土地管理立法_执法思考
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地土管立理法 执、思法
程考烨
中国土地（勘测规院，划北京 @ AAABC）
摘：要 究研目： 剖的中析土地管国立理法陷、缺执法不 的严原，因 提出应相策对 研究。方法：文 资料法献和纳归析法分 研究 “三权。” 结： 物权法不果全健 、地土缺位法土和管地法不理善影响完地管政理；现 行律法体系中法律的冲突、 主体不和分 利权制衡机不完制是善执法不的严主要影响素。因研结究：论 健全立、 法严执法格土地是管工理作当的务之急。 键词关 ：土地法；学 立；法执法 中 图分类：号 FAE@ B ； HC@GB FG文 献标识：码 I章文号：编 @AA J K@"@ + BKAA LD A J @AAFAJ !A
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可行完的措施善
。稿日收期 BAA：FYBY@BA作 简者： 介烨 程 @+CF \L D， ，男辽 宁辽阳省人，教授级高工 。要主究研方为向地制土度， 土地础业务方基法、技 ，术 土行政执法。地
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土地国学科
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于关法问题
立律是公法行政共重的依要据 国土资，的源法制度是国家经济法律律度制体中的重要组成部分系。中已经国
立建社起主义市场会经的基济本济经度， 而制场市经的本济质是又制经济， 因法法此制度建设律对于行执法政的 土资国源理来说是管至关要的。重 当我前们土资国管源的理诸问题多自于法律源制度还够健不全和善完。首是先上而自下的现法律行度 制还没有形科学、 成完整 、协一致调完的体系善。别特土是法律制地体度系 关，系家国源、 资产安全资经济和社会 展发的重大题，问涉及 社一会法人和切民的公切身益。利是， 由但物于权不法健、 土全法缺地位土地和理管的法不 完， 从基善上影响础了政管地理的常运正。 !行 !" 应当十关注民分法权物的法立题 随问中国市场着经济发的需展，要 现的有法民通将进则一修改步善完后上升为法民 ，其最中主的内要容物 权法。 中国是届人大九和届人十大为都此做了力努并次向两有关门部面征书意求， #见$$% 征求年见稿意民的法 权物将土编地记登行的管政辖仍持多头维管的理状，现 即地林林业由部登门、记 草及土原地承经营包由权农部业 登记。依门此逻类辑推 如果建，用设由建设部门地登的话，记 土国源资管的地理政统就一不存在了。事实复上， 地统一政管理的题问至也今有解没。如决这果次征求意稿的见法民物权编以通得过， 么那其按关有定，规现 多在门分管部土登地记的实就事会到得法民的认和支持确 ，将这难更变改土地记管理登已经比混乱较的面， 不 但继局续加社会增管理成本的， 而使公且行政效率降共，低于国 民于是不利的。 都们我应当十分注关法民权的物类分系，在体民物法权两编征求意见稿中次没有主物均权与物权从的类， 而分只动产有物与权不产物权动的类。在自分权与他物物项权分的类没上有合综， 而接直开为所展权有、 用益 物和权担物权。保现的在土地使用权被归入他物权的项用益权之物，中这种法律 排会给今安的土后行政地法执带来很多困 难。 关动产物于和权动产不权的分类，物强 调了不动物产权产权转移时必在以须记为登要，件 坚登记生持效 法的律则原 ，一这明点确土地了产权应当登记法的律据依。关于 自物权他和物项权的类分，影 响土登地记法定顺的序 ，即物权先自登记，他项 权后利记登不明。这种 确
