我国宪法应恢复迁徙自由

作者：岳智明

河南社会科学 1999年06期

　　公民的迁徙自由亦称迁徙权，从严格的法律意义上讲，是指公民在本国境内享有离开原居住地移居异地的自由。迁徙自由属人身自由的范畴，是人的行动举止自由的重要内容，又具有社会经济权利的性质，与人的社会经济活动密切相关。我国1954年宪法第九十条曾明确规定：“中华人民共和国公民有居住和迁徙自由”。但由于种种原因，迁徙自由均未再写进后来的三部宪法。如果说在计划经济时代宪法取消迁徙自由有一定道理，那么，在社会主义市场经济体制已全面确立，社会经济形势已发生重大变化的情况下，迁徙自由仍被排除在宪法基本权利之外，显然已不合时宜。近年来，已有不少人士呼吁迁徙自由应重新写进宪法，笔者也有充分理由认为：我国现行宪法应当恢复公民的迁徙自由。

　　一、确认和保障迁徙自由是市场经济的客观要求

　　从迁徙自由的起源来看，它是资本主义商品经济发展的必然产物，是资产阶级为实现自由雇佣劳动力而提出来的，随着资本主义市场经济的发展，迁徙自由逐渐为西方国家的宪法所普遍确认。我国的社会主义市场经济尽管在本质上不同于西方资本主义市场经济，但在遵循共同的市场经济规律方面却并无二致。市场经济是一种通过市场配置资源的一种经济运行模式，它的最大特点是流动，即各种生产要素根据市场供求关系的变动和利润趋向进行自由流动，以达到经济资源的优化配置和经济效益的最大增长。劳动力作为最重要的经济资源，当然也会随着地区间及行业间利益的差异和供求关系的变动进行流动，而且是差异越大，流动越大，这正是市场经济的基本规律，违背了这一规律，市场经济就不能正常发育。因此，劳动力的自由流动是市场经济发展的必然要求，宪法本身也是资本主义市场经济发展的产物，它必须要适应并反映市场经济的内在要求，为市场经济服务。

　　我国在计划经济时代严格限制人口的自由流动，不提倡迁徙自由。这既有传统的因素，也有政治的需要，但更重要的原因是社会主义计划经济的理论否认劳动力的商品属性，劳动力既然不是商品，那么人口当然就不能自由流动，个人因隶属于一定的单位或农村集体经济组织，故其调动迁移必须按照计划指标，并经有关组织和政府部门的审查批准才能实现。事实上，计划经济条件下，所有的生产要素都是由政府统一按计划调配，不存在按市场供求关系自由流通的问题，所以，人口的流动和迁徙受到严格控制也是顺理成章的事情。宪法中取消迁徙自由的规定正是为适应计划经济体制而做出的必然选择。1982年宪法在制定之初虽然已经开始实行改革开放的政策，但当时还没有摸到市场经济这块“石头”，计划经济仍占主导地位，所以，虽有人建议恢复迁徙自由，但终因条件不成熟或者说不符合国情而未被采纳。市场经济的发展已经造成了人口大量流动的事实，这是谁也不能否认的。政府所需要做的只能是顺应市场经济的潮流，适应经济发展的要求，通过宪法和法律确认和保障公民的迁徙自由，规范和引导劳动力人口的合理流动，正确认识和解决人口迁移流动带来的诸多社会问题。

　　二、确认和保障迁徙自由是实现社会公平的必然要求

　　公平是指公正、平等，其核心内容是法律面前人人平等。公平是一种合乎理性的平等，它要求每个人的地位对等、待遇平等、机会均等，不能人为地划分等级，制造不合理的差别，或实行歧视待遇。公平是人类社会共同追求的价值目标之一。资本主义国家普遍强调法律是公平正义的体现，但是私有制的经济基础决定了在资产阶级和劳动人民之间永远不可能实现真正的平等，因而其公平正义的口号只能是装潢门面的招牌。社会主义社会则以消灭阶级、消灭剥削，实现人人平等为自己的奋斗目标，因而，全面实现社会公平是社会主义社会的本质特征和优越性之所在。

　　我国社会主义制度的建立应当说为全面实现社会公平创造了条件，而且公平原则在社会各方面均得到了一定程度的体现。1954年宪法确认迁徙自由也正是为了保障社会公平的实现。然而自1958年《中华人民共和国户籍登记条例》（以下简称《条例》）的颁布实施开始，公民的迁徙自由便成了空头支票，到后来，宪法中干脆取消了迁徙自由。不容否认，《条例》的实施在计划经济体制下为保证国家计划的有效实施和社会管理秩序的稳定确实起到了重要作用，但是，《条例》所确立的现行户籍制度因严格限制人口的迁移流动而严重违背了社会公平原则。

