2017:国策十二问

　　作为观察中国政治经济走向的重要窗口，2017年两会上哪些“热词”会受关注？ 　　刚刚过去的2016年，是“十三五”开局之年。在这一年中，稳增长压力有所缓解，为改革和结构调整提供了空间。2017年是实施“十三五”规划的重要一年，也是供给侧结构性改革的深化之年。作为观察中国政治经济走向的重要窗口，2017年的全国两会将聚焦哪些“热词”？本刊记者梳理了十二个焦点问题，以期能够窥一斑而见全豹。 　　宏观经济： 　　中国经济稳得住吗 　　2016年初以�恚�名义GDP增速小周期复苏，稳增长压力有所缓解。随着2017年全国两会的召开，经济增长目标再成焦点议题。根据当前经济形势以及2016年12月中央经济工作会议精神，多家机构预测2017年政府经济预期目标设定为：GDP为6.5%左右，较2016年预期目标下降；CPI为3 %左右，与2016年持平；M2为13%，较2016年预期目标下调；赤字率为3 %，与2016年持平。 　　2017年市场对宏观经济形势的分歧较大，主流的看法是随着房地产和汽车业的回落，经济将在 2-3 季度重回衰退。全国政协委员、清华大学中国与世界经济研究中心主任李稻葵在达沃斯论坛上表示，随着房地产市场放缓，中国经济2017年将面临更多挑战，可能需要投资和基础设施领域的更多支持。 　　从各地两会情况看，不少中西部省份将振兴实体经济、促进经济平稳增长列为“头号任务”，而且江西、四川、湖北等多个省份列出了重大项目名单，预计基建投资将成为托底经济的关键。 　　全国政协委员、国务院发展研究中心原副主任刘世锦在中国改革国际论坛上指出，2017年是中国经济转型相当关键的一年。当前经济已经非常接近底部了，但触底过程可能还有反复，需要多次验证。只要宏观政策得当，供给侧结构性改革取得实质性进展，平稳触底的概率就较大。 　　随着中国经济进入新常态，中国能否成功跨越“中等收入陷阱”成为多方关注的热门话题。全国人大代表、中国社科院副院长蔡�P认为，“十三五”期间中国经济增速应以6.2%为底线，6.7%为上限。中国需要争取的是，从2017年开始就保证平均6.5%的经济增速，到“十三五”末时靠近上限，到2020年中国完全有可能跨越中等收入阶段。 　　供给侧结构性改革： 　　下一步如何深化 　　2017 年，供给侧结构性改革仍是重点，去产能将加速出清并加码扩围。中央经济工作会议要求继续推动钢铁、煤炭行业化解过剩产能，严格执行环保、能耗、质量、安全等相关法律法规和标准，创造条件推动企业兼并重组，要防止已经化解的过剩产能死灰复燃，同时用市场、法治的办法做好其他产能严重过剩行业去产能工作。这表明除了2016 年进行的钢铁、煤炭行业的供给侧改革外，产能过剩的水泥、玻璃、电解铝、造船、建材、化工、有色等行业也将进行改革。 　　对于下一步去产能工作，全国人大常委会委员、全国人大财政经济委员会副主任委员、民建中央副主席辜胜阻表示，中国推进去产能要市场化与法治化并进，“让僵尸企业入土为安”。在市场化方面，相关企业兼并重组是重点，要提高行业集中度，并利用市场机制淘汰落后产能、发展先进产能。对于部分难以退出的落后产能，则应采取法治化手段强制执行，坚决依法处置或关停环保、能耗、技术、安全等不达标，生产不合格或淘汰类产品的企业和产能。特别是要告别行政主导的传统模式，在政府、企业联动过程中明确各自的法律边界。 　　国务院发展研究中心研究员吴敬琏也认为，用行政手段进行“去”和“补”的资源再配置具有很大的局限性，甚至有不小的负作用。“比如最近发表的关于钢铁业2016年实际业绩的报告就告诉我们，去钢铁产能，不但产能没有降低，而且提高了。因此应减少行政指标，否则企业总有办法绕过这个行政命令。” 　　去库存方面，中央经济工作会议指出要坚持分类调控，因城因地施策，重点解决三四线城市房地产库存过多问题。全国政协委员、国家发展改革委原副主任朱之鑫表示，在推进三四线城市房产去库存的同时，也要注意一二线城市房价过度攀升的势头，防止房市泡沫化。 　　