坚持和完善我国的人民代表大会制度

作者：侯少文

中央社会主义学院学报 2005年06期

　　50年来，特别是党的十一届三中全会以来的这二十多年，我国人大制度建设取得了很大成绩，人大制度的重要性、优越性正在日益充分地显示出来。人大制度建设，在发展社会主义民主、建设社会主义民主政治文明的全局中具有极为重要的地位。坚持和完善人大制度，是实现党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的制度通道。

　　一、我国人大制度的特点与价值追求

　　（一）我国人大制度的特点

　　作为一种权力配置和运作的形式，与世界上很多国家的代议机构相比较，我国的人大制度具有这些基本特点：

　　1.由全国人大统一拥有国家最高权力，委托并监督“一府两院”行使行政权、司法权，这是与西方权力制衡模式最显著的不同之处。

　　2.规模大，一院制，并且在县级和县级以上人大设有两个层次，人大及其人大常委会。

　　3.除县、乡两级人大外，县级以上人大均由间接选举产生。

　　4.共产党执政，不存在党派斗争。

　　（二）这一制度设计的价值追求

　　1.充分体现人民当家作主的价值理念。人民当家作主是我国政治制度设计所追求的最高价值目标。一百多年来，从巴黎公社发端，经过苏维埃，我们从“老祖宗”那里传承而来一个天经地义、不可移易的理念，就是只有按照最高权力集于一体的原则建构国家权力机构，才能使人民当家作主得以真正的实现。

　　2.决策的总效率高。在一个生产力发展水平比较低且又很不平衡、第一位的任务是发展经济的东方大国里，选择人大这样的制度，有利于加速中国的现代化进程，也有利于保持国家的稳定。

　　3.渐进有序地发展人民民主。

　　4.有利于实现党的领导。

　　（三）选择人大制度的原因分析

　　中国为什么要实行人大制度，原因究竟是什么？

　　1.理论法统。马克思对巴黎公社作了高度评价，列宁在这个基础上开创了苏维埃的模式，他们说的做的，当然是不容置疑的，一定会成为我们践行的圭臬。

　　2.革命传统。我们在根据地已经进行过苏维埃模式的试验。

　　3.国情需要。我们是一个大国，又是一个穷国，我们亟需发展，第一位的任务是发展，讲发展就必然要讲效率，就必然要选择决策效率高的体制。同时，讲发展还要讲稳定，有权威的体制有利于保持稳定。

　　4.历史传统。中国有两千多年中央集权的传统，这种传统使我们比较容易接受一个很有权威的中央政府。

　　（四）选择人大制度的理论渊源

　　为什么西方人并没有选择我们这样的体制，而实行的是权力制衡的体制，我们是在什么地方与西方人分道扬镳的？

　　请看下图：

　　

　　源头 卢梭人民主权：1.立法至上；2.主权不可代表；3.主权不可分割

　　西方 经过密尔、洛克、孟德斯鸠：1.基本保留；2.去除，变成代议制；3.改变，变成分权制约

　　我国 经过马克思、列宁及其继承人：1.基本保留；2.去除，变成代议制；3.基本保留，但有变化

　　实践 巴黎公社 苏维埃 人大制度

　　权力制衡与权力监督是两种不同的控权模式、机制。

　　小结

　　1.西方的权力制衡与我国的人大制度都是权力配置的模式，正如经济资源有不同的配置模式一样，政治资源也有不同的配置模式。

　　2.民主模式的多样性是由各国不同的国情条件所决定的，照搬是没有出路的。

　　3.抽象地进行民主模式优劣的比较是无益的。

　　4.不同民主模式之间可以而且应该相互借鉴，对于我们这样一个具有长久的封建历史、民主法制传统很少的国家，借鉴很有必要。

　　二、加强和改善党对人大工作的领导

　　党的领导是人大制度健康发展的根本保证，对此决不能有任何的动摇。

　　加强党对人大的领导，就必须改善党对人大的领导。这是改革完善党的领导方式、执政方式的一项极为重要的任务，是提高党的执政能力的重大课题。

　　（一）建立“总揽全局、协调各方”的领导格局

　　近几年来，在党组织与人大的关系方面出现了一个新话题，即怎么看地方党委书记兼任地方人大常委会主任的问题。

　　经过2003年初的地方换届，在全国31个省、直辖市、自治区中，就有23个省、直辖市、自治区是由该地党的书记担任人大主任的，占总数的74.1％。而据此前的统计，实行这种书记担任人大主任模式的，在1997年底是3个，1998年底是7个，1999年底是11个，2000年底是10个，2001年底是8个，2002年11月底是11个，分别占总数的9.7％、22.3％、35.5％、32.3％、25.8％和35.5％。除了省一级，很多市、县也纷纷实行了这种模式。

