地方政府规章在行政部门中的适用率比较研究

　　摘 要：本文是用实证分析的方法对地方政府规章在不同行政部门的适用情况进行调查，依据调查结果统计相应的适用率。针对行政部门地方政府规章适用存在的问题，探讨如何保障地方政府规章在行政部门中得到充分、统一、规范地适用。 　　关键词：地方政府规章；适用率；比较分析 　　 　　一、实证的对象、范围及方法 　　（一）实证对象 　　本文的实证对象，选定的是贵州省人民政府颁行的有关卫生行政管理与人口计划生育的地方政府规章。考察有关行政部门对这些地方政府规章适用的情况，并分析其在实际中发挥的作用。 　　在贵州省人民政府规章卫生行政管理、人口计划生育项目下，选定有关卫生行政管理的《贵州省保健用品管理办法》、《贵州省实施办法》及人口计生行政的《贵州省社会抚养费征收管理办法》的适用作为具体实证对象。 　　（二）采用的方法 　　法律实证研究，是指在具体社会情境下按照一定程序规范和经验法则对法律信息进行定性与定量分析。[1]卫生行政部门及人口计生行政部门的行政管理文书（行政处罚、行政许可、行政征收），蕴含了大量的法律信息，可以作为定性与定量分析的素材。结合实地调查的方法，查看贵州省卫生厅行政许可与行政处罚的文书及贵州省计生委的行政征收的文书中，是否载明了地方政府规章，作为行政许可、行政处罚、行政征收的规范依据。据此，采用统计的方法，将载明了地方政府规章的案件视为地方政府规章明确适用的情形，计算实际适用案件数量，再与总案件数量相比，即可得出地方政府规章在某一行政部门的适用率。 　　二、地方政府规章适用率比较分析 　　（一）地方政府规章适用率高的情况 　　在调查过程中，地方政府规章在行政部门适用率高，又分为两种模式：一种是在对外的行政管理文书中载明了地方政府规章，概括为外部适用；另一种则是地方政府规章出现在行政部门内部的公文中，归纳为内部适用。 　　1、外部适用率高的情形 　　外部适用率高的情形，出现在对贵州省人口和计划生育委员会适用地方政府规章调查上，贵州省人口和计划生育委员会主要适用《贵州省社会抚养费征收管理办法》对社会抚养费进行征收。《贵州省社会抚养费征收管理办法》于2004年5月14日贵州省人民政府第76号令公布，该法第一条明确：“根据国务院《社会抚养费征收管理办法》、《贵州省人口与计划生育条例》（以下简称《条例》）及有关法律、法规的规定，结合本省实际，制定本办法。”符合《立法法》七十三条关于为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项类别，是地方政府规章为执行上位法，结合本省实际，细化上位法而制定的地方政府规章。办法的第二条明确了贵州省人口和计划生育委员会主管全省社会抚养费的征收工作，并进一步规定县级以上人民政府人口和计划生育行政部门负责本行政区域内社会抚养费的征收工作。走访贵州省人口和计划生育委员会，了解到贵州省在2004年《贵州省社会抚养费征收管理办法》出台后，统一制作了全省的征收社会抚养费决定书，采取固定格式文书。 　　依法县级以上人口和计划生育行政部门负责本行政区域的具体征收工作，实践中社会抚养费征收都是由区、县一级人口和计划生育局办理，因此选择贵阳市云岩区人口和计划生育局，调查《贵州省社会抚养费征收管理办法》在云岩区人口和计划生育局行政执法中的适用情况。查阅该局2008与2009年的征收社会抚养费决定书，2008年做出征收社会抚养费的案件为103件，2009年为135件。[2]通过查阅社会抚养费征收决定的卷宗，得出的结论是云岩区人口和计划生育局在征收社会抚养费决定书中适用《贵州省社会抚养费征收管理办法》的适用率为100%。以2009年5月金某某、朱某某被征收社会抚养费为例[3]，被征收人于2009年3月在妇产医院所生的男孩，属于政策外生育一个孩子，应征收社会抚养费。