民间组织的崛起与执政党的政治整合

作者：刘华安

云南行政学院学报 2004年09期

　　中图分类号：D631.43 文献标识码：A 文章编号：1671-0681(2004)02-0014-04

　　一位西方的政治学家提出，过去20年里世界上发生了一场全球性的“结社革命”。其主要标志是世界各国涌现出一大批民间非营利、非政府的组织群，这些组织深刻地改变着社会结构的组合方式，促进了社会的多元化、民主化发展。多元化社会是一个分化的、异质性的社会。利益的分化导致利益的冲突，利益的冲突又导致人们的利益意识的觉醒和利益诉求的日益强烈化。多元的利益主体为了维护、实现自己的利益越来越求助于组织的力量而进行集体行动，从而不断地推动着社会组织化、组织制度化的进程。民间组织的生成与崛起打破了传统的国家和社会二元结构的格局，使国家面临着来自社会方面的持久性压力。如何在国家和社会之间建立一种政治整合机制，使这种机制既能实现社会利益的表达，又能完成国家意志的传输，并将国家与社会有机地连接起来。这是执政党所面临的一个战略性课题。

　　一、民间组织的崛起：当代中国的一大发展趋势

　　关于民间组织，学术界有不同的界定。大体可以从政治学和社会学两个维度来理解。从政治学角度，组织的类型有多种分类，较为简单的分类可以分为政治组织和社会组织。政府是政治组织的主体，公民个人、阶层或阶级、群体是社会组织的主体。民间组织是社会组织的一种，是公民利益表达的公共载体。社会学意义上的民间组织强调其“中间性”，多数人认为民间组织就是介于政府与社会、政府与市场、政府与公民之间的社会中介性组织。相当于西方一些学者所称的“第三部门”或“非政府组织”。本文认为，所谓民间组织一般是指人们为了追求和实现一定的宗旨或目标，依照有关的法律、法规，以公民或团体的身份自愿结成、并按其章程开展活动、不事经营或不以营利为目的的社会组织。从民间组织的基本结构和运作方式来看，民间组织具有非官方性、非赢利性、组织性、自治性和自愿性等基本特征，它一般又包括民办非企业单位和社会团体。社会团体即一般所说的社团，其中除了已纳入我国政治体制结构之中的工会、共青团、妇联、科协、工商联等人民团体外，大量的是近年来新兴的各种行业性组织、专业性组 织以及群众性结社和较松散的活动团队等。改革开放以前，国家和社会高度统合，民间 组织即使存在，其发展空间和组织资源也十分有限，大多演变为准政治组织，组织结构 表现为单极化形态。改革开放以来，我国社会结构发生了深刻的变迁，组织结构也呈现 出多样化的形态。多样化的民间组织崛起和壮大，不断改变着传统的国家与社会之间的 稳态结构。

　　社会组织化、组织制度化是当代中国发展的一大态势。民间组织在我国官方文件中又 叫社团，它是当代中国经济发展的产物。1989年国务院颁布了《社会团体登记管理条例 》，初步确立了民间组织的性质和法律地位。民间组织的大规模发展是在1978年改革开 放之后。据民政部统计，1989年初，经过合法登记的全国性的社团已发展到1800多个， 相当于“文革”前的16倍；地方性社团猛增到20多万个，相当于“文革”以前的33倍。 截止到1996年6月，全国性社团又增加到1800多个，其中学术性社团680个，占全国性社 团总数的33%；行业性社团410个，占23%；专业性社团520个，占29%；联合性社团180个 ，占10%。这些社团吸收会员14多万人，各类专业技术人员、专家学者9000多人。地方 性社团接近20万个，其中学术性团体近7.6万个；行业性团体近4万个；专业性团体近5 万个；联合性团体近2万个。[1]随着市场经济的发展，我国经济类社会中介组织也不断 发展。比如，深圳是全国市场经济的窗口，1982年成立了第一家会计师事务所，只有几 名注册会计师。到1996年，发展到12个行业，中介机构达3300多家，从业人员达3.5万 人，形成了比较发达的社会中介服务体系。截止到2001年6月底，全国13个经济鉴证类 社会中介行业中，有执业机构68079家。从民间组织的空间分布来看，城市和乡村呈现 出高度的不平衡性，社团的数量和规模与所在地区的经济发展水平密切相关。一般而言 ，城市社团数量规模高于农村，经济发达地区高于经济落后地区，沿海地区高于内陆地 区，社团的规模、活动水平与所在地区的经济发展和对外开放程度成正相关。从发展趋 势上看，社团的数量和种类越来越多，规模越来越大，实力越来越强，管理水平和自治 能力越来越高，作用和影响越来越深。

