西方利益集团在政策制定过程中的利益表达

・总第４４３期・

【政治文明】

西方利益集团在政策制定过程中的利益表达

口林竹

（天津社会科学院舆情研究所，天津３００１９１）

摘要：在西方国家，利益集团的存在并在政策制定过程中施加影响是一种十分普遍的现象。它们参与政治过程进行利益表达的主要方式有介入选举过程，影响选举结果；疏通政府，影响政府的行政活动；广泛介入立法过程，影响立法结果以及采用公开运动等方式对政府施加影响。它们对政策制定的影响既有积极的影响又有负面的作用。

关键词：利益集团；政策制定；利益表达［中图分类号】Ｄ５

［文献标识码）Ａ

（文章编号］１００３－６５４７（２０１０）０９－０３００－４３３

一、西方利益集团的产生及分类特点

这是零散的个人政治角色集体表达利益要求的独特方式、西方政治学认为，作为政治主体的利益集团是资产阶“非正规性利益集团”对政治过程的影响途径，从各国的政级民主制度的产物，最早出现于１８世纪末的北美１３州。其治实践来看，此类利益集团对政治过程影响往往相当全面而后，美国、法国也相继出现了利益集团。１９世纪中叶，随且深刻，小到某种商品的进口政策，大到国家认同。“非正着产业革命的兴起，政府职能的扩大，政府政策的制定涉规性利益集团”能够随时随地的以合法、非法等形式展开游及到社会上不同人的利益，由此引起人们对政府行为的普行、示威、抗议乃至革命等活动，向当局施加变革压力。

２．非社团性利益集团

是第二次世界大战后，由于各种社会矛盾进一步尖锐化、非社团性利益集团不同于非正规利益集团，它是建立在复杂化，使利益集团在西方各国大量涌现。

共同意识到的种族、语言、宗教、地区和职业利益的基础之

美国著名的政治学教授戴威・杜鲁门（Ｄａｖｉｄ

Ｔｒｕｍａｎ）

上的，或是可能建立在家族关系和血统的基础之上。由于这种持续的文化或经济联系，非社会性集团比非正规性利益集团有更多的利益连续性。现代政治生活中的非社团性利益集团有很多。如：美国社会中的非洲族裔公民，印度尼西亚的“孔教”信众，北爱尔兰地区的新教徒，比利时的法语系居的利益集团。”

民，新兴网络族群，等等。

对于利益集团的分类，学术界有许多模式：有些是根相对于非正规性利益集团来说，非社团性利益集团虽然更具利益连续性，但由于没有专门的组织，也没有特定的利益目标，因此常常也是惰性最强的利益集团，其在政治过程的作用往往更具隐匿性和被动性，通常只有在受到强烈刺激的情况下，才进行集团规模的动员。选举中的族群动员是最常见的非社团性利益集团介入政治过程的形式。

１．非正规利益集团３．机构性利益集团

阿尔蒙德认为，

“非正规的利益集团就是无组织的暴

机构性利益集团存在于诸如政党、公司、立法部门、军队、政府行政机构和教会组织之中。机构性利益集团是存在“当一个社会中各种成分缺乏有

于正式机构之内的次级团体，拥有现成的组织机构与丰富的资源以及便利的接近权力核心的机会，因此其作用与地位非己的利益时，一个偶然的事件或一个领袖的出现都可能触同一般。现代政治生活中较典型的机构性利益集团有：日本自民党内的派阀、美国国会中的“亲台议员”等。

机构性利益利益集团直接产生于政治过程中，与社会权“非正规性利益集团”通常采用偶发性的游行、示威、威价值的再分配息息相关，因此也是政治参与活动最频繁的利益集团。以日本自民党内的派阎为例，其所扮演的角色几

［收稿日期］２０１０—０４—１５

［作者简介］林竹（１９６４一）。女，天津社会科学院舆情研究所副研究员，研究方向：舆情理论。

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遍关注，各种利益集团迅速发展起来。进入２０世纪，尤其在徼府过程》一书中给利益集团下了一个被人们广泛接