分类对土则地记登实的操作缺际指乏导，性而 把土地使权用入归他权利中项的用物权益， 将会现使的产有权 度制变更得模糊。加现在的地使土权是从用土地有所权基础分上离来出的一种相独对的立权物，法律 允上许入 进场市 ，在并上其可设以抵定等担保押权物 设定，役权地 、上权等用地益权物，虽 称作使用名，权 本但质上是种一准自 权。物行现的地登土也是记这进行的样。果土如地用使权归入项物权他，那么 一由于他是权利项的流转与自 权物的转流件条不同 二是由，他项于利之权再设上定他项利权比较杂，复 此因样可能会这在理法逻辑和方 产面生较大矛的。而且盾已原行进的地登土记工作要出也大现模返规。 关于主工权物与从权物的分类，在物 权理法论中通常用列举皮毛的关系、 与与锁钥的匙关系来述表这。分 种类的意义要有两主条，一 是物主权必须中集统一管， 从理权物可分以统别一管理 ；二是在不动登记顺产上序，必 须是物权先登主，记 物从后登权记。土地普遍是物的体， 其上载定的物、着 着物附 包，建筑括、 物构物、 筑植被 等相于土地而对言都从物。是谓的所政统一管理地核就心是权的地中统集管一理，在 权法中物区不主物权与分从“以从 代主” 权物 ，际上实是就将地这权个物主的集中权一管统理分散从物到的管权理门， 。例如林部权括包了 （）原林地 ， 草包括权草地 了，房 包括了房基地等等权这。混种不动淆法律产关系客的体理模管式当通应过法立手 从根段上弄本清顺理。产权的林法律系客体关是木林，而不是 林； 草地权产法的关系律体是客而不草草地； 房是产权法的律关系客是体房屋、 筑建物不是房而地、基建筑地 ；只有地 产的权法关系律客才体是土地林。地与、 与地、 草与房地的系在关物权上都法是物与主从的关物，系 这是认的、公 容争不辩的法学理之
。
烨： 程地管土理立法、 法思执考
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前目，政林理不管但林产权管也林地权； 农政管管不理管但草产权也草地管，不但权管承经包营权也耕 地管； 权政房管理不但管房权产也房地权管 ，此状如， 况该地的管能不地管， 不管该地又的管地，土 地政的行权 产管即理权地管不理被分是殆尽割了？如吗果从物权不法的物权类中分明确物主与权物从的权别，区并 在上位且法中 定：规土 物地的行权政法主执体须统一为县必以级上民政人的国土资府行源政管部主， 那门么土国资源 管中理的地行政管理土将名实存亡，失去 统一管了的法律理依据 《。决定 》建议国家以立法法物和法权论为基础， 根据 要求和理央中导领重的指要示，
对现有资源性资法产 律中有关土行地政执主法表述不确体的条切进行文协性的整调修理正必须统一地政执。主体法，必须 统一理管地 登记发证权，必 须在法上保证国律资土源管理政职行的能到位。!" # 应 提开展土地法的前法准备立关于土 法地立的早在 法$!% 年就&曾进过立行法研，由调于当时条不件熟成没而实现。为了有理管工的作 需要， 只定了制土地管理法这样一部行政律法规，法调整对象其要主公是权的力法关系律 ，然而土问地题涉也 私及利的权法律系，关因此为了土执法地司法的工和作要需，土地管理 又不法不得有一带定综的合性 ，只能 是一种这渡过的措施。然虽土管理法的地实施对我国地非土诉案讼件执的和法地诉讼案件的司法土都发挥极 了重其的要作用 但毕竟，调整关系在的范上和围力上不效综如合更性的土强地。基法我国于会社义主场经市发济 对展立法迫的切需，要 全人大环境国资源委员对会环境土地的立法工和作十关分， 注从最近家领国导多次人对土地 题的问要批重示神精看，来 地法土立的法已到经了呼欲之的出候时了作。国土资源管为部理应门当土为 地法立法的行进积的极准备工作， 建议展开立法建议专的项研。 土究法立地法议建项专究的研目是：标通过地土的法整，理调清当前地部用土地行政门执法的混乱权系，关综 合调协土管理法与农地 林、 、、水 等部建门法有在关地土问上题的冲突， 弥补前当律规法中定漏洞， 的并土 为诸如（产制度、 地权制度 记制度、登使 用度制 交易、制、度用 管途制制、 度地保护制耕度 、调查测监制、度 统计 度、 制征征收制用、 租度费税制、度规划 制度 整理、制度） 的等立建实施和定上位奠律法基础的 土。