　　民间组织的崛起是我国社会利益结构发生深刻变革的必然结果。正如德国著名政治学家哈贝马斯所指出的，现代化意味着分化。在现代化进程中，随着中国从计划经济向市场经济、从农业社会向工业社会的转型，传统的单一、同质性的社会结构已经打破，一个多元、异质性的社会正在浮现。市场经济的导入，打破了传统整体性的社会利益结构 ，出现了利益主体多元化，利益差异明显化的趋势。同时，转型期由于传统体制的历史 惯性以及人们的能力、机会等禀赋资源占有方面的不平衡性，也必然导致利益资源分配 上的不平衡。有分化必然就有表达。因为利益是人们最敏感的神经，每个人都是自己利 益的最好判断者。人们为了维护、实现自己的利益必然要设法突破个体行动的能力、智 力、体力的局限性，去和那些与自己具有共同利益的人或组织结成利益的纽带，并运用 集体行动的力量来进行利益的表达。政治体制改革的深化和政府职能的转变，传统的国 家和社会高度统合的格局已经解体，国家逐渐地从民间社会领域部分退出，也为民间组 织的生成提供了体制空间，从而也促成了民间的自由流动资源组合与自主活动空间的进 一步拓展。

　　二、机遇与挑战并存：民间组织崛起的双重影响

　　民间组织的崛起和壮大对我国政治生活系统的影响是双重的。一方面民间组织的生成是同我国当今社会的发展进步相伴而生的。不断发展的民间组织是社会文明进步的产物。另一方面民间组织的崛起是转型期我国政治生态中的新现象，对我国的政治体系构成了深刻的冲击。

　　首先，民间组织对我国民主政治的发展具有建设功能。法国著名的政治学家托克维尔最早意识到公民社会与民主政治之间的必然联系。他在《论美国的民主》一书中指出：“民主的发展依赖于一定的社会条件，而一个独立于国家的多元、自主、生气勃勃的市民社会正是民主制度建设必不可少的重要条件”。[2]托克维尔的这种以“社会权力”制约国家权力的思想为后来的许多政治思想家所继承。美国政治学家达尔在此基础上强调社会组织的发展对国家权力社会制衡的重要性。他认为：“独立的社会组织在一个民主制中是非常值得需要的东西，这种组织不仅是民主化的直接结果，也是为民主过程本身运作所必须的”。[3]

　　对国家权力的监督和制衡一直是政治制度设计和安排中的一个核心命题。从洛克、孟德斯鸠到汉密尔顿、麦迪逊等，西方政治学家们大都强调对公共权力的宪法制衡，并从政治体系内部权力之间的分立和平衡中来制约、防范公共权力。这种自上而下对国家权力进行的监督和制约，当然是不可或缺的。但公民社会作为一种自下而上的社会力量对公共权力的监督与制衡功能同样不可替代。托克维尔把它比作“一双独立的眼”时刻监督着国家权力的运行。民间组织将分散的个人资源和能量聚集在一起，使民间的零散呼声转变为团体的共同诉求，从而对国家权力机构及政府官员形成强大的社会舆论压力，使之必须对法律和人民的利益愿望负责。

　　民间组织参与网络为民主政治提供了社会资本支持。民主不仅仅是一种制度的安排，也是一种价值理念、修养和文化。它要求人们必须具有理性、尊重、包容、合作的精神。仅仅有制度和程序上的安排，而没有民主的理念，这样的民主是不会有生命力的。民间组织在动员公民的政治参与，增强民主制度下公民的民主技术和效能，提高公民的民主权利与责任意识、合作精神方面，发挥着独特的作用。民主的最大威胁，在于公民的冷漠和消极。公民自愿地参加各种民间社团活动，是民主实践和民主训练的根基，也是社会经济活力的源泉之一。用托克维尔的话说，这种自愿性的团体是免费的民主大学校，所有成员都可以从中学到团体生活的理论，并培育人们在更高层次、更大规模上参与 和合作的社会资本。