受的定义，即“利益集团是一个在其成员持有共同态度的基础上、向社会其他集团提出某种要求的集团，如果它通过或向政府的任何机构提出其要求，它就变成一个政治性据规模大小，有些是根据成员间的互动关系状况；有些按照不同利益集团的目标取向：其他还有按照集团刨设方式、集团是否营利、集团法人资格等差异性进行分类。本文参照阿尔蒙德关于“利益集团”的分析构架，将利益集团分为四种类型。

徒和骚乱，他或多或少是不满或抗议的自发形式，通常是出现得快，平息的也快”，

组织的集团，或无法通过现存的有组织的集团充分代表自发人们蓄积着的不满，并会以难以预料和难以控制的方式突然爆发”。

罢工、抗议、骚乱等社会表达运动，来表达利益要求的，

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乎与其他国家的政党不相上下。派阀之间的互动有如政党间的关系。其他国家和地区的机构性利益集团往往也对政策制定乃至政治变革有着直接或关键性的影响力。

４．社团性利益集团

社团性利益集团是从事利益表达的专门机构，它们是为了表达某些特定集团的目标而专门建立起来的。这种利益集团的组织有一批专职工作人员集中致力于利益表达的专业化内部角色，还有制定利益和要求的有条理的程序。社团性利益集团是所有类型的利益集团中最常见、最据规范性的一种，世界各国中又以美国的社团性利益集团最发达，从１８世纪末出现的“工匠利益集团”开始，社团性利益集团业发展成为今天美国政治的主体和要素之一。世界各国知名的社团性利益集团有许多，例如：美国数千个“政治行政委员会”、“美国商会”、“全美制造商协会”、美国“联合基督教会”、“美国退伍军人协会”等，日本的“经济团体联合会”、“日本经营者团体联盟”、“日本劳动组合总评议”、“日本钢铁联盟”、“日本医师协会”、“全国社会福利协议会”等。

二、西方利益集团参与政治过程及政策制定的主要方式利益集团参与政治过程、对政策制定实施干预与影响，是西方国家政治生活的一大特色。利益集团参与的方式主要有：

１．介入选举过程，影响选举结果。选举获胜是西方民主国家的政治力量合法执掌国家政权的先决条件。竞选需要大量资金支持，而各利益集团自身拥有雄厚的资金，因此西方利益集团普遍采用提供政治资金的方式对竞选活动施加影响。这种政治捐款行为是公开的，同时也受相关法律的管制，比如美国法律规定个人捐款和团体给总统候选人的每笔捐款不超过２０００美元，但对政治行动委员会的捐款没有限制。利益集团可以出巨资帮些支持自己政策要求的候选人进行竞争，有时也会选择资助反对自己政策方案的人的竞争对手。例如在２００４年－美国大选中，金融大鳄索罗斯因为反对布什总统的而将大笔资金用于支持民主党候选人。同时，利益集团拥有实力雄厚的专业智囊团对涉及本集团利益的相关政策搜集信息、提供众多专业的政策选择方案，在一定程度上成为参选政党的得力助手。

２．疏通政府，影响政府的行政活动。政府部门在实施法律中需制定大量的规章、条例、政策和行政措施，这直接涉及到相关利益集团的得失。西方的利益集团通过与自己有关的部门高级官员长期深入地交往，或者影响有关部门官员的人选，或者派代表到政府有关部门任职或参加有关部门的咨询委员会，对相关政策的制定或实施进行影响或干预。利益集团倾向于关注那些特殊部门，即与自己利益密切相关的具体负责部门。农业利益集团与农业部打交道，公共服务公司与政府公共服务的提供部门往来，如此等等。“作为一个惯例，政府的各个部门也特别留心自己领域内的利益集团的要求和争论。事实上，有时，许多政府官僚被强有力的压力集团所俘虏和统治，因为这些集团在各自的领域里是权威”。政府官僚机构是最有势力的利益集团。利益集团同行政机构的亲密关系，使得某些政策和行政措施实际上是相关利益集团和政府机构共同协商的结果。

