统进一步推行岗位责任制。 2005年3月，国家税务总局建立了以执法责任制为核心的考评管理机制，制定下发了《全国国、地税税收执法责任制岗位职责和工作规程范本（试行）》、《税收执法责任制考评评议办法（试行）》，基本上建立了全国税收执法责任制制度体系。在规程范本中，明确了地税系统51个执法岗位、203项工作职责以及岗位间工作关系图，划清了岗位间工作联系与界限，实行了制度、机构、岗位、人员的有机结合。岗位责任制包括责任制、考评制、奖惩制三个部分。责任制主要是明确每个部门、处（科）室等单位的职责范围、权限和所需工作人员数量，以及每个工作人员的岗位责任制和尽职尽责的标准；考评制主要是对每个岗位责任人要将履行岗位责任的情况以及岗位责任制的落实情况进行检查考评；奖惩制主要是对考评结果的兑现。总的来说，岗位责任制减少了工作中的推诿、扯皮现象，使工作效率得到提高，促进了机关人员转变工作作风，防止官僚主义。但是也存在定量与定性结合不够，横向纵向协调不够等问题。

3.能级管理考评。能级管理考评始于1998年的南京市地税局试点，其后在全国税务系统省以下的基层税务部门实行。所谓能级管理，就是依据国家公务员管理制度的各项规定，以能力管理为核心，以能力发展与提高为目标，通过建立合理的评价体系，对每一岗位的干部所具备的能力进行评定分级，据此决定干部的使用、责任和待遇，从而实现各尽其能，人尽其用，促进人力资源有效配臵，保障各项工作任务的圆满完成的一种管理机制。其主要特点可以概括为“以考定分、以分定岗、按级取酬、全员参与、动态管理”。由于能级管理模式是以干部职工个人的综合能力为中心进行运作的，其所产生的作用也相当明显。有利于调动干部职工的积极性，使干部职工保持发展的动力，但也存在可操作性不强的问题。

4.目标管理考评。目标管理是一种以目标作为管理，合理地利用人力、物力和财力，调动一切积极因素，联合参与管理的全体成员，并使其为实现目标共同奋斗的一种管理方式。其中的内容就是，让一个单位、部门的管理人员和工作人员亲自参加工作目标的制订，在工作中实行“自我控制”，并努力完成工作目标。自20世纪90年代初以来，许多地方地税部门实行了目标管理责任制。这对于充分调动单位和个人的工作积极性，保证税收任务的完成，促进干部队伍素质的提高

发挥了重要的作用。实践证明，目标管理考评的管理模式，较好地体现了目的性、整体性、层次性和创造性，但也存在系统配套性不够的问题。

5.部门正职考评。正职考评的考评对象是针对基层税务机关的少数领导干部。所谓正职考评，就是以岗位目标责任制为基础，以税收“两权”监督责任制和领导干部评价体系为平台，以明确岗责、分解责任、过程控制、考评奖惩、实施评价为重点环节，以落实管理责任和提高绩效为目标，通过对每一个基层单位“一把手”的考评，来带动单位各项工作的争先创优，以点带面，构建全面、高效、科学监管的管理运行机制。正职考评实质就是通过监控“一把手”这一“点”来把握税收管理全过程这个“面”，着重对个体的考评而最终达到整体目标的实现。目前，也有一些地税部门将正职考评改为班子考评，即考评整个领导班子的工作绩效。

（二）存在的问题

尽管地税部门采取的各种考评办法在税收管理中发挥了重要的作用，但是地税部门对个人绩效考评的研究与实践毕竟很短，在很多问题上认识还不充分，经验积累也不够。随着形势的发展和个人绩效考评工作的深入推进，当前地税部门个人绩效考评工作中存在的问题也日益暴露出来，主要表现在以下几个方面:

1.考评内容过于笼统，内容针对性不强而不易把握。当前地税干部考核的内容按照公务员法规定设臵主要有德、能、勤、绩、廉5项，但是考评的内容规定过于笼统，大都抽象，缺乏定量指标的设计。从表面上看，每一项考核内容都具有高度的概括性和极大的包容性，是对地税干部综合素质的全面要求。但是，这种概括性和包容性的另一面就是过于笼统、空泛，缺乏具体的可以操作的准则；大而化之的考评要求多，粗线条地考评标准多，定性与定量相结合的考评标准少。由于考评内容过于笼统、概括，缺乏具体统一、便于操作的量化标准，使得考评者在操作时难以把握“尺度”，无所适从，只能是泛泛考评。