去杠杆方面，中央经济工作会议提出，要支持企业市场化、法治化债转股，加大股权融资力度，加强企业自身债务杠杆约束等，降低企业杠杆率。要规范政府举债行为。全国政协委员、中国工商银行原行长杨凯生呼吁，“去杠杆”要建立长效机制，包括建立健全现代企业制度、调整金融市场结构、强化出资人的资本意识等。此外，中国企业杠杆率过高有其历史性原因，即拨改贷后国有企业缺乏资本金的持续注入。因此降低杠杆率必须和国有企业改革结合起来。 　　刘世锦指出，“三去一降一补”是短期任务，已经取得了一定进展。但供给侧结构性改革的本质是要解决生产要素自由流动、效率提高的问题。从这个角度来看，供给侧结构性改革有两个优先项，第一是行政性垄断行业改革，第二是农村集体土地制度改革。 　　房地产调控： 　　如何建立长效机制 　　在2016年供给侧结构性改革中，房地产去库存政策最为密集。自2016年2月份以来，短短20余天里，央行、国家发展改革委等10多个部委相继出台了五项重磅措施，几乎每周都有楼市政策出台。 　　中央经济工作会议强调，“要坚持‘房子是用来住的、不是用来炒的’定位，综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段，加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制，严格限制信贷流向投资投机性购房”。这表明中央明确了房地产的居住属性和消费属性，否定了投资投机属性。预计房地产调控将至少持续到2017年底，限购限贷持续加码。 　　针对近年来房地产市场的反复调控，治标不治本问题已经非常明显。刘世锦认为，目前地方政府出台的很多抑制房地产价格过快上涨的政策措施，大部分都是在抑制需求。这是治标的办法，短期可能会起作用，但长期看，人们要“进城”的需求是挡不住的。从根本上说，要提高居民住宅用地占整个建设用地的比重、加快农村集体土地政策改革及开征房地产税。 　　对于改革的难点，全国政协委员、财政部财科所原所长贾康表示，政策层面的调控一定要得到基础性制度的支撑，要解决有效制度供给的问题。有效制度供给需要攻坚克难，但至少要在住房、土地、投融资和税收制度配套改革体系中，寻找到一个改革的最大公约数，进而建立治本的制度框架。 　　金融改革： 　　怎样防范金融风险 　　过去一年，中国经济走向“常态化”的债务违约已发出信号，防范金融风险的迫切性尤为明显。中央经济工作会议强调，“要把防控金融风险放到更加重要的位置，下决心处置一批风险点，着力防控资产泡沫，提高和改进监管能力，�_保不发生系统性金融风险”。 　　对于系统性金融风险的成因，全国人大财经委副主任委员吴晓灵则表示，从宏观上看，根源在于经济结构失衡和宏观货币财政政策失调；从微观上看，是市场主体、企业、金融产品的信用杠杆加大和信用链条延长所致。中国目前宏观上出现系统性金融风险的条件还不存在，但微观上如果把握得不好，小的矛盾积累会导致大的风险产生。 　　全国政协经济委员会副主任、香港中文大学原校长刘遵义认为，当前的系统性风险主要体现在资产价格泡沫、不良贷款和汇率过度波动方面。抑制泡沫的关键是控制杠杆，化解不良贷款的根本是建立信用文化，汇率作为一种重要的价格不应该完全交给市场定价。要避免系统性金融风险，应关注金融风险的“溢出效应”，要保持大型金融机构之间的独立性，才能避免美国雷曼兄弟倒闭引发全球金融危机的历史重演。 　　全国政协常委、北京大学光华管理学院名誉院长厉以宁指出，与防范金融风险重在源头上下功夫有所不同，分散金融风险是在所掌握信息的范围内力所能及地让风险更小。分散金融风险需要跟踪分析国际资本的发展变化，早做准备，以免被动。分散金融风险大致可分为两类：第一类是体制内的金融运转风险的分散，第二类是体制外的金融循环风险的分散。这两者都应该注意，不能只顾一方。特别是，体制内循环的金融风险不一定小于体制外循环的金融风险，因为体制外的循环风险容易被监管部门注意，而体制内的循环风险往往被忽略或被低估。 　　