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３．广泛介入立法过程，影响立法结果。议会作为西方国家的立法机关，不仅有权制定国家的各项法律法规及政策，而且对政府决策有很大影响。因此，西方国家的利益集团大多是围绕议会开展活动，即围绕着政策法案的制定、通过和实施开展活动。在立法讨论和表决时，许多团体会派代表前往决策中心，通过贿赂或私下联络有关政策的关键人物、求助于“精英人物”、提供证词和情报说服、利诱、威胁相关议员等手段，来介入和影响国会在表决时通过有利于某个组织的议案或阻挠通过不利于某个组织的议案。例如在瑞典，利益集团势力强大。瑞典的“皇家委员会”操纵了大多数的政府立法，因为这一委员会是由政府官员立法者和利益集团的代表组成的。当一项计划草案拟好后，会传给各个相关的利益集团评论，听取他们的意见。利益集团平时还通过社会交际、政治捐款、赠礼等手段直接从事“院外活动”来影响立法。

４．采用公开运动、和平示威、停止合作、行贿等方式对政府施加影响。通过投书电台、报社、公开演讲、张贴标语和举行记者招待会等公开运动形式，利益集团可以制造公共舆论，利用公共舆论鼓动民众支持自己的主张，从而以“民意”影响政府决策；利用和平示威的方式向政府请愿，大范围的和平示威往往能形成压力，促使政府作出妥协和让步；通过停止或暗示停止提供政府所需要的合作，利益集团就可以影响某一领域的公共政策。如各国的警官协会、公务员工会、电力公司协会等。这种手段起到类似于罢工的作用，会使政府在某一方面的职能陷入困境或是瘫痪状态，因而往往十分见效。行贿是利益集团直接收买有决策权的政府官员或议会议员，通过他们提出政策方案，或是反对某一政策议案，从而左右公共政策。在～个盛行金钱政治的社会里，通过行贿的手段影响公共政策的可能性极大，造成的后果也相当严重。

三、西方利益集团利益表达对政策制定的影响

利益集团的多元化和活动能力的增长，必然会影响政府政策的制定和执行。在多元民主的社会中，政治生活在很大程度上表现为利益集团之间及利益集团与政府之间的相互作用，政府的决策往往是与一些重要的利益集团协商或博弈的结果。正如詹姆斯・安德森在《公共决策》一书中指出的那样，虽然由于各国的情况不同，利益集团组成的方式和合法化上有所不同，但在所有的国家，利益集团在公共政策中都发挥着特别重要的作用。利益集团通过各种方式影响政府决策造成的后果，既有积极的一面，也有消极的一面。

１．利益集团利益表达在政策制定过程中的积极方面利益集团有助于公共政策制定的平衡性。首先，利益集团能给公共政策制定主体提供政策制定的实际情况，包括政策问题的数量、性质、特征和各种影响因素等以及目标群体的实际情况等相关信息。这些信息的及时反馈有利于有效地解决实际政策同题，从而提高政府绩效。其次，利益集团能为公共政策制定主体提供有关公共政策制定的有效方案和技术性服务，因而利益集团在与公共政策制定主体的互动中可以提出自己的合理性建议和意见，从而有效地为公共政策制定主体提供更为实际的方案或改变传统制定技术，起到“政

圈２０ｌｏ９期一一…………・…－‘…，。ｏ

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府助手”的作用。再次，利益集团拥有一定的财力、物力、人力和时间等政策资源，通过沟通与协调，公共政策制定主体可以利用利益集团的部分资源来推进公共政策的制定工作。最后，各利益集团之间的博弈往往能够减少政府决策的偏颇与恣意性，使最终形成的公共政策成为众多合力作用的结果，从而提高公共政策的公共性。

２．利益集团利益表达在政策制定过程中的负面影响不同的利益集团在公共政策过程采取的不同利益表达方式，不可避免地会带来消极效应。第一，利益集团的利益需求具有片面性。不同的利益集团有着不同的价值倾向和利益需求，它们所要求的公共政策，必然是尽可能维护本集团的利益，因而它们要实现的目标，以及认为需要制定政策加以解决的问题。必然也彼此不同。第二，利益集团时常干扰地方政府，使地方政府的“公共性”受到质疑。利益集团欲在公共政策中发挥自己的影响和压力，达到自己的目的，可能会伴随着或明或暗的贪污受贿和官场腐败现象，并在一定程度上会使公共政策出现不正常的倾斜。如果金钱对政治侵蚀程度加深，公共政策就可能被一批特大的利益集团所操纵，“以至于政府官员会发现，在政策过程中，他们愈来愈不能行使处置权。公共政策愈来愈反映最有势力的利益集团的影响”。第三，强势利益集团常通过侵占弱势群体利益来实现