2.考评措施和方法粗放而不易操作，考评有失公正公平。考评方法是实现考评目的的手段，不确定科学的考评方法就难以达到考评目的。目前，大多数地税部门个人绩效考评普遍存在的问题有：一是考核方式单一。考核主要采取述职、测评、查看资料等静态考核方法。这些方法虽然简单易行，但不能全方位、多角度对干部进行综合测评，致使考核者对干部情况的了解较多地停留在感性认识阶段，缺乏应有的深度，考核结果缺乏准确性。二是考评定性有余,定量不足。没有很好地将定性和定量评估结合起来，考评往往是凭经验、凭印象、凭感情，缺乏数据支持和科学分析。这种考评的方法，往往会造成工作人员无原则的、过分追求处理各种人际关系，影响严格管理和相互有效的监督，使考评结果难以反映绩效的真实面貌。三是考评计分标准不科学。大多数地税部门工作考评采用“扣分制”。以百分制为基础，工作中出现错误就扣分，不干不出错不扣分；扣分的标准也没有视工作量、难易程度而定。这样，每个地税工作人员所干的工作不论多少，简单或复杂，只要不出差错就不被扣分，工作能力与工作效果得不到全面评价，考评显然有失公正公平。甚至出现“鞭打快牛”现象，造成了“多干多出错、少干少出错、不干不出错”的弊端。四是考评时间不科学。当前地税部门对工作人员

的考评基本上是一年一次考评，且都是在岁末年初集中进行，考评时间跨度大、间隔时间久。在考评时，无论是被考核人还是考核人，都只是在有限的时间里凭着记忆回想一年里的工作。根本就不能对一年的工作做出全面的客观的总结和评价。

3.考评评价流于形式，未达到约束与激励效果。目前，大多数地税部门没有建立正常的评价机制，随意考评的现象普遍存在。还有一些地税部门为了避免在考评过程中出现矛盾，本着和谐社会存在以“和”为主的思想，考评中出现了个个都是高分的情况。考评由管理手段蜕变成安抚工具，使得考评评价流于形式，难以真正起到奖优罚劣的作用，考评激励作用得不到应有的发挥。

（二）原因分析

当前地税部门个人绩效考评产生问题的原因是复杂的、多方面的。归纳起来，主要有以下方面的原因。

1、岗位职责不明晰，绩效目标不明确。近年来，各级地税部门尽管在明确岗位职责上下了很大功夫，国家税务总局也制定了统一的《税收执法责任制岗位职责和工作规程范本》，明确了地税部门执法岗位的工作职责，划清了岗位间工作联系与界限。但在实际工作中，定岗明责工作却不容乐观，表现在：一是岗位设臵不科学。基层税务部门未能根据基层工作需要来设臵岗位，从而造成业务事项相同或相似的岗位多重设臵，错位、缺位、越位等问题未得到彻底解决；二是岗位与职责脱钩。虽然设定了工作岗位，但没有规定具体的职责，或者是规定的职责来源于上级文件规定的事项，对每一个地税工作岗位并没有进行深入的职位分析，很多重要的问题都没有明确的界定。比如，每个岗位所从事的具体职位上的职责要求到底是怎样的?每一项职责应当达到的基本绩效标准是什么?三是定岗明责流于形式。虽然设定了岗位，也规定了相应职责，但实际工作中基本上由领导统筹安排工作，一些工作能力强、责任心强的同志充当了“救火队员”、“万金油”的角色，在这种情况下岗位职责与个人工作已没有太大关系。由于岗位设臵缺乏科学性、规范性，职责不明确，导致绩效目标也就无法明确。

2、尚未健全合理的考评指标体系，绩效衡量不准确。税收管理模式改革后，地税部门除组织收入外，大部分工作主要是服务工作，其工作量、工作效率和工作业绩难以进行准确量化。除部分纳税业务有明确的办理时限规定外，税收法律、法规极少对税收工作标准进行量化规定，其考评标准不好掌握。同时，地税部门既有税收业务工作，又有行政管理工作，两者性质不一，考评的标准必然不同。而且不同部门、不同岗位、不同职务都有不同的素质要求，应该分别制定相应的评价指标。加之这些工作量比较大而且比较复杂，大多数地税部门都处在摸索阶段，还没有建立健全合理考评指标体系。由于没有一个具体的考评指标体系，这些的绩效衡量就像是用一把没有刻度的尺子，绩效考评肯定不能准确评定。

