日本.美国.中国三国高新技术产业政策的比较分析

作者：舒春綦良群常伟

科技与管理 2004年11期

　　中图分类号：F276.44 文献标识码：A

　　1 引言

　　20世纪中后期，高新技术产业迅猛发展，成为各国经济新的增长点。高新技术产业的发展程度决定着一个国家的国际竞争力的大小和国际地位的高低。优先扶持和发展高新技术产业，已经成为世界上许多发达国家的政府行为，而且在这方面的政府职能和行为已经制度化、法制化，政府政策的扶持对高新技术产业的发展起到了决定性的作用。日本和美国是公认的经济大国，高新技术产业发展程度高，对日本和美国的高新技术产业政策进行分析，并与我国的高新技术产业政策对比，具有很重要的意义。

　　2 日本高新技术产业政策分析

　　日本经济注重特定产业的发展，营造比较优势是典型的政府政策干预模式。日本的高新技术产业政策优势主要体现在以下几个方面。

　　(1)积极倡导产业政策 战后，日本进行了产业结构大调整，日本学者完善了“市场失灵论”和“经济发展论”两大学说，认为市场存在不可避免的缺陷，需要政府的干预，在20世纪70年代，日本学者率先提出了“产业政策”的概念，经济学家下河边淳认为，“产业政策是国家或政府为了实现某种经济和社会目的，以全产业为直接对象，通过对产业的保护、扶持、调整、完善、积极或消极参与某个产业或企业的生产、营业和交易活动，以及直接或间接干预商品、服务、金融等的市场形成和市场机制的政策的总称。”[1]这对于日本发展高新技术产业也有很大的引导作用，建立了高新技术“引进—消化—发展”的发展模式，走“产品立国”之路，使得日本的高新技术产业在20年的时间内得到了迅速发展和壮大，其高新技术产业发展状况和对GDP的贡献可以与美国相媲美。

　　(2)政策目标明确，措施到位，针对性强 日本的高新技术产业政策是在其“科技创新立国”战略指导下制定和执行的。日本是个岛国，自然资源匮乏，政府必须依靠特定产业的发展，以世界市场为目标才能建立和维持经济大国地位。日本政府对产业政策的支持，是日本经济由低技术向高技术，由技术追随国逐渐发展壮大为技术领先国的主要原因，日本通产省在选择鼓励发展高新技术产业时，一般避免对该产业中最尖端、可能也是最著名的项目的扶持。其发展高新技术产业的典型策略是从相对简单的高新技术产品开始，然后设法比其他国家做的更好、更有效率。只有在掌握了相对简单的技术之后，日本企业才试图转向更加尖端的领域。同时，日本通产省和大藏省下专设一个委员会，由来自大公司、银行、大学、新闻界和工会的专家组成，这些专家包括潜在的生产者、潜在的购买者、出口贸易商和银行家[2]。日本政府认真的听取这些产业专家的建议，从而使得政府制定的政策非常合理，增强了政策的针对性。

　　(3)政策制定合理，有法可依 战后，日本政府在美国的旨意下，颁布了《反垄断法》，调整产业结构，扶持特定产业发展；1957年制定了《振兴电子产业临时措施法》；1963年，日本内阁会议颁布《筑波研究园都市建设法》，决定建立由国家管理的筑波科学城，随后还制定了《高新技术工业智密区开发促进法》和《技术城法》；1980年颁布了《推进创造性科学技术规划》；1985年，日本政府制定了《促进基础技术开发税制》，促进税金扶持政策；1995年提出“科技创新立国”战略，颁布了日本有关科技的根本大法，即《科学技术基本法》；1996年又通过了《科学技术基本计划》。这一切都使得日本政府和地方机构在促进发展高新技术产业时，制订高新技术产业政策有法可依，具有很强的法律制度保证，依靠法律的强制性和激励性来推动高新技术产业的发展。

　　3 美国高新技术产业政策分析

　　美国是典型的资本主义市场经济国家，以自由竞争为主，注重通过市场手段进行资源的优化配置。美国政府不倡导采取直接政策干预，而是以间接手段来促进高新技术产业的发展，主要特点体现在以下几个方面。

　　(1)注重研究开发 美国学者认为，政府的作用是提供一个能鼓励私营企业和工人去开发高新技术产业的环境，这个环境包括受过良好教育的劳动力，能用于开发特定商用产品和流程的基础知识体系等。培养熟练的技术工人、工程师和科学家等都需要政府的资助，同时投资于基础研究项目的报酬比较低，但是溢出效用很大，这也需要政府的资助。因此，美国政府十分注重对基础研究的投入，其研究开发经费在20世纪90年代基本呈现递增趋势，而美国联邦政府资助的研究经费约占总额的35%。目前美国的研究开发经费总额远远高于日本，并且已经超过了日、德、英三国之和。据OECD《经济合作组织》对1985～1995年间美国和日本研究开发投资的调查表明，美国对产业的研究开发投资中，高新技术产业比重从1985年的8%上升到1995年的19.5%，同期的日本对高新技术产业的研究开发比例则为4.5%[3]，远远高于同期发展中国家的比例。