国企改革： 　　混改能否撬动资本 　　2017年是国企改革见效年，国企改革作为关键性的重大市场化改革仍然排在改革的首位。2016年6月以来，国企改革受重视程度不断提升，9 月国家发改委召开混改试点专题会，12 月中央经济工作会议定调混改是国企改革的重要突破口，2017年1 月国资委表示今年要深入推进公司制股份制和混合所有制改革。 　　国务院国资委主任肖亚庆日前在中国企业改革发展论坛上表示，混改是国企改革的重要突破口，要积极引入各类投资者实现股权多元化，探索集团层面股权多元化改革。要按照完善治理、强化激励、突出主业、提高效率的要求，在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域迈出实质性步伐。同时，加大力度全面完成国有企业公司制改革，积极引入各类投资者实现股权多元化，探索集团层面股权多元化改革。 　　全国人大财政经济委员会副主任委员、国资委原副主任邵宁曾表示，混合所有制是一种市场的自主选择，改革不能搞时间表，不能搞行政推动。从发达国家的企业形态看，规范的公众公司是大企业混合所有制的主要形式。国企改革的难点在于把资产转变为资本的过程，过去几年各级政府和国有企业进行了力度很大的改革，破产重组、改革体制机制、分离办社会职能，都是为管资本创造条件。 　　全国政协委员、中国石油化工集团公司原董事长傅成玉坦言，此轮国企改革之所以比较复杂，最重要的原因就是对怎么改的认识不一致，大家怕被说抢跑或者违规。国企混改问题上，国企负责人要有担当，不要怕被指责造成国有资产流失就不改革，不改革造成的流失远远大于前者。改革的目标不是为改革而改革，也不是为混合而混合，而是要坚持把国有资产做强、做优、做活，要坚持市场化的方向。 　　厉以宁认为，从监管者监督来看，只关注国有资产流失是不够的，还应该着重于国有资产的运营效率。如何通过调整资源配置来大幅提高效率，对于国有企业改革有很大启发。 　　财税改革： 　　大规模减税是否可行 　　2016年以来，企业税费负担引发社会持续关注。中央经济工作会议提出“要在减税、降费、降低要素成本上加大工作力度。要降低各类交易成本特别是制度性交易成本，减少审批环节，降低各类中介评估费用，降低企业用能成本，降低物流成本，提高劳动力市场灵活性，推动企业眼睛向内降本增效”。2017 年是否会实施大规模减税，放水养鱼让利于民，会否出现中美减税竞争，也是两会关注的热点问题。 　　据全国政协委员、国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所副所长李兰介绍，在中国企业家调查系统2016年底公布的对全国1960位企业家的问卷调查显示，关于“当前企业经营发展中遇到的最主要困难”这一问题，超过半数（50.2%）的企业家选择了“社保、税费负担过重”。与2016年相比，认为税收负担“基本未变”的企业家占54.4%，“有所增加”或“明显增加”的占22.5%，“有所减少”或“明显减少”的占23.1%。关于“2017年在改革和转型方面亟待取得的突破”，61%的企业家选择了“显著减税降费”。 　　全国政协委员、清华大学经济管理学院副院长白重恩在中国经济50人论坛年会上表示，当前中国企业的税费负担比较重，世界银行营商环境报告显示，中国在全球190个经济体中，营商环境排名78位，但税负指数排名位于131位（按从轻到重排名），中国企业税费负担重的主要原因是社保缴费即“五险一金”过重，占企业盈利的49%，亟待减轻。经济有下行压力的时候，积极的财政政策并不意味着一定要增加由政府主导的投资，如果把降低税费作为积极财政政策的主要内容，税费降低了，企业的盈利能力增加，企业投资积极性增强，市场的投资效率随之提升，经济下行压力才会有所减轻。 　　此外，贾康也撰文称，正税减降不是企业负担问题的全部，行政性收费、“五险一金”以及很多隐性负担才是主要问题。