　　民间组织是公民与政府之间的“过滤带”。公民通过民间组织而进行利益的表达，释放了公民因利益实现要求而产生的冲动和能量，化解了公民与政府之间的张力，成为公民与政府之间的“过滤带”。利益实现要求的自我性与利益实现途径的社会性矛盾，促使人们结成组织纽带，推动社会日益组织化，为公民的利益表达、集中和代表提供了经常性的渠道。人们通过民间组织的参与，找到了共同利益的汇合点，稀释了因利益资源匮乏而产生的不满情绪。同时，利益的多元化结构也有助于化解社会冲突，保持社会的 稳定。因为利益的多样化有助于分散政治冲突的各种倾向，当一个人拥有多种利益并可 能通过各种不同的组织来表达和实现这些利益的时候，他就有可能与那些政治利益和观 点不同的人在相互宽容、让步和妥协中建立联系，民间组织的发展有助于减轻政府所肩 负的期望压力，从而释放了公民社会与政府组织之间的张力。

　　其次，民间组织的成长对政治系统也具有负面效应。民间组织加剧了转型期执政党执政权威的流失。著名社会学家爱德华·希尔斯曾对社会构成原则进行过归纳。他认为：“构成并维系一个社会需要三个方面的要素：一是统一的经济或市场；二是统一的文化；三是统一的政府权威。三者之中任何一方受到削弱都意味着社会的统一性受到削弱”。[4]随着我国从计划经济向市场经济的急剧转型，国家传统的一部分管理权力从社会领域中逐渐分离出来，国家和社会的分离曾经在各种社会组织中形成短暂的权威真空，但是组织的社会化过程迅速地填补了这种空白，组织权威代替了国家权威。同时，执政党的基层组织方式还没有实现真正的转变，党组织对民间组织的覆盖力和影响力还没有真正建立起来，执政党的合法性资源面临着如何在新形势下进行盘活与整合的新挑战。

　　利益决定立场，随着利益分化和利益矛盾的日益明显化，人们进行利益表达的愿望也不断膨胀。一些社会弱势群体就会自觉或不自觉地组织起来，用各种方式进行利益的诉 求和表达，利益表达是人们政治参与的基本形式，人们往往带着对政府的期望和要求， 参与政治过程，以维护、实现自己的利益。但是转型期的政治制度化水平还有待于提高 ，政治参与的渠道还需要拓展，这样，就不可避免地存在着不断膨胀的公民政治参与和 政治制度化水平的之间的矛盾。期望与失望、现实与理想的矛盾交织，加剧了人们的社 会挫折心理。制度化的表达方式得不到满足，于是就求助于非制度化的表达方式，如一 些地方的农民非正式组织的出现，就是这样。起初，针对农村存在的“三乱”，只有个 别农民上访，要求解决。没有结果，就集体上访。仍得不到解决，挫折能量不断累积， 就会出现“有人振臂一呼，马上应者云集”的情况，不满情绪就会在特定的、甚至是非 常偶然的条件下爆发出来。历史经验表明，个别人的问题不解决，就会成为多数人的问 题；合法的方式不能解决，就会以非法的方式解决；和平的方式不能解决，就会以暴力 的方式解决；小的问题不解决，就会酿成大的问题以极端的方式解决。

　　三、多元利益的政治整合：执政党所面临的一大战略课题

　　多元化、多样化是现代社会文明进步的表征。但是多元社会并不是一个“机械组合”的社会，而是一个“有机团结”的社会。执政党所面临的一个重大课题就是用什么样的方式来把社会上各种多元、异质的元素整合为一个有机整体，同时又不会损伤社会发展的活力。政治整合并不是以消灭多样性为代价的，而恰恰是以承认和尊重多样性为前提 。社会发展的活力资源常常蕴涵于多样性之中。执政党只有以包容宽阔的胸怀去面对共 识与冲突、整合与分化、同质与异质的多元社会现实，在执政理念、体制安排上不断进 行创新，才能在激荡的变革社会中提升执政的合法性，不断巩固执政的基础。

　　整合是以共识为前提的。共识并不是人们对某件事情的实际同意，而是接受、共有、分享同样的价值信仰和价值目标。美国著名政治学家阿尔蒙德认为：“民主制度若不能成功地逐渐创造出和谐一致的基本共识，它是难以运转的、脆弱的民主制度”。按照美国政治学家伊斯顿的说法：“一个社会的共识有基本三个层次：一是共同体层次，主要是指社会基本价值理念系统的共识。二是政体层次的共识，主要是指制度、程序上的共 识。三是政策层次的共识，主要是指利益的磨合与政策取向。”[5]转型时期，执政党 对民间组织的政治整合也应从价值层面、制度共识、组织安排等方面进行创新性的探索 。

