电力改革十年重陷停滞垄断价格扭曲等亟待破解

电力改革十年重陷停滞 垄断价格扭曲等亟待破解

1885年，美国物理学家威廉·史坦利开发出了世界上第一个可商业应用的变压器。这一发明宣告了电力供应可以克服最大距离和负荷的限制，而此前，正因为这一限制，各地的电力用户往往都是依赖距离他们不远处的小型发电站。那时所有发电站都是“分布式”的，规模较小，彼此很少连接。

一年后，史坦利在马萨诸塞州的大巴灵顿示范了这种革命性的技术，电力从发电站生产(发电)，经过变压器变成高压电，通过高压输电网络(输电)，再经过变压器变成低压电力，进入低压电网(配电)后点燃了大巴灵顿市商店和居民家的大约150盏电灯(售电)。此后不久的1891年，世界上第一条三相高压输电线路在德国法兰克福正式投入商业运营。

全球电力系统运营模式自此被固定下来，直到今日。

电力是一件特殊的商品，从生产到用户使用要经历发电、输电、配电、售电四个环节，这四个环节必须一瞬间完成，并且需要时刻保持平衡。对于电力用户而言，用电有一定规律性，也有一定随意性。需求量大，电网负荷就大，需求量小，电网负荷就小。面对这样复杂多变电力需求，电力网络系统必须通过复杂的技术手段来满足用户的需求。

电力商品这种特殊性，使得电力系统中各个成员之间相互紧密联系，任意一个成员的操作，都将对电力系统产生影响。例如不久前印度大停电的直接原因就是印度北方邦、哈里亚纳邦和旁遮普邦超额用电导致电网整体瘫痪。电力市场的运行不同于其他大宗商品市场，要求电力的生产、交易、消费具有计划性，来保证电力生产和消费做到即时平衡。

电力商品的特殊性、电力网络的规模化和网络化的运行特点、电力系统在技术上的复杂性，再加上电力对于一个国家的重要性和战略价值，使得电力系统的安全、稳定运行成为了电力系统发展过程中压倒性的驱动力。因此，世界大多数国家在其电力网络诞生之初，往往都是由国家实施垄断运营，时至今日，尽管各国都曾经历不同程度的电力市场化改革，但为维持电力网络的稳定运行，不少国家的电力系统依然存在不同程度的垄断经营。

尽管如此，垄断带来的低效和浪费，也将直接拖累国家整体经济运行的效率。此外，电力系统也关系到构建在其之上的产业结构。因此，打破垄断，对电力网络系统进行市场化改造，也成为全球范围内一种趋势。

对中国而言，尽管十年前曾大刀阔斧地启动了电力改革，但如今电力系统的改革却因种种原因处于停滞状态之中。回顾往昔经验，对比时下海外电力行业发展的最近新趋势，不仅关系到电力行业的发展，也关系到中国未来国民经济的发展方向。

“偶然性”启动

历史的发展中，人们很难界定偶然和必然之间的关系。十年前，中国的电力改革始于一次偶然，却也是必然，这始于二滩水电站当时所面临的困境。 当时四川二滩电站作为雅砻江和金沙江上游水电资源开发中的首个大型项目，总装机330万千瓦。按照设计，3年内二滩本应该可发电322亿千瓦时，但因为当时中国刚刚经历亚洲金融危机，电力需求并不旺盛，实际只发了132亿千瓦时。由于电力消纳不掉，而计划外发的电一度只有2～3分钱，二滩一投产就面临亏损，大半生产能力只能以弃水方式白白浪费掉。

当时的国家电力公司既管理和运营电网，又有自己下属的发电厂，在调度中往往会优先满足自己的电厂发的电上网。电力公司以省为实体，各省电网之间很多没有连通。即便连通，之间也形成了市场壁垒。各省都有自己的小算盘，为了增加财政收入，都愿意用本省发的电。

以三峡水电站为例，当时也面临电力消纳不掉的问题，为了解决三峡电力的出口，国家甚至组织专人去各省游说，希望消纳一部分三峡电，但几乎处处碰壁。 据前国家能源局长张国宝回忆，当时找重庆，重庆称为三峡建设移民做了很大的牺牲，不愿再承担消纳电力的负担。找湖北，湖北称自己水电丰富，不需要。找河南，河南称煤炭资源丰富，主要以火电为主。找江西、安徽，他们都称自己是农业大省，用不了太多电。只有江、浙、沪没有拒绝三峡水电。