因此，与减轻企业负担、降低综合成本相关的配套改革，不是一个“减税”的概念就能覆盖得了的。它实际上关系到转变政府职能、冲破利益固化的藩篱、整顿营商环境，遏制设租寻租等。 　　目前，中国企业在“一带一路”沿线20个国家的累计投资已超过185亿美元，一系列建设周期长、投入资金大的重大基础设施项目相继落地。巨额投资回报怎样？前景如何？对此，高虎城强调，“一带一路”建设成效惠及世界，充分展现出这一倡议的巨大潜力和广阔前景。至于风险隐患，他坦言，“一带一路”倡议本身是造福人类的事业，也是中国着眼于构建人类命运共同体向世界提供的一项国际公共产品。中国将秉持“共商共建共享”原则，加强与沿线国家的战略对接和政策沟通，共同管控风险，进一步深化贸易投资合作，积极稳妥地推进“一带一路”建设。 　　民生实惠： 　　民之所望，政之所向 　　民生是老百姓最关心的话题，也是两会的永恒话题。观察各地的政府工作报告和地方两会的热点话题，民生依然占据主要篇幅。中央经济会议释放出的一系列政策信号及改革举措也直指民生关切。如推动养老保险制度改革、降低企业税费负担、缩小城乡居民收入差距、提升三四线城市教育等公共服务水平、保证住房的合理使用、推动精准脱贫扶贫的政策落实、推进户籍制度改革、稳定物价水平、改革医疗体制、加强节能环保和生态建设的“民生十惠”，既是中央经济工作会议的关注重点，也在2017年两会上得到回应。 　　辜胜阻在2017年智汇养老高峰研讨会上表示，当前日益严峻的老龄化形势给中国养老服务体系带来了巨大挑战，构建科学合理的养老服务体系是应对人口老龄化的重中之重。他建议，首先，政府要做好制度供给，兜底没有家庭依靠的老年人的基本养老服务底线，但不能过度大包大揽，应准确划分政府、市场、家庭、社会的职能与边界。其次，要大力发展居家养老，发挥家庭在养老服务中的第一支柱作用，发展智慧养老服务，推行老年健康管理，推进医养结合。再次，要多管齐下，缓解民办养老服务业用地、融资、用人等运营困境，提高养老服务投资回报率，让民办养老机构“有利可图”。 　　眼下，深化医改进入由打好基础向提升质量、由形成框架向制度建设、由单项突破向综合推进的新阶段。应充分尊重基层的首创精神，把成熟经验及�r上升为政策，让星星之火形成燎原之势。谈到民众看病难、看病贵等问题的根本原因，全国人大代表、中国工程院院士钟南山认为，就是公立医院的定位问题没有解决，分级诊疗、三级医疗、药价改革等，都是医改的下游问题，而恢复公立医院的公益性定位，则是医改的上游问题，只有解决了上游问题，下游问题才能解决。 　　“小康路上，不让一个困难群众掉队。”到2020年让7000多万贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，是十八届五中全会既定目标，也是中国对全球减贫事业的庄严承诺。从层层“军令状”到22个中西部省区市考核扶贫成效，脱贫攻坚战的冲锋号已经吹响。财政部、国务院扶贫办于2017年2月21日印发《关于做好2017年贫困县涉农资金整合试点工作的通知》，提出在全面总结2016年整合试点的基础上，将试点范围推开到全部832个国家扶贫开发工作重点县和连片特困地区县。全国人大代表、国务院扶贫开发领导小组副组长刘永富表示，当前采取大水漫灌的办法，贫困人口难以受益，必须实施精准扶贫、精准脱贫的方略，做到“六个精准”，实施“五个一批”，主要应采取以下措施：一是支持特困地区发展，强化基础设施和公共服务设施建设。二是支持贫困村提升工程，全面改善贫困群众生产生活条件。三是培育发展特色优势产业，支持旅游扶贫、光伏扶贫、电商扶贫等精准扶贫工程，结合各地资源禀赋，培育产业扶贫新业态、新动能，增强发展新引擎。 　　监察委试点： 　　制度化反腐信号 　　年年谈反腐，年年不相同。随着北京、山西、浙江3个国家监察体制改革试点地区陆续成立省一级监察委员会，意味着监察体制改革试点工作进入一个新阶段，推进反腐败国家立法迈出重要一步，中国监察体制改革元年正式开启。