　　首先，价值整合是执政党凝聚社会的支撑力量。现代社会的发展必须要有价值来支撑。价值是政治系统中最深层次的要素，它是一个社会的制度设计、组织安排的决定性力 量。多样化的社会必然有多元化的价值取向。因为利益决定立场，多元化的利益必然有 多元化的价值观，这是现代社会进步的一个标志。但这并不意味着现代社会没有一个终 极的价值系统。自由、平等、理性、公正、民主、责任、权利、义务、法治等是现代社 会多样化价值取向的汇合点。分享、共有并为人们实现这些价值理念创造制度环境和现 实条件，一直是中国共产党的不懈追求。党以立党为公、执政为民的执政理念作为提高 执政能力和领导水平的核心目标。在依法执政的进程中领导和支持人民当家作主，创造 自己的幸福生活。“三个代表”的重要思想整合了不同阶级、阶层、群体的利益需求， 蕴涵着现代社会平等、公正、民主、法治的价值理念。表明中国共产党把推进社会的整 合作为自己新世纪认识问题的出发点，以此来凝聚、团结一切社会力量进行现代化建设 的战略取向。

　　其次，制度整合是执政党提升执政合法性的关键点。利益表达、政治参与离不开制度化的体制安排。美国政治学家李普塞特认为：“政治合法性危机通常在两种情况下发生：一是现有的体制结构在社会变革中受到挑战，二是成长的社会团体在提出政治要求时不能进入政治体系”。[6]随着我国民间组织的崛起，民间组织的利益表达和政治参与不断扩大，而政治制度化建设还相对滞后。因此，建立民间组织与政治系统之间的制度化的沟通渠道，以有效的制度安排来凝聚、整合民间组织的社会力量，就成为执政党提升执政合法性的一个关键之点。制度化的沟通渠道能够化解个体因表达不畅而引起的对政治系统的敌视和抗拒行为。社会个体对政治系统的敌视和抗拒很大程度上是因为利益表达渠道不畅和政治沟通失败引起的，而这种敌视与抗拒又具有累积发展的效应。从政 治学的角度，政治沟通中信息通道的制度化和网络化是开放社会维持政治稳定的关键。 如果信息通道缺失或制度化程度低下，利益表达不畅，社会冲突就可能发展为恶性累积 ，最终给政治体系带来政治压力。

　　现代社会有序、高效的政治沟通一般都是通过社会组织来实现的。随着社会转型进程的加快，利益矛盾和利益纠纷不断出现，民间社会的利益表达行动日益强烈化。而来自社会的利益表达大多是原子化的个人，履行利益表达功能的民间组织虽然在近20多年来有所发展，但是他们根本无法涵盖多元的利益需求。社会个体的利益表达常常导致政治沟通无序和低效。因为组织化程度很低的利益表达在没有经过集中“过滤”之后，导致表达失败。表达的失败并没有消除利益需求，如果经常性的失败，就有可能采取非制度化的表达方式，从而破坏政治稳定。在现代社会，有序、高效的政治沟通一般都是通过社会组织来实现的，社会组织是政治沟通的主体，它将各种分散的社会利益群体组织起来，将各种政治力量整合进政治体系，以便将可能存在的政治对抗消融在政治生活中，实现了政治沟通在国家与社会之间的良性循环。

　　再次，组织整合是执政党扩大执政基础的一个生长点。执政党对社会的整合主要是通过民间组织来实现的。随着社会结构的变迁，传统的单位制的逐渐淡出，民间组织成为人们参与社会生活、表达利益的基本单元。因此，加强民间组织党建工作，提高党组织的渗透力和影响力，是执政党新时期所面临的一个新课题。在新的历史条件下，党的基层工作必须实现观念和体制上的转变。建立党组织是加强民间组织党建工作的基础性环 节。但是，当前必须结合民间组织的实际来开展，民间组织数量急剧增加，类型也越来 越繁多，因而在一切社会组织中都建立党组织，不仅不可能，实际上也没必要。扩大党 在基层的覆盖面实际上包括党的工作覆盖面和党组织的覆盖面两个方面。党的工作覆盖 面和渗透力应该是百分之百，而党组织的覆盖面就不必百分之百。必须以社区为着力点 、以社会服务为导向，按照“有所建，有所不建”的原则来对民间组织进行政治整合。以利益关怀、精神关怀、政治关怀、生活关怀来加强党在民间组织的影响力、渗透力和 凝聚力，从而在新的社会结构和新的社会生活中实现对社会的有效整合。

　　收稿日期：2003-12-08

作者介绍：中共中央党校，北京 100091 刘华安(1968-)，男，中央党校法学博士，讲师，主要从事政治发展研究。