行政法中的程序正当原则

行政法中的程序正当原则

摘要：程序正当原则是依法行政的重要原则之一，它的意义和价值在于有利于充分保障实体公正，有利于促进政府职能的转变，亦有利于充分推进政务公开和提高公民的法律道德素质。实现正当程序原则，要求我们应当正确处理好民主与法治的关系，正确处理好权力与法治的关系，正确处理好效率与程序的关系。

一． 概念引入

程序正当原则是指行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。程序正当原则是行政法的基本原则之一，他贯穿于行政立法、行政执法、行政监督的各个环节。

正当程序的内涵应包含以下几点：

（1） 正当程序的标准高于法定程序。按照现代法治的要求，不仅合法或者违法

的行政程序不属于正当程序，而且即使是符合法定程序的规定，但不符合保障人们最低限度公正的标准，该行政程序也不属于正当程序。

（2） 正当程序具有合理性。虽然程序合理并不必然导致结果合理，但程序合理

通常能够得出正当的结果。

（3） 正当程序具有公正性。它是指程序的设计应当符合公平正义的目标。尽管

程序公正并不能避免个别具体事实上的不公正，但是程序不公正则通常导致结果的不公正。

二．程序正当原则的发展沿革

程序正当原则起源于英国法中的“自然正义”，发达于美国法所继承的“正当法律程序”。到了20世纪，包括许多欧洲大陆法系国家在内的世界多数国家纷纷进行行政程序立法，通过立法将正当程序原则确立为行政法的基本原则。

在英国，正当程序原则最早可追溯到1215年制定的《自由大宪章》。其中规定：“凡自由民，如未经其同级贵族之依法载判，或经国家判决，皆不得被逮捕、监禁、没收财产、剥夺法律保护权、放逐或被加以何其他方式侵害，我们不得违反这些规定而为之。”

美国法的基础是英国普通法。英国的正当程序观念不仅融入美国法之中而成为一项重要的宪法原则，而且通过美国最高法院的判例得以发扬光大。正当法律程序作为一项重要的宪法原则在美国宪法史上发挥重大作用，也与美国联邦最高法院的司法审查权密切相关。美国宪法正是运用司法审查权，通过一系列重大判例和对第5条、第14条宪法修正案的灵活解释，使正当法律程序原则获得极强的生命力并带来“正当法律程序的统治”。

三．我国在落实程序正当原则中的现状与问题

因受长期以来所形成的重实体轻程序观念的影响，我们普遍地认为，一项具体行政行为只要实体上是合法的，符合实体正义，就是合法的，程序是不重要的，程序上有点出入是可以不考虑的。经常出现的一句话是：“虽然程序有违法之处，但不足以影响案件的公正处理。”这话其实是不正确的，它把程序违法与公正对立起来了。比如某人在没有取得规划许可证、准建证及用地许可证等证件的情况下就建起了房屋，这显然是违法建筑，按法可以责令拆除。但如果我们的执法人员在不作任何其他工作的前提下就直接去强行拆除该违章建筑，我们的这一具体行政行为就是违法的，就是错误的，因为它违反了法定程序。这时，如果相对人阻挠我们的执法行为，我们是没有合法依据来对抗的。虽然从实体法律上讲，它确属于应当强制拆除的，但我们却违反了法律规定的程序，因而是错误的。

我们都知道美国的辛普森杀妻案。美国法院最终在刑事上判辛普森无罪但在民事上去判他赔偿。在刑事上判他无罪的根本原因是警方伪造了一双沾有辛普森和他前妻血迹的袜子（被证明是实验室的产物），而除了这双袜子之外，警方已经掌握了足以证明辛普森杀害前妻及其男友的证据。这样的结果对于我们来说是难以接受的。可以肯定地说，如果是在中国，辛普森无疑是有罪的。这虽不是行政法上的案例，但却足以用来说明程序的重要价值。

让我们再来看一个南京的案例：2003年6月8日晚，南京市公安局玄武分局丹凤街派出所民警盛林和丹凤街派出所原教导员马斌以及同事共7人，下班后来到一家餐厅聚餐。大约当晚10时左右，众人散去各自回家。当晚11时许，盛林因颈椎“落枕”，走进了离所住小区10多米远的、一家名为“蓝梦”的足疗休闲中心，想“按摩按摩”。先是一位在该店烧饭的年约30岁出头的姓朱的按摩女接待了他，并将他带进了包间里。之后，她又叫来一位姓戚的按摩女。他叫按摩女按摩颈部。不久，盛林就被警察抓住了，押上了警车。在没有任何法律手续的情况下，他被扣押、审讯了8天。其间，办案人员提取了他的唾液进行化验，但始终未出示鉴定结论，他也始终否认自己有嫖娼行为。2003年6月16日，下关公安分局向盛林宣布了一个处罚决定：由于他嫖娼，给予其行政警告并处罚款1000元。盛林于2003年6月27日提出申请行政复议的请求，要求撤销下关分局的行政处罚决定。行政复议机关认为，下关公安分局对盛林做出的行政处罚决定，事实清楚，适用依据正确，处罚内容适当，维持了对其做出的行政处罚决定。对这个复议结果，盛林于2003年9月8日，向下关区人民法院提起行政诉讼。法院判决，被告盛林提出的行政处罚事实不清的主张，理由不足，不予采纳；而被告下关公安认定盛林嫖娼事实成立，证据充分，事实清楚，但违反法定程序，判决撤消处罚决定，重新做出行政行为。盛林上诉到南京市中级人民法院。2004年3月22日，南京市中级人民法院做出终审判决：维持原判。

当前，行政执法工作人员对本部门的实体法律规范可以说是了如指掌，说出来是如数家珍，但对程序法律规范却不怎么熟悉或是不愿意去了解，这是很不恰当的，也是我们在行政执法中产生差错的主要原因。

行政程序从不同的标准可以有不同的分类。对我们执法行政机关来说，当然就是执法程序。执法程序主要是行政许可程序和行政处罚程序。其中，在行政处罚程序上，我们所出现的错误或不当是最多的。行政处罚程序，简单地说包括四步：立案、取证、告知、做出并送达处罚决定。在这里，我们最容易出错的是三个方面的问题。一是漏掉或颠倒了程序。在漏掉程序方面，最多的是漏掉了告知这一程序，有的是漏掉了立案这一程序。在颠倒程序方面，往往是先取证后立案。二是没有违反程序，但就是没有留下证据。如有的明明是告知了行政相对人，但却没有让相对人签写送达回证。三是个别程序有违法之处。如在调查取证过程中，同一个执法人员同时对两个人进行取证，或同时在不同的地点取证（从调查笔录上反映出来的），或是不具备执法资格的人员进行的调查取证（如协管员取证）。

四．改善方法

要想克服上述错误，我认为，我们可以把办案程序所需要的各种法律文书印制成统一的格式，不同的案件只要把案件的内容往里填写就可以了；然后再印制一个办案流程表，一案一份，由执法人员填写。这样做就可以最大限度地避免在程序上出现错误。

五．总结

我国古代以及近现代法治法发展的历史告诫我们，忽视法律程序不仅难以难以查明案件事实真相，而且常常导致为了追求实体结果破坏法治发展，践踏人权。这不仅与现代法治理念相冲突，而且将最终导致程序的萎缩直至彻底摒弃程序这种工具。但是，若是片面强调程序的重要作用，认为公正的程序直接决定了结果的公正性，而不论这种结果是否建立在正确的事实之上。由此便会导致程序与结果完全混为一谈——程序正义的价值完全取代了结果正义的价值，最终也将导致结果正义不复存在。

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