　　(2)具有完善的风险投资政策和中小企业政策美国政府不提倡采取产业政策的方式促进高新技术产业的发展，但是却十分注重对风险资本市场和中小企业发展环境的培育和优化，以此来促进美国高新技术产业的发展。

　　美国政府在风险投资方面实行的政策有利于风险资本对高新技术产业的支持。首先，美国政府允许养老基金和退休基金可以部分地投入风险市场，增加了风险资本的供应渠道；其次，美国政府通过调低长期资本收益税率来促进风险资本市场的成长，1978年长期资本收益税率从49%下调到28%，1981年继续下调到20%，美国的风险投资不断增长，从1978年不到5.7亿美元增长到1994年的50亿美元和1996年的100亿美元，平均年递增16%，极大地满足了美国高新技术产业发展的资金需求[3]；再次，美国政府通过提供信息服务、信用担保、政府订货等措施来促进风险资本对高新技术产业的支持。美国政府给予风险投资方面的众多优惠条件以减少高新技术产业的发展风险，为高新技术产业的发展提供便利条件。

　　中小企业在美国经济中具有重要地位，它创造了美国2/3的工作岗位，其产值占美国国民生产总值的39%，并且提供了全国半数的技术创新。美国政府通过积极的政策来促进中小企业的发展，促进技术创新和技术转移，支持高新技术产业发展。1983年开始实行中小企业创新计划，联邦政府机构按照一定比例向中小企业拨出专款，用于资助中小企业的技术创新，1994年开始实行的中小企业技术研究计划大大地促进了技术向中小企业的转移。

　　(3)政府采购政策促进高新技术产业特定领域的发展 美国的政府采购政策也促进了高新技术产业的发展，这主要表现在与国防相关的高新技术产业方面。美国政府通过在国防市场上的订货行为来影响企业的技术创新活动。美国宇航局和国防部通过政府采购方式，成为半导体产品的领先用户，一度曾吸收了美国全部的半导体产品，这使得半导体技术很快走出实验室，形成称霸国际市场的产业化产品，促进了相关高新技术领域的快速发展。相比之下，日本的政府采购政策对高新技术产业的发展的促进作用微乎其微，这是因为日本的政府的采购行为集中在一般性的消费品方面，技术含量不高，没有形成对高新技术产业发展的激励作用。

　　4 中国的高新技术产业政策分析

　　中国的高新技术产业不断壮大，成为拉动经济增长的重要力量。2002年，中国高新技术产业实现增加值3768.6亿元，比2001年增长21.8%，增幅比制造业平均水平高3.9个百分点。高新技术产业对制造业增长的贡献达到16.8%，比2001年增加了3.9个百分点，1995-2002年中国高新技术产业保持了持续的快速增长势头，工业增加值年均递增19.5%[4]，对国民经济的带动作用明显增强，这得益于中国政府积极致力促进高新技术产业发展的不懈努力。但是，与日本和美国的比较成熟的高新技术产业发展政策相比较，中国的高新技术产业政策还存在着一些不足，主要表现在以下几个方面。

　　(1)研究开发投入不足，技术创新能力低 改革开放以来，中国的研究开发经费总额随着经济的增长不断上升，但是R&D经费总额占GDP的比重却很小，2002年为1.23%[5]，而日本为2.8%（2000年）、美国为2.6%（2000年）[6]。从基础研究、应用研究和试验发展经费支出看，若以基础研究为1，2002年3者之间的比例关系为1:3:13，美国2000年这一比例为1:1:3，日本1999年为1:2:5[5]。与发达国家相比，基础研究、应用研究两类活动经费比例仍然偏低。同时，研究开发经费在结构、数量和质量方面还存在着3个不协调：①科技投入比重与国民经济增长率不协调，人均科研费用低于印度等发展中国家；②科技投入内部结构失调。据统计，世界上不论发达国家或不发达国家，在科研、成果转化和生产3个阶段上的投入比例一般为1:10:100，而中国在这3个阶段的比例大体为1:0.5:100；③政府投入与企业投入比例失调，投资主体错位。其直接后果就是导致高新技术企业的技术创新能力不足，后续发展能力低下，不能跟上世界高新技术发展的趋势和步伐。