在到处存在垄断壁垒的背景之下，大规模跨区域输送电力，成为难以解决的体制问题。

1999年4月19日，时任国家主席的江泽民到四川西昌观看卫星发射，活动结束后，余兴犹存，便启程前往附近不远处的二滩水电站考察，了解到这一情况后，心痛不已。“现在一边用煤发电，一边却建好了水电站把水白白放掉，这种做法不可理解，世界上有哪个国家会这样做？”据曾担任国家计委主任的曾培炎回忆，回到北京后的江泽民立即把他叫去这样询问道。

随后一场解决西部电力外输，同时解决东部经济发达省份用电瓶颈的工程开始酝酿，电力改革的萌芽产生。

2000年6月，国务院三峡工程建设委员会召开第九次会议，在讨论研究三峡的电力消纳和分配问题时，时任国家总理的朱镕基指出：“电力行业‘省为实体’的改革已走样为省间壁垒，电力资源优化配置出现了很大障碍，必须重新审视。解决三峡的电力消纳问题要结合制定‘十五’规划以及我国电力管理体制改革通盘考虑。”会议决定，由国家计委牵头，会同国家经贸委、财政部、国务院体改办以及国家电力公司等有关部门和单位，尽快研究提出电力体制改革方案。此时，在权力顶层的意志下，借势西部大开发这一国家整体战略利益的驱动，电力改革在外部“非利益共同体”机构的参与下，终于蹒跚起步。

几经调研和讨论，电力改革方案终于在2000年底正式上报。方案将“打破垄断，引入竞争”确定为电力体制改革的总目标，力图实施厂网分开，竞价上网，建立竞争，开放区域电力市场，改变电网企业独家购买电力的格局等等。由于电力改革牵涉面广，各方利益需要妥协和平衡，方案上报后一度陷入停顿，后来在江泽民的多次过问下，才将电力改革推进下去。

2002年3月，国务院正式批准发布了“国发5号文件”。年底，国务院又正式批复《发电资产重组划分方案》，在原国家电力公司的基础上，成立了两家电网公司，五家发电集团公司和四家辅业集团公司。

自此，电力体制改革终于艰难成行。

十年喜忧

不同的国家，其电力改革的主要目标各不相同。对于发达国家而言，电力供给相对饱和，电力需求增长放缓，其主要改革目标是解决由电力系统自身特殊性导致的自然垄断所带来的无效率问题，焦点始终是降低电价。改革的首要目标是提高效率，为客户提供更多的选择和提高系统的安全可靠性，而提供充足的发电容量、新增发电设施和吸引投资则是次要目标。

但是，对于中国这样的发展中国家而言，电力改革的焦点首先是新增电力设施，满足经济起飞的电力需要。围绕这一点，如何吸引电力投资，建设充足的发电容量，才是关键所在，降低电价、提高效率和为客户提供更多的选择则成为次要和后继目标。

如果以这一点为标准，尽管中国始于2002年的电力改革，被人诟病为“体破，但制度不破”的改革，但依然是成功的。这一切都归功于原国家电力公司的“体破”，所带来的“厂网分离”，使得发电企业获得了相对平等的入网机会，而更开放的市场意味着更多的资本涌入，带来了更加激烈的竞争。包括国企、外资、中外合资、民企等各种所有制企业纷纷涌入发电投资，其中也包括大量非电力企业，例如香港华润、台湾的台塑、煤炭行业，也办了一些电厂。

开放的市场带来百舸争流的局面，让中国电力工业发展进入了快车道。2002年，中国电力装机容量仅为3.57亿千瓦，十年后，已经超过10.5亿千瓦，增长了两倍多，满足了国民经济与社会发展在城镇化、重工业化阶段对于电力的翻番式需求，支持了中国经济的十年增长。

发电市场充分有效的竞争，也让发电企业走向了节约化发展的道路，不仅电力装机建造成本逐年下降，发电效率也逐年提升。根据电监会研究室课题组的数据显示，电改启动两年后，中国燃煤发电机组的平均供电耗煤水平已经赶上美国，如今已经达到世界先进水平。对比之下，中国电力网络的线损率却比美国高1.2个百分点(高17%)以上，而且多年来一直保持这样的差距，甚至略有扩大。 市场的巨大力量让人叹为观止，但可惜的是中国电改的市场化尝试却止步于此，无从谈起提高电力系统运行效率，降低电价等后继目标，而这恰恰是当下中