　　有看法认为，这是改革完善党的执政方式的有益探索。它反映了我们党正在依法治国这个大背景下，对改革和完善党的领导方式和执政方式所进行的探索。遵循依法治国的基本方略，党组织的主要负责人依法担任人大的主任，这样，党对人大的领导就主要不再是从人大的外部施加影响，而是通过党组织和党员在人大的内部发挥作用，这是改善党的领导，也是加强党的领导，同时有利于更充分地发挥人大的作用。世界上很多国家的执政党也是通过执政党的领导人直接进入政府（广义）来执掌政权的。作者也曾经发表过这种看法，认为这是比较理想的执政方式。

　　但是，理想与现实之间是有距离的。有不少同志认为，我们的政治体制存在着权力过分集中的弊端，即权力过分集中于党委、党委的权力又过分集中于书记。在这种状况还没有发生根本改变的情况下，有理由质疑书记兼

　　主任会进一步强化权力过分集中于个人。现在，究竟怎样解决好对“一把手”尤其是地方党委“一把手”的监督确已成了政治体制改革的一个热点、难点问题。所以，在实行书记兼人大主任的模式下，尤要注意扩大党内民主、健全党内监督，通过创新和完善制度，加强对党组织主要负责人的监督和制约，切实解决好党的领导者个人过分集中权力的问题。改革应该是全面的，整体配套的，在加强和改善党对人大领导的过程中，必须同步推进党内民主，对担任人大领导职务以及政府、“两院”领导职务的党员领导同志党内民主监督，切实破解主要领导人“个人说了算”的难题，防范他们滥用权力。还有同志提出，地方党委书记的工作本来就已经够繁重的了，哪还有精力顾及人大的工作，加强人大工作的初衷恐怕难以实现。由此两点异议而言，实行这种模式确应从实际出发，不断总结经验，好的就坚持，不合适的就调整、完善，不急急匆匆地搞“一刀切”。

　　还有一种意见，主张适当调整地方党委领导层的结构，书记不兼任其他各方面的职务，集中精力想大事、谋全局，一位副书记兼任人大主任，一位副书记兼任市长、县长，一位副书记兼任政协主席，再设一位副书记主管党务。这样的地方党委核心构成可以真正起到“总揽全局、协调各方”的作用。1989年邓小平同几位中央负责同志的谈话中讲到：“关于工作方法，我提一点：属于政策、方针的重大问题，国务院也好，全国人大也好，其他方面也好，都要由党员负责同志提到党中央常委会讨论，讨论决定之后再去多方商量，贯彻执行。”[1]实现这种领导格局的组织前提，就是各方面的负责同志要参加到领导核心中来。看来，上述设计与邓小平提出的领导方法，在精神上是相契合的，对于加强党委对人大以及其他各方面的领导，对于完善党委集体领导与个人负责相结合的制度，是有积极意义的。

　　（二）建立使党的主张经过法定程序成为国家意志的规范

　　这是实现党的执政职能的一条基本途径。

　　使党的主张经过法定程序成为国家意志，这是党的十三大就提出来的，是一项非常重要的原则，完全符合我们党后来确立的依法治国的基本方略的精神，但是始终没有找到一条实现这一原则的途径。现在的任务，就是要根据依法治国、依法执政的要求，把这个重要原则具体化、制度化、规范化。

　　首要的问题，是党的哪些主张必须经过法定程序成为国家意志。有的同志提出，通过立法形式来解决这一问题，即制定政党法，为政党在宪法和法律范围内活动提供可靠的法律保障。这种设想固然有一定的道理，但从中国目前的情况看不现实。其实，世界各国制定专门的政党法的是属于个别情况，多数的国家是通过宪法惯例的形式来规治政党活动。所谓宪法惯例，就是虽然没有用成文宪法的形式加以规定，但在实际生活中已经具有了宪法意义的习惯做法，在美国、英国政党活动就是依宪法惯例而行的。但是，宪法惯例的形成和完备需要很长的一个过程，远不如立法来得快捷。这就是说，要通过立法的形式来建立执政党执政活动的规范是不现实的，而或者要通过逐步形成宪法惯例的办法来解决这个问题则时间需很长。