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自身利益从而影响社会公平。利益集团影响立法、政策制定的程度和效果主要取决于该集团的规模、经济实力和游说方式等因素，能够有效影响政策的集团背后往往是少数财力十分庞大的利益集团。面对强势利益群体的压力、利益群体之间的利益矛盾与冲突，为了维系社会的和谐和政治稳定，尽可能避免和减缓利益集团之间存在的利益冲突，决策者不得不对公平原则和民主要求进行“妥协”“折中”处理，从而最终导致社会整体利益受损害和弱势群体利益被忽视。●

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海：上海译文出版社．１９９２．

责任编辑：郭丁

（上接第０１３页）应机制，全力保障我国公共卫生安全。

双重管理是一项社会系统工程，需要动员全社会的力量、资源，有计划、有组织地进行应对。因此，政府应当在平时就建立一套常态的协调、统一、高效的组织体系，以达

性和环境变动性一必然要求我们党和政府对当前社会始终保持着清醒的头脑，提高忧患意识。对甲型Ｈ１Ｎ１流感形势

有清醒准确的判断，有所侧重。在国家发展战略层次上，坚定地贯彻既定路线和方针政策，降低全球经济危机对我国的影响，保证社会、政治、经济的稳定和发展，由此确定不同层次的政策问题和议程；必然要求我们党和政府把握好防治甲型ＨＩＮｌ流感与经济社会发展这双重管理任务之间的相互依赖性。既要遏制疫情传染蔓延，又要完成基本政府常态工作；必然要求我们党和政府加强应急社会动员，以对人民群众生命、健康高度负责的精神，群防群控，促使公众正确认识、从容面对疫情，同时加强评估工作，运用专业科学知识和和政策环境的科学评估方法，根据评估结果实施不同的对策；必然要求我们党和政府加强国际间相互合作，通过广泛开展交流，积极争取地区性组织和国际社会在资金、物资、人员、技术、教育、培训及道义上的支持，增加我国应对甲型Ｈ１Ｎ１流感的处理能力。同时，努力加强综合安全领域的区域或国际合作，加强与周边地域或国家的机制合作，当出现重大问题时，启动与周边地区或国家相互救助体系，共同面对甲型Ｈ１Ｎ１流感这一全人类共同的难题。■

参考文献：

［１］温家宝主持召开国务院常务会议：８措施防控猪流感．北

到高效率、高质量解决双重管理中的各种问题，才能实现双

重管理中的良性发展。

４．必须加强信息公开并做好舆论引导工作，在非常态情况下最大限度的维护公民权利

甲型Ｈ１Ｎ１流感是一场在全球化及信息化条件下引起全球震荡的非常态事件——信息技术迅猛发展下的全球一体化使得疫情的性质与中世纪的瘟疫、近代的流感爆发相比已经发生了根本改变。国界已阻止不了疾病的扩散，仅短短一个月，墨西哥的甲型Ｈ１Ｎ１流感就已迅速扩散和蔓延到全球。

为了全面防控和治疗甲型Ｈ１Ｎ１流感，政府需要动态、准确地把握事态发展，及时公开信息、措施。有效地控制疫情，维护公民知情权，让公民最大限度的了解到最新信息，否则社会各种传闻就会填补政府留下的“信息真空”，让非常态事件失去控制，让疫情从卫生防疫领域扩展到社会危机、经济危机乃至政治危机，ＳＡＲＳ危机中出现的抢购风潮是直接的例证。

此外，政府还应正确把握舆论的方向，增强公众对政府应对疫情的信心。

５．必须把握好双重管理之间的联系，进一步做好预防甲型Ｈ１Ｎ１流感工作

由于双重管理具有主体同一性、互为条件性、对象叠合

京：人民日报，２００９—０４—２９．

［２］王浦劬．防治“非典”时期的政府双重管理问题分析．北京大学学报（哲学社会科学版），２００３（３）．

责任编辑：邱枫

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西方利益集团在政策制定过程中的利益表达

作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：

林竹

天津社会科学院,舆情研究所,天津,300191理论界

THEORY HORIZON2010(9)

参考文献(7条)

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