中华人民共和国城乡规划法感想

读《中华人民共和国城乡规划法》感想

《中华人民共和国城乡规划法》（下简称《城乡规划法》）是我们从事规划执法工作的主要依据，对违法建设的处罚提供了法律保障。作为一名城管规划执法者，势必要对该法律有所了解并在工作中加以运用。通过学习该法律，根据工作中的实际经验，谈自己的一点感悟。

《城乡规划法》在制定之前，在规划法律法规上，我国在长时间内实行城市与村镇两种规划法规，即以前的《城市规划法》和《村镇规划条例》。随着城乡一体化进程的加快，原本分别独立的城市规划和乡镇规划日趋雷同，而因为历史的原因，处理的标准也不尽相同，双重标准带来了诸多矛盾，尤其是城乡结合部，适用何种法律带来的处罚不同势必影响执法公平。为此就很有必要将二者合二为一，这就形成了《城乡规划法》这一部通用规划法律。当然各地根据实际也对该法加以补充说明并制定了自己的《条例》，如《江苏省城乡规划条列》，在实际中加以补充运用。

规划执法作为城市管理行政执法的相对集中处罚权之一，占有很重要的位置，从各个执法局里面设立规划中队这一职能部门我们不难看出目前城乡规划执法占有很重要的地位。城市管理者依据《城乡规划法》进行执法，主要围绕第四十条，四十四条，第六十四条和第六十六条，第六十八条。前两条是违责，后面两条是罚责，最后一条是执行措施依据。

首先来谈下第四十条和四十四条。四十条规定的是对非临时建筑的规定，四十四条是临时建筑。规定要求，在城镇规划区内进行建设的必须要办理建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证。我们在填写有关法律文书的时候，对四十条和第四十四条难以取舍。我们只能根据建筑材料，建筑面积以及使用用途进行判断是否为临时建筑并依此 使用那条条款。在实际工作中，我们一般对砖混结构建筑适用第四十条，将用彩钢瓦结构以及简易的批棚适用第四十四条，通俗的讲就是前者涉及的是建筑物，后者涉及的是构筑物，当然这说法并不正确。这种依据并没有相关的规章来界定。在实际操作中我们也可以看到规划部门给很多大型的砖混结构建筑物办理了临时建设工程规划许可证。但我们实际操作中应该将临时建筑与非临时建筑予以区别，并根据相关的法律依据进行处理。因为适用的错误必然会对处罚带来困难。两条带来的处罚标准是有区别的。这就下面要谈的六十四条和六十六条。

这两条是罚则。六十四条对应的是第四十条，六十六条对应的第四十四条。

这两条对违法建设的处罚有所区别和侧重。如适用第六十四条，依据该条规定，尚可采取改正措施消除影响的，限期改正，处工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。不能采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或违法收入，可以并处工程造价百分之十以下的罚款。两点要求，这就需要我们在实际操作中要对该违法建设进行规划论证，并依据规划论证的意见进行处理。这是处理前提。，不同的论证结果带来的是截然不同的处罚结果。第六十六条的规定相对简单，不需要进行规划论证，直接可以拆除。并处工程造价一倍以下的罚款。通过第两点我们不难看出区别很大。这就回到前面我们适用第四十条还是四十四条的问题。其实为什么会出现两天违责两条罚则的问题，其实是出于对违法建设当事人利益的考虑，非临时建筑的标的物相对较高，基于减少当事人损失的前提，势必要进行慎重处理，经规划论证，如果可以采取改正措施消除规划影响，可以改正，也就是补办相关手续，变违法建设为合法建设，尽量减少当事人的损失。临时建筑一般标的物小，而且量大，反复性大，而且建设周期相对较短，必须要及时予以处理。通过对比我们可以看出六十六条的处罚力度大于第六十四条。这就需要我们正确判断是临时建筑还是非临时建筑。当然在实际工作中，我们很多步骤会简化，比如对在建违法建设，一般是责令当事人在规定的时间内自行拆除，未自行拆除的予以强制拆除。至于简化的原因，后面会有所涉及。

第六十八条在一般的情况下是对六十四条以及六十六条的补充说明。也就是执法部门作出处罚后，采取的处罚依据和方式。使拆除违法建设的执行单位在方式上行到上能有法律依据。一般是向县级以上政府进行申请。得的批复后进行行政强制，在实际工作中，我们一般也只适用于大型违法建设以及年数久远的违法建设。比如拆迁，或群众影响较大的违法建设一般都需要经过该程序。

一般情况下，在规划区内的违法建设都可以在上面的四条中找到相关法律依据。当然也有特殊，比如挖建地下设施，关于这些《省规划条例》已有明确法律规定。可以参照执行。

《城乡规划法》虽然给规划工作规定了强有力的法律依据。但作为行政法律文件之一，如何在实际运用中，仍显不足和不力。个人认为具体有以下三点：

一是内容宽泛。对违法建设定义太广，对建设的定义，建设行为没有界定，我们很难判断是否所有的行为都必须办理建设手续，是否有必要办理建设手续。一些现实中存在行为是否可以用该法来处理，如破墙开门，挖沟渠等等。

二是执行主体的问题。按照法律规定，对违法建设的查处职能应是城乡规划

主管部门。目前城乡规划主管部门应该是规划局或住建局。但根据相对集中处罚权的规定，该项职能已划入城管。规划主管部门负责办理相关手续，城管负责查手续，对没有手续的建设予以拆除。本身来说，出发点还是好的，但在实际工作中。因为，在很多城市规划区内实行一刀切的原则不再予以办理手续，一年两年可以理解，但时间长了，由此引发的群众意见很大，违法建设屡禁不止。规划执法工作在本质上应是两个部门通力协助的事，但目前主要工作变成城管一家的事，合理的规划能避免很多违章的出现。但由于审批难，原本很多可以避免的违法建设层不不穷。带来的行政成本也不断提高。目前规划主管部门对其作出是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响规划论证很难让人信服，原本应两个部门处理的事情变成了一个部门处理的事情。这与该法的规定已严重脱离。

三是处罚手段过于单一，效果不明显，对违法建设处罚主要是行政强制以及辅之以罚款，虽然可以没收，但实际中根本无法操作。目前对违法建设的手段主要是依赖行政强拆，罚款因幅度低，并不能起到应有的惩戒警示作用。

四是保障法律执行力度低。对违法建设进行拆除需要强有力的行政手段支撑，这一点在本法以及其他法律中没有加以补充说明，作出限期拆除决定，目前态势下，很少有人能自行拆除，而职能依赖行政强制，而行政强制必然导致对抗的产生，原本希望的行政执法往往导致暴力执法以及暴力抗法，引发的社会矛盾巨大。执行难是基层普遍存在的现象。这就导致在上面提出的简化执法程序，法律中提到的责令停止建设的法律威慑力很小，现实中很少有人能主动停止建设。为此给执行者的时间很短，而规划论证又必须送达到规划主管部门进行论证，时间长了往往导致违法建设建成，这就势必导致城管对新建违法建设一般是及时予以拆除，避免违法建设更加严重。而这样的话又与法律规定不符合。

当然我们不能抹杀城乡规划法本身的进步意义，随着法律的进一步完善，其所面临的问题也将得到解决。

陆伟俊

二〇一一年六月二十二日