　　理清这些“主张”，可行的办法是进一步明确、规范人大的重大事项决定权。国家意志的形成、确认和表达是由国家权力机构来实现的。而国家意志的一个重要内容就是对法定的重大事项作出决定。但在现行的地方组织法中，对地方组织法规定地方人大及其常委会“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、民政、民族工作的重大事项”。但是具体在一个省、市、县，什么才算是“重大事项”，组织法没有列举，其他的法律也没有作补充说明。这就给重大事项决策主体和范围不明的问题留下了法律缺口，使党依法执政缺乏遵循。近几年一些地方人大作出了讨论决定重大事项的决定。地方人大用立法权保障和规范重大事项决定权，既有利于坚持党的领导，又能体现人民当家作主，而且还做到了依法决策。这种做法值得肯定，并需要进一步发展、规范。

　　（三）坚持和完善党组织推荐重要干部人选的机制

　　这是实现党的执政职能的又一条基本途径，与上述途径相辅相成。首先，必须坚持推荐权，不能动摇。这是实现党的领导和执政职能的组织途径，是执政党管干部最重要的内容，我们要坚持用好这个推荐权。第二，选准推荐人选。使所推荐的人选尽可能地得到群众公认，而且也可以适当增多一点推荐的人选，给代表提供较大的选择范围。第三，依靠人大中的党组织和党员做好推荐人选的介绍、宣传工作，实现党组织的意图。第四，坚持差额选举，差额数要符合法律的规定和实际情况。必须承认组织提名和代表联名提名的候选人的权利是完全平等的，不搞“陪选”。第五，尊重选举结果。只要程序合法，就要尊重选举的结果，即使是在党组织的推荐意图并没有得到完全实现的情况下也应如此。[2]组织法、选举法是党领导人民制定的，党的各级组织都必须模范地遵守，从而把党管干部、人民公认和依法管干部三者有机地统一起来。

　　三、加强人大制度自身的建设

　　我国人大制度理论设计、法律安排上的优越性还没有充分显示出来，与民主政治的发展要求，与人民群众的期望还是有距离的。造成这种距离的原因，除了我们党的执政方式存在弊端外，人大制度本身也不够完善。人大制度的完善是一个相当长的过程。

　　（一）逐步实行高层人大代表专职化

　　十届人大一次会议期间，已有代表团提出了这方面的议案。这是具有实质意义的问题。代表专职化，顾名思义就是代表以代表职务为业。人大代表不是“闲职”、“虚职”，也不仅是荣誉职务，而是国家职务、工作职务，代表确应以全部工作精力来履行代表职务。这样，才与人大的国家权力机构的地位相对称。代表专职化将使代表结构发生质的变化，从而强化人大的监督职能。代表的专职化要求代表要有一定的办公条件，包括固定的工作场所及经费，高层人大代表恐怕还要配助手以至智囊班子，当然这是比较长远的事。按照各国议员制度的共性规则看，至少高层人大代表的专职化是或早或迟的事。我们应该有这个远谋。问题是我们人大代表的总规模太大，财力难以承受。即使我们的财力可以承受，这么多人大代表都是专职的也未见得就是好的事。比较务实的做法是先从全国人大和省级人大的常委会委员做起，有条件的地级人大也可以试行。这可以叫做让一部分代表先专职起来。循序渐进，不急于求成。这件事做好了，将会使我国人大制度建设取得重大的进展，系统效应是巨大的。

　　（二）适当缩小人大的规模

　　中国人大作为一个大国的代议机构，没有一定的规模会缺乏代表性，但是不是这样的代议机构的规模越大，民主就越充分。代议机构的规模与民主的充分性并不就一定是正相关的关系。代议机构的规模过大，不仅会影响民主的效率，而且会影响民主的质量和真实性。据过去的有关资料，全国各级人大代表总数是360多万人，也有说是324万人，现在的说法大约是280多万人。比较而言，各国的议会规模要小得多。这就提请我们思考一个问题：代议机构的规模多大比较适度？在这方面有没有属于人类政治文明的共性规则？人大的规模过大，一是不便于集会，一年开一次会，所以我国人大是两个层次，这是独有的；二是不便于议事，人多了发言的机会都很少，更不要说充分发言；三是容易把代表仅仅当成一种荣誉。当然调整人大的规模是一件大事，需要慎重，渐进地、平稳地解决这个问题。