作为一项事关全局的重大政治改革，推进国家监察体制改革，有利于完善党和国家自我监督，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，本身又可为打赢反腐硬仗、加速反腐新政破题提供坚实保障。 　　参与此次监察体制改革决策咨询的中纪委特邀监察员、中国政法大学副校长马怀德曾指出，国家监察委不是一个党的机构，它和党的机构“合署办公”；但它也不是政府机构，因为它已经从政府机构中独立出来，形成了一个跟政府平行的机构。因此，它就是一个国家监督机关。这一举措堪称是中国反腐体制改革中一次革命性变革，有望破解此前长期存在的反腐力量分散等问题。他还表示，试点方案中监察监督的“全覆盖”，意味着监察委员会不仅能够监督政府机构，也包括对法院、检察院都要行使监察权。试点选择的这3个省市很有代表性――直辖市、北部贪腐高发地区、东部沿海经济发达地区，具有很强的标志意义，能够积累更多经验，便于推广。 　　全国人大代表、中国纪检监察学院原副院长李永忠分析，以前行政机关只能对行政机关进行监察，而不能对所有的国家机关进行监察，而现在是把行政监察变成了监察行政，这是很大的改变。在国家机关层面上，是把过去的同体监督，变成异体监督，这是一个重要的进步。 　　中共中央政治局常委、中央纪委书记王岐山在中央纪委十八届七次全会上的工作报告中谈到，“国家监察委员会就是国家反腐败机构，制定国家监察法实质是推进反腐败国家立法。2017年要在党中央统一领导下，中央纪委发挥牵头抓总作用，协助全国人大常委会完成国家监察法一审、二审。将在十三届全国人大一次会议审议通过国家监察法、设立国家监察委员会、产生国家监察委员会组成人员”。这意味着经过2017年一年的试点后，国家监察委员会将在明年产生。 　　绿色环保： 　　“美丽中国”不能在 　　迷雾中前行 　　2017年春节期间，大江南北数十城的PM2.5爆表，让“春节霾”成为舆论热点话题。从中央提出绿色发展理念，到大气污染、土壤污染、水污染治理写入31个省区市政府工作报告，再到“十三五”规划建议中强调环保，让社会各界对加快建设“美丽中国”充满期待。 　　国务院总理李克强在《政府工作报告》中指出，环境污染是民生之患、民心之痛，要铁腕治理。要推动形成绿色生产生活方式，加快改善生态环境。坚持在发展中保护、在保护中发展，持续推进生态文明建设。深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划，划定生态空间保护红线，推进山水林田湖生态工程建设，加强生态保护和修复。 　　“环境保护处于负重前行、补齐短板的关键期，要求我们必须加大力度、全力攻坚。”环保部部长陈吉宁在2017年全国环境保护工作会议上讲到，中国生态系统总体稳定，环境质量在全国范围和平均水平上总体向好，某些特征污染物和部分时段部分地区局部恶化，环境保护形势依然严峻。2017年，环保部门将迎难而上，全面落实《“十三五”生态环境保护规划》，深化和落实生态环保领域改革，加强环境法治建设，坚决治理大气、水、土壤污染。 　　全国人大常委会副委员长沈跃跃认为，积极践行绿色发展理念要突出重点提高质量，加强和改进立法，要加大监督力度，增强监督实效，要深入推进新环境保护法贯彻实施，扎实做好环境保护法执法检查。 　　中国工程院院士、清华大学环境学院院长贺克斌表示，环境保护是生态文明建设的核心组成部分。想要搞好环境保护，促进中国生态发展，其落脚点还是在于发展。发展路径要遵循生态环境的规律，但是遵循规律并不等于降低GDP发展速度。改善环境质量，是要在可持续发展的前提下，走绿色生态发展之路。可持续发展的核心在于未来的产业结构，要通过产业结构调整形成新的发展模式。调整的重点在于科技创新，应利用科技创新拉动产业结构调整，从而促进中国生态文明发展。目前，各地环保更多是在末端治理上使劲，包括超低排放、提标改造等，要寻找新的减排量，必须在能源、产业结构调整上下更大气力。