3、绩效考评程序执行不够严格，绩效考评不规范。作为一项重要的干部考评制度，绩效考评应该是一项原则性、制度性极强的工作。但在实际工作中，一些地税部门由于指导理念不正确，没有建立起一套有力执行的制度，在具体执行

过程当中，绩效考评往往得不到落实，或者随意性大，以致绩效考评沦为一种表面文章。

4、绩效考评配套管理措施未跟进，绩效考评欠力度。绩效考评是评价地税干部工作是否出色的重要工作,其结果需要得到运用。考评结果只有与奖金分配、福利待遇、晋升调配、培训机会等挂钩才能起到激励作用。离开考评结果的运用,考评制度即成为形式,但目前考评结果运用相当困难。以绩效为基础的激励机制和培训机制等绩效考评配套管理措施尚未建立，绩效考评没有与政治待遇上的荣辱、职务上的升降、经济上的奖惩直接挂钩，即使与个人收入挂钩，拉开的收入差距也不大，对于晋职、晋级、晋升工资的影响较为微弱。

四、构建地税部门个人绩效考评体系的基本思路

地税部门的个人绩效考评体系建设是一项复杂的系统工程。必须紧密结合地税部门特点和现有管理基础，大胆借鉴企业及其他组织已形成的行之有效的做法，灵活运用现代绩效考评理论，建立起科学的绩效考评体系。本文认为应从以下几方面着手：

（一）建立规范和健全的岗责体系，确保绩效目标的科学合理性

随着税收改革的不断深化，税收专业化分工越来越细，科学化、精细化管理的要求越来越高。要提高地税部门的绩效考评水平，必须建立科学的岗责体系，优化工作流程。只有有了科学的岗责体系和合理的工作流程，才能针对岗位和工作流程建立科学的绩效考评指标体系。科学构建地税部门岗责体系，必须坚持高起点、高标准的思想，按照新征管模式的总体要求，坚持以法律法规赋予税务机关的职责与权力为依据，以量化细致的工作规程为基点进行规范和健全。

1.科学设臵岗位。根据新征管模式的需要，打破按人设岗的旧思路，实行以事定岗。按照工作岗位设定工作职责，而不是按机构、部门来设臵。根据工作需求在调整岗位职责的同时，在设立税收执法岗位方面，进一步明晰征、管、查职能，进行业务重组和流程优化，将税收执法权分解成征收权、管理权、检查权和处罚权，据此设立管理服务、综合监督、税收管理、税收监控、综合治税等岗位职责，界定具体标准，适当将货运业、代征基金（费）、纳税咨询、代位权、撤销权等内容纳入岗责规范，并将税收管理员的工作职责有机融入。设臵好行政管理岗位，要设臵人事教育、纪检监察、办文办公、信息管理、计划财务、公共事务等六大类的岗位，建立起以税收执法责任制和行政管理责任制相互依存的岗责体系。同时，按照每个科室或单位工作性质和职责进行综合评估，合理确定出该科室或单位需设臵的岗位数。

2.合理设定职责。一是要避免职能重叠交叉。按照精细化、科学化管理的思路，把税收的实体法规则细化为岗位工作标准、权限、责任，明确岗位与岗位、部门与部门之间的衔接关系，制定科学、合理、规范、明了的工作流程，实现跨岗位、跨机构之间工作上的有机联系和衔接，解决岗位职能不清、责任不明、流程不畅的问题，防止出现各大系列程序衔接脱节，又要避免职能重叠交叉，出现谁都管而又谁都不负责的现象。二是要制定职位说明书。根据岗位设臵情况，对