　　（三）完善选举制度

　　行使选举权是人民当家作主最直接的体现。我国1953年颁布第一部选举法，1979年又制定了第二部选举法，经过1982年、1986年、1995年三次修正，现在已进行了第四次修正，加上1983年全国人大常委会作出的《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》，框定了我国目前的选举制度。在我们这样大的一个国家，建国后仅仅几年，到现在也就几十年能建立起这样的选举制度，在全世界也是仅见的，英美的选举制度从建立到比较完善都经历了一二百年的时间。当然我们的选举制度也不完善，干部群众议论比较多的是两件事。一是扩大直接选举范围的问题。不能否认直接选举比间接选举更民主，我们最终也一定要实现全国范围的直选，但扩大直选的范围又必须慎重行事。只能逐步扩大，稳步扩大，不能跑步前进，不然就要摔倒了。自上而下地扩大也许成本会低一些。二是完善现有的选举制度。要更加充分地尊重和保障选民和代表的选择权，适度引入竞争机制。选择性和竞争性是选举的内在属性。选举人与候选人之间是选择与被选择的关系，选举人自主选择候选人，候选人之间是平等的竞争的关系。我们要尊重选举的规律，依靠健全法律和制度，循序渐进地完善我们的选举制度。

　　（四）完善人大的监督制度

　　加强人大的监督立法。1990年《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》正式提出了全国人大制定监督法的建议，七届、八届人大也有制定《监督法》的立法意向，八届人大期间，先后有1100多位代表分别联名提出28件议案制定监督法。九届人大一次会议加快这一法律的制定的议案，又被称为第一号议案，共11件。2001年2月，在沈阳市十二届人大四次会议的闭幕会上，沈阳市中级人民法院的工作报告未获通过，出席会议的代表474人，218人投了赞成票，未过半数。这在我国人大会议的历史上尚属首次。“沈阳模式”进一步暴露了监督立法滞后的问题：没有具体的适用法律。2002年8月，全国人大常委会首次审议了《监督法》草案（共7章73条）。同时，有近10个省级人大出台了各种地方性的监督法规[3]。理想的监督是既能防止权力被滥用又不妨碍权力的有效行使。依法行使监督权、集体行使监督权、监督权不能包办代替被监督权、在党的领导下行使监督权，是我们加强人大监督的重要原则。人大制度建设的实践正日益紧迫地呼唤《监督法》的抓紧出台，确实不能缓行了。

　　（五）建立健全宪法监督制度

　　没有健全有力的宪政保障机制，再好的宪法也只是一纸空文。各国通行的做法是建立违宪审查制度，也叫司法审查制度，即由司法机关审查立法机关、行政机关的规范性文件以及其组成人员的职务行为是否违宪的制度。违宪的法律不是法律。违宪审查的职权基本上被赋予司法机关，普通法院或者宪法法院。在我国，宪法规定全国人大修改宪法、监督宪法的实施，全国人大常委会解释宪法，监督宪法的实施。从实际运作看，全国人大常委会已经对备案的地方性法规进行了审查工作，但是由于没有建立专司宪法监督的机构，宪法监督实际上没有很好地开展起来。建立专门的宪法监督机构正在逐步成为共识。难度在于我国不是权力制衡的体制，最高人民法院受全国人大及其常委会的监督，不能同时是宪法监督机构。全国人大是最高权力机关，也不能在全国人大之外、之上设立专门的宪法监督机构。有同志建议，在全国人大内设立一个专门委员会性质的宪法监督机构。这虽然合宪，但存在一个问题：对宪法实施的监督应该包括监督全国人大及其常委会，专门委员会性质的机构不能对全国人大及其常委会进行监督，这种机构也没有实体性的监督权力，不能对违宪的问题作出处理。我认为，世界上不存在尽善尽美的体制，比较务实、比较有效的做法还是在全国人大设立宪法监督委员会，专司宪法监督职能，不受全国人大常委会领导，这样至少可以把全国人大常委的立法活动纳入宪法监督的范围，而比起全国人大来，人大常委会的立法活动是大量的。想一想《五四宪法》的历史命运，我们应该有解决这个问题的责任感，也应该有解决这个问题的智慧。

作者介绍：侯少文，中央党校教务部教授。（北京 100091）