国国民经济整体转型的大方向。从根本而言，电力系统的无效率是由电网的垄断(有限市场主体，导致市场封闭、竞争缺失)、价格形成机制对市场的扭曲(连接供需双方的市场机制存在缺陷)、市场监管能力不足(市场秩序缺失)这三点所导致，事实上，这三点也相互关联。但是，中国电力改革却没有触碰到任何一条。 电网由于其固定成本高(capitalcost)、运营成本低的特点，具有天然垄断色彩。在更加重视市场竞争的美国，不少州采用调度和电网分离的手段来拆分输电网络的天然垄断。而在更强调监管的英国，继续保留了电网的垄断，成立了英国国家电网[微博]公司(NGC)，但是英国垄断的电网只限于输电环节，并没有涉及配电网络(连接高压输电网络和用电客户的电力网络)，使得电力用户(或通过配电企业)可以通过垄断的电网和发电企业进行电力交易，并支付输电网络过网费用。

英国模式下，尽管存在垄断，但却使得发电企业和用电客户实现了市场化连接，即便无法通过市场竞争来提高输电网络的效率，但电力系统的整体运行效率却在发电市场和用电市场的供需平衡之中得到了提升。

5号文件中的电力改革设计，事实上借鉴了英国模式，但同时又进行了自我创新。改革计划保留一大一小两家输电网络企业，对其各自成本和收益实行间接比较的方式来实现隔空竞争，实现经济学上的“标尺监管”。尽管这一构想充分体现了5号文件制定者的过人智慧，但却被两大电网企业的强势所闲置，因为“输配分离”的改革始终难以启动。

在“输配不分离”的情况下，电网绑架了全体电力用户，成为中国电力市场的超级购电者。这种强势并没有为电力消费者带来任何实惠，电价在不健康的电价形成机制中不停上涨。

对于发电企业而言，尽管入网审批和上网电价审批都掌控在国家发改委手中，但具体实施却掌控在电网手中，即便是作为中国发电领域骨干的五大发电集团也无法和电网站在平等的位置上。

在中国电力市场中，由于政府审批所有上网电价和售电电价，使得政府在市场中既是球员也是裁判，将市场上时刻变化的电力供求关系牢牢笼罩在审批制度之下。而对于最该尽快实行政府单独定价监管的电网环节，却始终没有动作。在这种结构下，电网的所有收入都是来自发电企业上网电价和终端用户电费之间的价差。尽管电网宣称自己不是以营利为目的，但其介入产业上下游的扩张冲动，很难让人信服其企业结构运行的框架不是为了盈利。

政府审批上网电价的逻辑是电厂发电成本越高，入网电价也就越高。在中国电源结构中，最具成本竞争优势的水电，因其运营成本最低，上网电价也就最低。在这种逻辑下，政府主导的定价体系完成了反市场的“劣胜优汰”的逆向淘汰。水电企业为了生存，近年来不停刻意让水电站建造成本增加，来获得更高的上网电价。而一轮又一轮“煤电顶牛”的嘈杂，也只是为增加火电企业上网电价而制造的舆论声潮。最终所有增加的成本也理所应当地增加到全体电力用户身上。

中国电改尽管没能形成连接供需之间的电力市场，但却像模像样地学习英国组建了电监会，来监督一个根本不存在的电力市场。

这种背离市场原则的电力结构和机制竟然还有一些人极力捍卫，有人撰文甚至指出：“中国没有自由化和私有化才没有酿成灾难，中国若想避免重蹈美国加州电荒之覆辙，就应当坚持单一购买机制。”其逻辑如同是“为了防止噎死，因此不能吃饭”一样愚蠢。另外一些人借口全球范围内，各国国情不一，电力改革没有固定的模式，另外因为中国没有进行深入改革，所以没有发生大的电力安全事故为由，来证明中国电力模式的先进性。他们却忽视了尽管很多国家电力改革的目标和模式很不相同，但改革的大方向都是努力在电力系统中引入市场竞争，用市场来协调和平衡电力供需双方。这一事实，却因为固化的利益格局，导致一部分人“选择性失明”。面对世界范围内方兴未艾的第二轮以智能电网为方向的大规模电力改革潮流，我们却不能不对这种声音保持警醒。