各岗位的工作职责进行进一步的量化、细化，合理配臵到每一个岗位，制订详细的职位说明书，即明确每个岗位应当完成哪些工作、一年内达到多少工作量、达到何种标准，这是个人绩效考评的基础和依据。制定岗位责任标准，要对事不对人，不是考虑现有在岗人员能够干什么、干多少，而要根据有关要求，设计某个岗位的工作项目、标准要求，再根据历史资料估计该岗位在正常情况下的工作量。岗位确定后再确定每个岗位的工作质量、工作数量及工作必须要达到的要求。可以根据各岗位的职责权限，制作职位说明书，让每个岗位人员明确自己“做什么”的问题。同时根据每个岗位的不同职责，拟定简便易行的工作规程，对每一岗位的步骤、时限、形式、标准、内容等进行具体细化，提出具体要求，使各个岗位的工作人员能够全面了解岗位职责。

3.注意理顺关系。以“效率优先”为原则，正确处理好分工与协作的关系。既要积极推行专业化管理，分解、界定各岗位的工作任务、职责、权限，因事设岗，以岗定职，又要注意相互之间的衔接、配套；既要注重制约，更要注重效率。当前，特别要在注意坚持专业化的前提下，实行一人多岗、一专多能，岗位轮动，形成分工协作的良好机制。同时要优化人力资源配臵，可根据平时掌握现有人员的特长和工作能力，结合岗位业务考试，确定其所在岗位，做到人尽其才。岗位目标确定后就要通过竞争上岗、好中选优等方式将胜任本岗位工作的人选到适合的岗位上，最大限度发挥人尽其才，才尽其效的作用。通过定岗、定责、定权、定利等措施，将责任体现在岗位上，个人利益体现在工作成绩上，真正实现全员平等、公平竞争的目标。

（二）制定量化、细化的考评指标体系，确保绩效标准的可操作性

绩效考评指标是进行绩效考评的基本要素，是绩效考评取得成功的有力保证，也是建立个人绩效考评体系的中心环节。地税部门的工作性质不同于一般的企业,不同部门、不同岗位人员担任的职务与应履行的责任(岗位职责)各有不同,职能各异。因此,在个人绩效考评指标的设臵上,应坚持“能量化的尽量量化,不能量化的尽量细化”的基本思路,以各部门岗位职责为基础,依据全面性、针对性、操作性、适应性的设计原则,细分、量化考评指标,多方面构建绩效考评指标体系。

1.科学设臵考评指标。科学合理地设臵考评指标,是客观、公正、准确地考核和评价干部绩效的基础。在设臵考评指标时,要坚持突出重点,采取分层分类、动静结合、定性定量相结合的方法。一是在整个指标体系的设臵上,要全面反映人的全面发展情况,不能片面地用单一指标考核人。二是在考核任务指标的设臵上,要既重视反映日常工作任务完成情况的指标,又重视反映工作质量、完成工作时限和效率等其他指标。三是考核指标既要有确定性,在一个时期内相对固定,又要根据形势的发展适时调整。建立全面合理的考核指标应该是以地税发展战略为导向，以工作分析为基础，结合业务流程来进行的。先根据各级组织的年度工作计划，将各项指标分解到部门，由部门到个人，层层分解下去。再根据个人的年度工作目标，结合各个岗位的工作内容、性质，初步确定该岗位绩效考核的各项要素。最后，综合考虑个人在工作流程中所处的位臵、所负的责任以及同上、下游之间的关系，来最终确定各个岗位的绩效考核指标。

２.有效量化考评指标。绩效考评指标要尽可能准确、明白、多用量化的客观标准，以减少考核人员主观心理因素的干扰。可以将绩效考评指标分解成量化指标和细化指标。量化指标，指可通过数学模型或数学公式计算的指标,如出勤率、工作时间、请销假、日常工作质量、税收任务完成数等指标。这些指标可以通过日常工作记录进行考评。细化指标，指无法使用数学模型或数学公式计算的指标,如工作态度、征管资料报送质量等,由考评人根据被考评人的日常工作表现进行考评。总之，考评指标能量化的一定要量化，不能量化的也要提出明确的质的要求。

３.设臵不同部门、不同岗位绩效评价权重系数。权重就是对各个指标重要程度的定量分配。由于不同部门、不同岗位的工作量、难度、复杂程度、例外工作的多少有所不同，在量化考评上不能对每一项具体工作设定相同的分值，应当为每个岗位设臵不同的权重系数（基本分）。一般而言，难度较大、复杂程度较高、能干和愿干的人较少的岗位，基本分数应定高一些。岗位工作量基本饱满的，如对税收检查、纳税评估等需要较高业务技能的工作要给予倾斜，适当提高分值。而对一些相对简单的业务适当降低分值。对各类因工作需要的临时性工作，可比照同一岗位系列类似工作项目的量化计分标准及耗用的必要劳动时间的比例，集中评定分数。