地法立建议专项法究研方法的是 ：面全总结我国地管土实践理中正反方两的经面验， 结国际比较研究 的合可借内鉴，容 真认析分关系家经济社国安会全 经、社会济可续发展和全持面设小康社会建土地的题， 问出 在提政行执法民事司法和方面所需的要法律度建议。制通过典型件、 事案解剖和社会例象现综的评合支价持法立 （土民事地法律关和系地土行政律关法系 ）建中有关调整议对象 法、律力、 效法和执法主司体以及法处违罚等 题问具的体证。 论地土立法建法议专项究研内容的是 应当以土地物权：为心重和础基在。土地利权分类上必须要与的民物法权保 一致并坚持持主物权从与权物分的统管类根。据我国革开改和维放护国安全的需要家 涉，土外地权的法 产规律应定当到得充； 私补人主为体的地产权土量、数面 积、位置在 律法上应给限定予；
现存的地土产财、权 营经权和行政权 主体混同一的问合题，也 当在立应中法用确明离分法的规定律予解给决因。为这个问是题当前村农 体土地和城集市国土地出有产权现乱、混市 场混乱、违 乱法现纪象的要根主。源 " !’ 应当抓土地管理法的修好订工作最近 中国党和国，领家导土地对问的一系列题批示， 应当成修订为土管理地的法要指重和强南动大。力如果说 地土的法出受台序程所还有待时限日话，那的中国十届么国人大全实现要权法物立法修订现和行地管 理土的计法划经已列入了议事日， 可以说近程在前眼必须。抓住机遇，把土地管 理法修好， 为国订资源管土理的 依行政打好法法律基础 。《华中人共 这民次修与法上次一法在历修背史方面景有相具性似。! $$ 年% %对 !月$& $年& 月 (# 日颁布的 和国地土理法》 进行管第一次了修。这订修法前全次国现了历出上第三次圈地热史， 为理整顿治占乱用滥耕、地 浪土地资源费的重严问题，中 领央导多都次示批实要最行格严耕地的保护度。制
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场范和易制度交 不同。级土层管地公权力的安排，理也 是这次法修应该研究的中问题建议结合会计。法预和法算规定的 ，在内 里区容中央事分权地与事权方， 且并明确什么是中央直接受理由土地案的件，哪 土些地件虽由地案受理但方须呈报上 级政府国土源行资主管政部， 从法律门制度的平公效与力个两标来把指修法握的量质。 了从为根本上理治期长困我们的土地市场扰乱混题问和乱滥占土地问用题，地管理法修订时还土须必 在法律明确上分区行权力政与事权利的民律法系。关因为政行是权府政构实施社机管理、会供提公服务共的权 “ 利” 力 “ ”利“” 力 ，为人民是利谋益的力权， 自己不能图 。而 两种权后字面的与 ，同音不 同字 ，更不同。 义地民事土（如经 营权 权利）应该区中物权和债权分， 主不体同 客、不同体 权、义利也务同。不如在法律果不明确中离分权公 私权主体，与私权中 物的权债权主与， 体么严重那土的违法现地就不象彻底能除。
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关于法问执
执题法国是土源资政管理的主要行为行方式，目前存 的土地问题从在成上分析因 既，前有部分所论述一的
立不法的情全，况 也有法执严不的情况尽。管土地律制法在度系和体容内还不够上完善，但 如是果依据现有的 法律从严执并持之法以，也恒会出不多次的具有相当规现的模地热圈，潮而不从给仅家的经济安全国带来威，胁同时也给 社会定造成了破稳性坏的响影现就执。不法的主要严影响因素作要剖简析。 &%! 现有 律法体中系的法冲律突现行 国的家森林法、草原 法 、村农地土承经营法、 土地管包法理，等 在规定地行政土法的执管辖权，上特 别国务“院土行地政主管部统一负门 土地的是利权登管记上存在着法辖冲律，突从而 得土地使理管第法 ’条 关于 全国土地的责理管监和督工作”规定（包的括以上地方县人民政土地府政主管行部门土地的理管能职） 以难真 正施到实位。如按森林法第例( 条规定 林产和，地产种不两的不动产合同在并业主管林门管部理 林，地记由 “草原由登县以上级民人府登记政 ，” 业林主管部管辖。 门草原法第 条!虽规定核发使用 权证、确认 原使草用权 但。 “耕还草完退成后由，县以上级人政府草民行原主政部门核管登实，记 同第 $法 条又#规： 依法履定行土地途 用草（） 地变手更续 发，草原权放证书”属。 草似乎既包括原了草又包产了地括产 种两动产， 在不这一部同律法关中 于原登记草的辖管关机都不，同先是 府后是政原草行政管部门主而事实上草。的产地权理管农业在门。部农村“ 村农土的地类地包括