“智能电网”时代

进入21世纪，随着全球资源、环境压力的不断增大，电力行业正面临前所未有的挑战和机遇。伴随着经济的发展、社会的进步、科技和信息化水平的提高以及全球资源和环境问题的日益突出，依靠现代信息、通信和控制技术，实现现有电力系统的结构性突破，适应未来可持续发展的要求，已成为国际电力发展的现实选择。在这样的背景下，智能电网成为未来发展的必由之路。

相比上世纪80年代末，全球范围内以提高电力系统运行效率为主要目标的电力改革而言，时下以智能电网为标志的改革，不仅意味着效率进一步提高，也意味着构建在电力工业之上国民经济的绿色转型。智能电网所承载的绿色低碳的可持续发展的经济模式也将成为未来的必由之路。智能电网的建设不仅是电力行业的事情，更是国家战略的必须选择。特别是在当前应对金融危机的环境下，各国都在积极寻求提振经济、走出低迷的有效途径，以智能电网为标志的电力改革成为很多国家的选择。

以美国为例，奥巴马政府把以智能电网为平台的新能源政策上升为国家战略，一方面促使能源利用从煤炭、石油向新能源转化，减少对能源的进口依赖性和大量使用绿色能源；另一方面借此振兴经济，发展新一代能源技术，抢占未来低碳能源技术的制高点。美国未来的经济复苏不可能选择金融业为主体的危机产业，而已经通过国际分工形成的消费品生产也难以由美国自己独揽，但是新能源产业集群却能够造就一个20万亿～30万亿美元价值的大产业，并增加大量的就业机会。因此，以智能电网为核心的能源产业群或将成为美国未来的新兴战略产业。 未来美国能源新政的战略重点主要包括对电网进行升级换代，建立全美统一电网，发展智能电网产业，逐步实现太阳能、风能、地热能等新能源的统一入网管理。全面发展节能汽车和电动车，全面推进分布式能源管理，创造世界上最高的能源使用效率，建立美国独特的新能源经济。

什么是“智能电网”？对于这个问题并没有标准答案，美国和欧洲对于智能电网的定义也各不相同，但是有一点是相同的，就是电力市场实现高度的市场化。

因为，智能电网将彻底改变127年前威廉·史坦利所构建的电力市场结构，以及这一结构天然所带来的市场化的复杂性。

在未来的智能电网中，电力用户将从被动接受电力的禁锢之中解放出来，拥有更多选择权。未来智能电网将是双向的，而且是分布式的。在智能电网中，电力用户可能既是电力的消费者，也是电力的生产者，而且电力用户将能自由选择来源不同(清洁的或不清洁的)，以及价格随时波动的电力，所有权限在智能电网中都能得到满足。

在这种设想下，智能电网所赋予电力用户的自由和权力，不仅源自电网和信息技术结合所带来的科技进步，而且源自全新商业模式的建立。这就意味着进一步放松政府管制，进一步深化电力市场改革，提高电力工业的运营效率。事实上，目前在某些关键性技术领域上的突破，将彻底打破电力商品的特殊性，如储能技术，一旦这一技术成熟，电力市场将不再被实时平衡所限制，届时商业模式也将同天然气市场一样多元化。

在全球范围内的智能电网的热潮之中，中国电网企业也提出了自己对未来的设想。但相比智能电网所带来的革命性变革而言，中国电网企业却更愿意强调所谓的“坚强统一的智能电网”这一表述，即通过统一或协调规划建设，统一调度和运行的统一或联合特高压电网。其中散发出的味道无不停留在其对垄断地位的留恋中。

目前，电网企业提出的具体智能电网方案中，往往集中在输配电领域中的调度自动化、电网实时动态监测等电网自动化技术领域，没有涉及到商业模式的转变。尽管这些技术是未来智能电网的支撑，但却不是智能电网的本质。电网企业站在自身利益范畴之中，难以提出适应时代背景，符合国家经济发展整体利益的未来谋划。

当前全球电网面临的挑战可见，低碳高效安全可靠的智能电网是21世纪电网发展的方向。从这个角度看，发展智能电网、低碳电力，应上升到国家低碳经济战略转型的层面，而不能仅仅沦为电网企业层面的技术升级。

此外，在中国电力体制改革陷入长期停滞之时，同时智能电网逐渐成为未来必然选择的时代背景下，国家高层必须重新坚定改革的信心和信念，以敢于破除利益羁绊的决心，进一步推动中国电力市场化体制改革前行。而这一切，也将成为中国参与下一轮国际竞争的关键所在。