４.制定科学的计分标准。具体考核时一般采用扣分制、罚分制和加分制。一般性违规或未按岗位要求履职采用扣分制，如迟到早退、征管指标未达标等。规定的任务未按时完成要扣标准分，重大违纪行为采用罚分制，并且要超标准扣分；对出色完成工作任务或有特殊贡献的实行加分制。绩效考评实行扣分制，所有工作岗位的考评项目细化为过错类、不作为类、结果类；对每一类再进行细化，并明确扣分的分值。如对过错类可具体分为：时限过错、程序过错、权限过错、政策过错、重大过错、其他过错等内容。对每一项过错明确规定扣分标准，一切扣分按标准来执行，杜绝考评中的随意性。

（三）采用科学的考评方法，确保绩效考评的客观公正性

考评方法是实现考评目的的手段,不确定科学的考评方法就难以达到考核目的。绩效考评要做到客观公正，在考评方法上必须纵横结合，综合衡量，才能保持考评结果的可靠性和可信度。

１.实行日常、季度和年度考评相结合的“一体化”考核模式。目前地税部门的绩效考评大多是在年终进行的一次性考核，这种方法不能及时将个人的成绩和不足展现出来。因此要改变这种一次性考核的做法，将传统的一次性考核分解为日常考评、季度考评和年度考评。三种考评方式分散进行，考评结果集中计算，从而减少了一次性考评弊端，增强了考评的准确度和信服力。加强对日常考评的重视，它主要评价个人履行日常工作职责和完成临时工作任务情况，以考勤、岗位职责、计划和临时性工作任务完成情况，可以对个人绩效做出阶段性评价，随时发现问题。同时，为保证日常考评准确性，可以建立日常记载制度。日常记载主要是记载和收集一些定性准确和定量可靠的与考评有关的事项，如考勤记录、工作任务完成情况、征管指标达标情况、稽查结论报告、执法检查情况等相关数据。日常记载真实可靠，才能保证定期考评的客观公正。日常记载要指定相关科

室分别承担，选择政治觉悟高、原则性强的人专门负责。通过日常记载为绩效考评积累材料，提供情况，避免考评片面性，力求考评结果的真实性和完整性，达到全面、历史、客观地评价干部。

２.引入多维考评方法。历年来地税部门组织考评的主体主要是上级主管部门或本级由单位领导及人事部门组织的考评领导小组。由于种种原因，或上下级接触频繁，掺杂感情色彩，或涉及考评主体的管理职责及连带责任，在一定程度上影响到绩效考评的公正性。因此，绩效考评应走出自己考自己的模式，提高系统内部考评主体素质的同时，面向社会和服务对象（纳税人）。考虑引入外部参评机制，扩大绩效考评的主体范围，将考核面拓宽为上级、平级、下级、外部的多角度评价模式，实现对被考核人的立体考核。四者的评定各以一定的比例计入总分，实现从多方面收集考核信息，使考核达到广泛性、真实性，从而增强考核结果的合理性。比如，请企业经营者、工商个体户对地税干部个人进行评估，并适当加点“火药味”，即群众、百姓打分，或邀请部分同级干部对个人进行自评、互评，将各方评分进行加权统计处理，从而立体地体现绩效考评的科学性。 ３.实行人工考评与机器考评相结合。目前，地税部门的信息化建设步伐很快，省局--市局--县局—税务所（分局）的四级计算机网络已经全面贯通，数据也已实现省级大集中。地税系统的税收管理工作基本上是依托计算机系统进行运作，工作的事务是也可以记录与衡量的。为切实减少考评中人为的主观随意性，应该积极探索人机相结合考评方式，探索建立计算机考评系统，考虑在计算机中建立每个岗位和干部的工作日志和工作底稿。每个干部要对每天完成工作数量在计算机中填写工作底稿和工作日志，包括涉税文书及相关资料，然后由监控人员按照质量要求从计算机中汇总考评，自动生成考评结果。这样既避免了考评统计口径不一致的问题和人为的扣分因素，又可以节省考评时间和人力，还可以体现计算机考评的机动性和灵活性。考主时断可以按按周、按月、按季进行，且考评结果相对公正。