耕地、 这里（有用草原而用没的草是地 ）地土承经包法第 营%条规定 ，林地 、草地 ，”同 第法 县“以上地级方民政府应人向承包方当发土地颁包经承营权或者林权证证证书等 并，登记造册 确认，% 条规(定 土承地包营权。”经
程： 烨土地管理立法 执、思法考
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此不依看出，难 前当地权土属的行政理管多个由行政主管门执法部管， 辖有都法依据律。虽地土管理明 法规定国确资土源部对门地政行统一实管理，是但在门部法律突的条冲下，件职能以到难， 从位造成了执法而不 的严观困境。客这影种如响果克服不 将会长，期害损土地法行政依的成本效和。解决率部法门冲律的突惟办 法一， 就是通过位上法立的法分理顺清互关系。相前目应照土地依理法最大限度地管做依好法政。 行特“ ”主体 不，分开 发 区当字 头!" ! 三权“ “三权”” 谓所即行政 执权、法 地财土权、 产经管理权。营政行执法的权主体政是，府土 财地产权的体是所有主 人权使用或人权，经营 管理权体主是经营权人。 政府的职能社是会共公理和管会服务， 其行为社式方抽象分行为具体行和。就为政管理而地言，抽 象行 主为是制定要土地政策、法律制和度政规行，范具体为主行要审是理类各诉非土讼地件（案诉讼件由案法机关司 审）理。 此可见，由政 府通是过织、 组协调 控制、 服、务实施公共来行的政 ，它服的不应务，该 不允也以许利为营 目的如果。府直接政与参市经营场而不挥政发策导和指观调控作宏，用就会形成 政权行经与营权混同的。例拍 如是卖一特殊的种财产置形处，式我 国拍卖法中定界的拍卖主是企体法人业而不是的主别体财。拍卖产的的一 目是为了保般证还债务或捐助偿社公益会利事业福，而拍卖 价格往的高于往产财身的本正常格价 ，如动不抵产 押权、典权 的现实， 及破以产的户资产偿清等采常用这方式。种常正况下情土的地产权流转或地资源的土场市 配（易交事人当）（ 地价按 置， 应当）是由民事主 依体法、 自愿 有偿、 进行。完地垄全型断的地土市， 场行政以地供为主 资的配置方源， 式存在着生腐滋败危的险行政。权经与营混权一体的地方必同是然法执不严执法或难的地 严决定《》“三 ” 方权。中中共央在中 提出实政企、 行事政 政、分开资的府职政转能的改变措革正是施体从制解决上主 体不的分英明策决。 三权“” 主体分的问不在农村也有表题现，法 规定律村集农体所有土地为权农集体所民有 ，农由集体民经 济组经织管营。理但量大纠纷的案例说， 明集体济经织组领导的人将体集土的地营管理经和权集
该体土的地有 所合二为权，一以 经营权体 主#甚至 是个人 $的 名义处集体土分的地所有权，严 重害损了农集体的土民地财产权 ，严损害重农了民集体农户和中农民合的法益权有的。镇政乡本不具府有法律规上的土地定行权政 但，是却什搞“ 征”地“ 权”三么 ，有也的乡镇农民将济经织组经的权与营乡镇府的行政政混权起同。 主体在不来同形式不同 及度程的重叠， 上不会但使地行政执土失法了独立性去、观客，也会性在这种条件给非法谋下取经济益利人提 供了的会机 设。各置种开发区作为进经促建设济的种一规手划并段无错过但，是超过际需实而求的过搞、过多大 乱、 滥占土用就变成了一种地破坏地人谐和系、关 破地坏政共管公秩序、理 响经影济会稳社定和可持发展续的人灾 害造。开发区不并行政是区划 但，是十分特， 一殊开般发专区的管设委，会简直就是一级 府机构政在。