公基国有企业改革的指导意见

中央发布国企改革指导意见 目标做大做强做优

本轮国企改革要求国企推进以市场化为中心的改制，同时加强党的领导，最终做强做优做大国有企业。分类管理成为平衡之策。亮点在于第一次提出集团公司整体改制和董事会落实一人一票表决制。

《国企改革指导意见》：“以提高国有资本效率、增强国有企业活力为中心”，“加强和改进党对国有企业的领导，做强做优做大国有企业，不断增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力”。

在用人权上，《意见》要求，坚持党管干部原则与董事会选择经营管理者、经营管理者行使用人权相结合。

在薪酬分配上，根据选任方式对国企领导实行差异化管理。 第一次在中央文件中明确提出集团公司整体上市和在董事会落实一人一票表决制度。

并购将成为本轮国企改革的一个重要方向。《意见》明确表示政府将支持国有企业开展国际化经营，鼓励国企间及与其它企业间强强联合，加快培育一批具有世界一流水平的跨国公司。实践这一原则的一个重要例子便是中国南车、中国北车合并为中国中车，以加强中国的高铁出口。

国企改革的目标就是要在坚持社会主义基本经济制度和市场经济方向的前提下来推进。

《意见》明确将把国有企业分为商业类和公益类两类，同时提出对国有企业的用人和薪酬制度也实施分类管理。

商业类国企是指主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，原则上实行公司制股份制改革，国有资本既可以绝对控股、相对控股，也可以参股，将着力推进整体上市。对这些企业将重点考核经营业绩指标、国有资产保值增值和市场竞争能力。

公益类国企则以保障民生、服务社会和提供公共产品和服务为主要目标，引入市场机制，提高公共服务效率和能力。这类企业将重点考核成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力。

作为出资人，国资委将负责对国企进行分类。据《意见》称，国企的分类将按照谁出资谁分类的原则，由履行出资人职责的机构负责制定分类方案，报本级政府批准。

党的领导、董事会建设与用人制度改革

在国有企业用人上面，《意见》提出，要根据不同企业类别和层级，实行选任制、委任制、聘任制等不同选人用人方式。上级党组织和国有资产管理机构将按管理权限加强对国企领导的管理，把加强党的领导和完善公司治理统一起来。同时，企业内也要推行职业经理人制度。

在现代企业制度的核心董事会制度上，《意见》特别提及，要重点推进董事会建设，加强董事会内部的制衡约束，以解决部分国企“一把手”说了算的问题。《意见》要求，国有独资、全资公司的董事会和监事会均应有职工代表，董事会外部董事应占多数，落实一人一票表决制度，董事对董事会决议承担责任。

如何从管企业转向管资本

在资本运作方面，意见表示，要大力推动国有企业改制上市，创造条件实现集团公司集体上市，允许将部分国有资本转化为优先股，在少数特定领域探索建立国家特殊管理股制度。

与董事会制度一样，实现集团公司整体上市也是本次《意见》作为中央文件首次明确提出。以前在国企改革中提主业整体上市，这与集团公司整体上市意义完全不同，意味着国企也包括央企有可能在集团公司层面引入新的投资者，进行改制和上市。

张文魁介绍，以前，许多国企只有下级公司上市，搞公司制改革，相当于“旧体制的大本营还在，只是派出一些先遣部队去改”。“这就好像下水游泳，集团公司不改，等于留了一只手抓岸，导致整个集团不能下海去畅游，游不动也游不远。”张文魁说。

漫长的国企改革

《意见》在最后一章要求，完善相关法律法规和配套政策。 此前，5月8日，国务院曾批转发改委《关于2015年深化经济体制改革重点工作意见的通知》，里面提到了至少15份配套文件。外界将此解读为，国企改革将以“1+N”的文件体系实施。

在这个体系里，“1”即今天发布的《指导意见》，而可能将会发布的“N”个配套文件包括：1）改革和完善国有资产管理体制、国有企业发展混合所有制经济等系列配套文件；2）中央企业结构调整与重组方案；3）进一步完善国有企业法人治理结构方案；4）完善中央企业董事会董事评价办法；5）中央企业分类考核实施细则；6）加强和改进企业国有资产监督防范国有资产流失的意见；7）进一步加强和改进外派监事会工作的意见；8）健全国有企业国有资本审计监督体系和制度；9）国有企业内部监督机制；10）国有企业经营投资责任追究制度的指导意见；11）进一步深化电力体制改革的若干意见，制定相关配套政策；12）石油天然气体制改革总体方案；13）鼓励和规范国有企业投资项目引入非国有资本的指导意见；14）完善产权保护制度，健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度；15）国有产权交易流转监管办法和实施细则等。

这些方案和细则都还有待未来进一步明确。但不少研究国企改革的专家担心，这些文件的起草与出台会拖延国企改革的进程。事实上，此次《意见》从起草到出台的过程就经历了漫长的等待，凸显中央在国企改革上的慎重和各方利益博弈的激烈。

早在2013年11月12日，中共十八届三中全会就通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，正式宣布要“进一步深化国有企业改革”。

从那以来，全国陆续有23个省市出台了本地的国企改革方案，分别就在国企内发展混合所有制经济、建立现代企业制度等进行了各有特色的尝试（相关内容详见财新周刊报道“再改国企”）。

但由于“顶层设计”迟迟不出，各地“等文件”心态严重。许多人开始纷纷猜测《意见》将于何时发布，在今年5月、8月底和9月7日都曾传出《意见》将要公开发布的消息。

李曙光认为，这主要是各方在两个话语体系间犹豫和摇摆，一个涉及到宪法、涉及到意识形态的问题，另外一个又涉及到国有企业的效率问题。“过多地强调意识形态和对国有企业政治上的监管的话，势必会影响国有企业改革的效率；如果强调效率，又担心出现意识形态的问题。”李曙光说。

清华大学苏世民学者项目主任李稻葵则认为，当前改革动力不足，源于缺少对政府官员的正面激励。李稻葵在2015“夏季达沃斯”财新早餐会中表示，改革的主要障碍不在高层，而在于中层没有动力。改革容易出矛盾，一出矛盾就调查，一调查就把历史上的问题拿出来说。因此，如何激励官员，包括国企高层管理人员将成为本次国企改革能否快速推行的关键。

回顾历史，改革开放以来，中国已经历三轮国企改革。

第一轮国企改革始于1984年，中国共产党第十二届三中全会做出《关于经济体制改革的决定》，正式启动以国企改革为中心的城市经济体制改革。主要通过扩大自主权和利润留成、利改税、承包经营责任制等改革措施，将国企从人财物、产供销“大一统”的计划经济模式转向自主经营、自负盈亏。第二轮始于1997 年，国企通过兼并重组、下岗分流和债转股等措施，提高盈利能力，探索建立现代企业经营管理制度。同时推动了一批包括央企在内的国有企业改制上市。第三轮始于2002年，十六大决定启动国有资产管理体制改革，2003年成立国资委，改变过去“五龙治水”的局面，形成以国资委为核心、以实现国有资本保值增值为目标的国资管理体制。从2013年开始的国企改革是第四轮。