　　(2)缺乏制定政策的法律依据 与日本完善的高新技术产业政策体系和健全的政策制定法律依据相比较，中国目前还没有关于高新技术产业发展的全国性立法。中国政府在资金投入、税收、进出口、原材料供应等方面实行特殊的产业倾斜政策，给予重点扶持和引导，虽然国务院和一些地方立法机构先后制定了扶持高新技术产业发展的有关规定和地方性法规，为高新技术产业的发展奠定了坚实基础，但是单靠政府的行政指导还是不够的，还必须通过国家立法的形式进一步稳定高新技术产业政策，对高新技术产业进行重点保护，从而使高新技术产业有优于传统产业的发展环境，以立法的形式来规范高新技术企业活动，进行依法管理和依法制定政策。

　　(3)政策的制定、执行和评估有待于加强 由于没有统一的政策制定法律基础，中国的高新技术产业政策多侧重于行业法规和零散的配套政策，高新技术产业的布局政策、结构政策、组织政策和技术政策都不甚完善。而且，缺乏对政策的评估跟踪，这一点美国做得最好。美国政府在采取一项措施之后，都会专门成立一个独立的调查小组，对政策的执行情况和绩效做出评估报告。目前，我国的高新技术产业政策在制定、执行和评估方面与发达的日本和美国在该方面的做法还有很大的差距，这也严重制约着高新技术产业政策对产业发展的指导作用和促进作用。

　　(4)资本市场政策不成熟 目前，中国的高新技术产业的风险资本融资主要依靠政府的投入，仅有的几家风险投资公司基本上都是政府出资组建的，社会资本还没有融入到高新技术的投资中。美国的企业对高新技术的R&D经费占企业销售额的比例平均为8%～10%，而中国的比例还不到发达国家平均水平的3%。在中国的高新技术产业中，由于风险资本市场的不成熟和目前股市政策对中小企业的不利因素，中小型高新技术企业的发展尤为艰难，高新技术的研究开发要么是难以继续，要么是研究开发的高新技术随着时间的推移已经成为淘汰的技术。

　　5 从日美的政策比较分析中得到的启示和建议

　　根据上面对日本、美国的政策分析及与中国的高新技术产业政策现状的比较，可以发现：日本注重的是政府政策对高新技术产业的积极干预，而美国则侧重培育市场经济条件下高新技术产业快速发展所需要的软环境。中国正处于建立有中国特色的市场经济的进程中，一方面要学习日本政府政策干预产业发展的经验，建立高新技术产业比较优势，确立相关的领先地位；另一方面，借鉴美国完善市场经济的措施，积极地培育高新技术产业发展的软环境。为了使高新技术产业更进一步带动经济的腾飞，政府有必要从以下几个方面采取措施，完善高新技术产业政策。

　　(1)政府增加基础研究投入，鼓励企业增加R&D经费 政府应该增加基础研究的投入，提高高新技术产业的R&D经费总额在GDP中的比重。同时，采取税收优惠措施，鼓励企业增加对高新技术的R&D投入，增强企业的技术创新能力和高新技术研发能力。

　　(2)完善高新技术产业政策立法 积极学习日本的政策制定的法律经验，推行政策的法律基础，完善法律体系，利用法律的强制性和激励性促进高新技术产业政策的实施和规范高新技术企业的行为，不断提高企业素质，增强企业生存能力。

　　(3)建立政策制定、执行、评估制度 按照政策科学的原理，建立高新技术产业政策制定、执行和评估制度，不断对政策进行修正，使得政策能够对高新技术产业的发展发挥最大的作用。

　　(4)促进资本市场政策对高新技术产业的支持进一步完善中国的股票市场和风险资本市场政策，加强资本市场对高新技术产业的支持，弥补高新技术企业资金不足和后续发展困难的缺陷，鼓励社会闲置资本流向高新技术产业板块，降低高新技术产业发展的风险，以促进高新技术产业的快速发展。

　　(5)增强政策的针对性 参照日本通产省的做法，政策制定部门积极地与产业界和学术界的专家沟通，制定合理合适的高新技术产业政策，增强政策的针对性，积极发挥政策对高新技术产业发展的引导和扶持作用。

　　6 结语

　　高新技术产业的发展对中国经济的增长已呈现出越来越强的贡献，采取产业政策对高新技术产业的发展给予扶持是发展中国家追赶发达国家的捷径，这是中国加强高新技术产业管理的必然。通过对日本这样的后起发达国家和美国这样的历史悠久的发达国家发展高新技术产业的政策的分析和比较，结合中国的实际情况，对制定和完善中国的高新技术产业政策有很大的重要意义，进一步从理论上研究对中国高新技术产业政策的管理是笔者进一步研究的方向。

　　收稿日期：2004-05-18

作者介绍：舒春(1981-)，男，硕士研究生；哈尔滨理工大学经济管理学院，黑龙江 哈尔滨 150080 綦良群(1964-)，男，教授、硕士生导师；哈尔滨理工大学经济管理学院，黑龙江 哈尔滨 150080 常伟(1968-)，男，硕士研究生。哈尔滨理工大学经济管理学院，黑龙江 哈尔滨 150080