发开建区 “特设 过”程的过中期渡内加强管理必要是， 的而在管委会的然权力 字当头，上使 地政理中的管土地规划 产权、 登、 记地编制等政价府土地行主管部政的工门职能作都被断在外阻 ，即使的开有发区设立内了地土地当政行主管部 门派的出构机，但有的 也只象是性的，征 际上架空实地了政关的机行政执权法从清。各类查发开的数量、区占 “” 地特面和积置闲用地例比的统计字中就可数证实。以为什会这样么% 开发区权 力 字的当，头 往与往地政方府的 某领导些关有， 这也是成土造执地难法主要问的题一之 。三权 &“明确 分离 建，从法律上议 将消开发区取政的设权，置严肃 理处发开的区土地法案违件 !。 ’" 整功能体与力权衡制制不机完 土地善理管系统功能不完善的表现管理体制在上地和政理管内部专分业工上在。管理制体方， 中面央地方 尚与未成独形立的统系地，方国土资管理部源在门领关导系，上 的还不是与国土有源资机部关全完对口 它的，上级 导领部中门的还包有建设括部 、家测绘国、局 家国洋局海。在政内部地业专分方工面不能完全还应适源资 政行和不动行政产法执的要，需也应 当研不究层级同管理机的在关设专内业门上部科学配置的题问。观管理和
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微期观管理 、资管理源和资产管理 、政地理和管政矿理在系统功能管设计上的都统应、 兼筹。顾下而上， 自观调宏 控职的应能越当越强， 自上来而， 下具执体的法能应职当来越越。 强“权犯界”越国土资源管 系理统设专业部门内乏缺机有合配，既 在相互间顾存业务忌作工， 又 存着相在间互“ 扫各门雪前 ”问题的。系统部内
结构界面还的十不清分， 功晰能在存定一程度的散耗影响效率的提升。而论 不政地或政矿是综合都的管性理各专业间应当在，体整功能目下标充最分发挥各地的作用，就地自政而言 任何，一种土 案件地审的都要经理过规审查划、用 地审查、产权审等查行流程政所使用，更和的基新础据应来自共数 共有用的据库。相互数把关， 层检核就不层出会现出数门、 彼多此节脱， 至甚出矛盾现情况的因。而地土理管系统 部内结的严构性与科谨学性， 对地行土政严格的执具法有重要的意。义土地 行政力权制的机衡制土对地政行的严格法执是十分也必要。土地的政权力的制衡机制行括包三组个 成部，分 一是行执政法措， 二施行是监政察施， 三措社是会督监措施地权地籍管理有。地资土资源产的查调和 产权的权认确，权 用管理有地土资地资源产置配的划计划规权用途和管制审批的权地。价市与管场有基理地价 准的控权和调市场入准审批权的这。些力既应权相保互又应护互相衡制 ，否则任一种何权的力失控，都会 生十产分 严的后果重土。行地监政的对察象是土就地政执法的行务公员 监督其依法行政行为， ，纠正权其力使中行的 误。错地土政行执的社法会督监体现在制编规计划划公众参的与产权，价的地示与公籍地息的公信开询查 方面 ，在公共务的过服中接受程会社方各面人员媒体的及督监， 同时也与要国相关家源行资的执法相政协调而 成合形力。这样 ，能为土地行政才严格执的创造良法的监好督环。 建境完善土地议政行法执各项的序程 建立权，制衡力的内机控，健制全社监会措施督根据，发整挥体功能 的需对要理系统管进行合与优化的整织建组设。参
考献 文! #$"#%&#’# ! ("$#" $ ")+$ "$ ("-$" $. 周旺生 立法，论" % &$北京： 北 京大出学社版， #’(’& 孙忠 &宪中国 权法物论总 " $% &北京 ：律法出版， 社*)*&+ 罗才，豪 松年应 行政法& 学"% $ & 北京 ：中国政 法学大出社，版 #,’’ &逢杨春 行&政法和行政管 理 " %$& 北：京 经科济学出版， #社’’&* 守愚沈 &地法学通土 " 论 % & 北$京： 国大中地版社出 )，*)*&国土 资部源耕司保& 地保护耕法规件文编 "汇 $ & 北%京： 中国地出版大社， )**+&