　　首先，现行户籍制度把城乡差别、工农差别固定化，导致了城镇居民和乡村农民身份地位的不平等。现行户籍制度把户口划分为农业户口和非农业户口两种，而且两种户口的界限十分严格，待遇上存在着极大的差别。

　　其次，现行户籍制度对户口的迁移，特别是农村户口迁往城市（即“农转非”）规定了严格的条件和程序。从《条例》的规定来看，并没有限制人口的迁移，但在实际执行中，由于迁移须事先获得批准，而且只有几种特定的情况才能获准迁移，所以，实现户口迁徙十分困难。至于“农转非”则更是难上加难，对迁徙行为的这种严格限制，使城乡之间、地区之间形成了一道几乎不可逾越的鸿沟，农民只能望城兴叹。

　　再次，对“农转非”的严格限制和城乡之间经济文化诸条件的显著差异，也使城乡居民在谋求自身发展的机会上极为不等，这使得城乡差别不仅没有缩小，反而越拉越大。

　　实行上述户籍政策并非党和政府的初衷，而是在计划经济时代城市经济效益低下，物资供应短缺，就业岗位有限的情况下所做的不得已的选择，但它毕竟与社会主义欲消灭城乡差别，实现社会公平的宗旨相违背，因此，在社会经济条件已经发生重大变化的今天，适应市场经济和民主建设的需要，将迁徙自由重新写进宪法，并以保障迁徙自由、体现社会公平为指导思想，改革现行户籍制度，取消农业与非农业户口的划分，放宽户口迁移的条件，乃大势所趋，人心所向。

　　三、确认迁徙自由是维护社会稳定的需要

　　长期以来，迁徙自由未能在我国宪法中予以确认，主要原因是担心人口的大量流动会导致人口管理失控，社会治安状况恶化，影响社会稳定。现行户籍制度对人口迁移的严格限制就是基于这样一种思路。笔者认为，确认并保障迁徙自由，不但不会影响社会稳定，而且从长远观点来看，还有利于社会的长期稳定。

　　首先，人口的迁移流动受各种主客观条件的限制，一是市场上劳动力供求关系的限制，二是住房等生活条件的限制，三是自身能力和素质的限制等等。所以，在正常情况下，人们会在主观愿望与客观现实之间进行权衡之后，做出理智的选择。如果流动的结果有利于收入的增加和生活状况的改善，人们才会选择迁移的行为，否则，绝大多数人是不会盲目行动的。因而那种认为一旦允许迁徙自由就一定出现人口大规模流动的担心完全是多余的。

　　其次，地区间及部门间的差异是导致人口流动的主要原因，只要差异存在，流动就不可避免，因此，一定规模的人口迁移流动是一种正常的社会现象，也是维持社会系统良性运行所必不可少的。允许自由迁移和流动有助于缩小差异，缓解社会矛盾，从而也有利于维护社会稳定，反之，则会导致差异扩大，矛盾激化，从而不利于社会稳定。

　　再次，人口流动带来的对社会稳定的负面影响完全可以通过法律的完善和管理的加强来预防和消除。人口流动迁移有利也有弊，而且其利显然大于弊。宪法和法律在确认和保障迁徙自由的同时，也必然要规范和引导迁徙行为，限制不合理的迁徙流动，兴其利而除其弊。我们绝不应为防止人口流动对社会稳定的负面影响而严格限制甚至禁止人口流动。改革开放以来出现的“民工潮”，因其符合市场规律和客观需要，并未给社会治安和稳定带来多大的危害，其积极意义和正面影响远远大于负面影响。当然这也是有关部门尽力疏导和管理的结果。

　　上述理由说明，因担心社会稳定问题而限制甚至取消迁徙自由的理由是不能成立的，而允许迁徙自由则对个人的发展和社会的稳定都有利，只要对人口的迁移流动加强疏导和管理，其负面影响是可以防止的。因此，宪法中恢复迁徙自由，从长远来看，只会有利于社会的稳定与发展，而不会出现管理失控秩序混乱的状况。

　　综上所述，我国现行宪法应当恢复迁徙自由。

作者介绍：岳智明，男，1964年出生，河南省政法管理干部学院讲师。（郑州 450002）