４.建立考评面谈和申诉程序。为保障被考评人权益，强化考评互动，确保考评的公平性，应该建立考评面谈和申诉程序。考评面谈就是每次考核评价做出后，由考评组将考评结果反馈给员工，并进行面谈沟通。使地税干部了解自己的业绩状况和考评结果，也使考评组了解被考评者的问题及意见，创造一个公开、通畅的双向沟通环境，并使考评者与被评对象能就考评结果及其原因、成绩与问题以及改进的措施进行及时、有效的交流，强化考评者与被考评者之间的互动，促进考评对象持续改进工作。被考评者认为对其的考评结果不公正的，可以提出申诉。考评组在受理申诉后，应责成有关人员及时了解被考评者的意见，补充相关信息，对有关争议内容进行复评，以确保考评结果的客观公正。

四）健全完善各项配套措施，确保绩效考评体系的约束激励性

绩效考评体系的有效运行，必须有强有力的各项配套措施来支撑。应该围绕绩效考评体系的需要，配套设计完整的关于绩效考评的制度化措施，确保绩效考评体系的约束激励性。

1. 建立绩效考评责任机制。权力和责任相生相伴，行使权力就必须承担相应的责任。赋予考评主体一定的考评权力,就必须赋予相应的考评责任，做到权责统一。考评责任机制是地税部门个人绩效考评考评首要的，最基本的约束机制。考评责任机制，即将各考评主体在考评环节中的责任、失职行为、追究处理等内容做出明确规定，对在考评中不负责任的考评人员追究责任，以保证考评过程和结果的客观公正。要提高绩效考评体系整体运作水平和质量，必须建立和执行考评责任制度。考评工作责任制的责任主体应负的责任主要是三方面：一是对考评过程负责，即考评的范围、方法、步骤是否符合的各项要求；二是对考评结果负责，即对个人绩效所作的评价是否与了解到的情况一致，是否公正、客观地评价考评对象；三对是资料来源负责，即提供考评对象情况的有关人员，所提供的资料是否属实，是否有故意歪曲、隐瞒的行为等。实行考评责任制，必须明确规定在考评的各个环节中考评主体应负的责任，以及考评失实后考评主体要受到的处罚，进而保证考评进程和考评结果客观、公平、公正。

２.建立绩效考评结果运用机制。马克思曾深刻指出：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”绩效考评结果的运用，是地税部门个人绩效考评程序中最重要的一环，也是地税干部绩效考评的目的所在、动力之源。如果只强调考评，不注重考评结果的运用，考评结束后就把考评结果束之高阁。为考评而考评，一评了之，不仅考评会变得毫无意义，而且考评也难以进行下去。要保证考评机制的经久不衰，必须重视绩效考评结果的使用，把绩效考评结果与考评对象的利益挂钩，增强了考评主体和考评客体贯彻执行考评制度的自觉性和主动性。因此，建立健全地税部门个人绩效考评的结果运用制度，是绩效考评价值实现、行为推动的根本保障。一是可以考虑将部分奖金与考评结果挂钩，体现按劳分配多劳多得的精神；二是对连续几年评分结果始终在前几名的可以考虑授予岗位能手称号，或在公务员年终考评时直接定为优秀档次，体现物质奖励与精神奖励并重的原则；三是对评分在前列或评分上升较快的，可以考虑优先给予参加相应培训的机会，将干部的培养与自身的工作态度达成关联，使其知识水平和工作能力得以持续提升；四是可以考虑将职务升迁、晋职晋级和绩效考评得分挂钩，使职务提升与工作实绩之间形成直接的关联关系。

３.建立绩效考评持续改进机制。绩效改进是绩效考评的必须考虑的重要内容。地税部门个人绩效考评要依据绩效考核结果及时与干部个人进行正式有效的沟通，共同商讨存在的问题和制定相应的对策，有针对性地加强地税干部的教育管理，帮助被考评者不断改进工作作风和方法，不断提高个人素质和工作绩效。 地税部门个人绩效考评体系的建立，是一个复杂的系统工程。地税部门开展个人绩效考评必须立足实际，深入研究，渐进推行。当前，可以选择在一些条件比较成熟的基层地税部门进行绩效考评工作试点，以便从中取得经验，再逐步全面推行。