细查该案的卷宗，询问笔录提问时载明：“根据你所陈述的生育子女的情况，你和你爱人的行为已违反《贵州省社会抚养费征收管理办法》第5条规定，将依法征收社会抚养费，你有何意见？”征收社会抚养费审查表在违法事实的认定与征收意见部分明确：“按照《贵州省社会抚养费征收管理办法》第5条1-3款，对该夫妇按上一年（2008年）农民人均纯收入6641的2倍，夫妻双方按4倍征收社会抚养费26564元。”征收社会抚养费决定书阐明：“根据《贵州省人口与计划生育条例》、《贵州省社会抚养费征收管理办法》之规定，决定对你征收社会抚养费26564元。被征收人在收到本决定之日起30日内，将社会抚养费交至黔灵镇人民政府。”由此发现，在询问笔录、征收社会抚养费审查表及征收社会抚养费决定书中均出现了《贵州省社会抚养费征收管理办法》的适用。 　　综上所述，考察贵州省人口和计划生育委员会对地方政府规章的适用，是选取了贵阳市云岩区人口和计划生育局作为具体考察对象，在其征收社会抚养费的卷宗中，广泛适用了《贵州省社会抚养费征收管理办法》的规定。《贵州省社会抚养费征收管理办法》适用特点表现为在对外文书与内部文书中均有适用，询问笔录、征收社会抚养费告知书及征收社会抚养费决定书这些对外文书，详尽写明了被征收人的违法事实及作出征收决定的地方政府规章条文，并得到被征收人的签字认可。《贵州省社会抚养费征收管理办法》于2004年7月1日施行，至今已六年，一般情况下一部细化了上位法规定的地方政府规章，颁行较长一段时间后，在行政管理工作中就会得到广泛、普遍的适用，其适用率就会很高。 　　2、内部适用率高的情形 　　内部适用率高的情形，呈现在对贵州省卫生厅适用地方政府规章调查上，贵州省卫生厅主要适用《贵州省保健用品管理办法》对保健用品的进行管理。对《贵州省保健用品管理办法》适用的重点调查集中在行政许可上，省人民政府卫生行政部门负责全省保健用品卫生监督管理工作，负责保健用品卫生许可证的审批。贵州省保健用品的生产需经过行政许可，并由省卫生厅负责保健用品卫生许可证的审批。贵州省卫生厅依据《贵州省人民政府办公厅关于印发贵州省卫生厅主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(黔府办发〔2009〕123号)内设了贵州省中医药管理局，专门负责保健用品的管理工作。截止2010年3月，贵州省依据《贵州省保健用品管理办法》颁发了33个保健用品卫生许可证[4]。查阅贵州省卫生厅颁发的《保健用品卫生许可证》，采用通用格式，载明了单位名称、负责人、地址、许可项目、发证机关、有效期限等信息，但是并未在许可证上体现出地方政府规章的适用。进一步查阅卷宗资料，在贵州省中医药管理局向贵州省卫生厅做的《关于颁发苗王增生贴等保健用品卫生许可证的请示》中，体现了《贵州省保健用品管理办法》的适用，请示文载：“根据《贵州省保健用品管理办法》、《贵州省保健用品受理审批暂行办法》，经组织申报、资格审核、生产现场评审、省级专家组评审等环节，现拟对9个生产企业苗王增生贴等33个符合条件的产品颁发卫生许可证。”地方政府规章除了在内部请示文件中出现，还在卫生行政部门公函中适用，如贵州省中医药管理局给遵义市卫生局的《委托函》中载明：“根据《贵州省保健用品管理办法》、《贵州省保健用品受理审批暂行办法》，我局现组织对受理的保健用品进行评审，特委托你局对贵州遵义德澳医药保健用品有限责任公司等保健用品生产企业申报的保健用品生产场地进行核查。请按照《贵州省保健用品受理审批暂行办法》第六条的规定，在收到委托函后5个工作日内组织人员对生产场地进行核查，并出具评审报告报送我局。”由此可以看出，贵州省中医药管理局对《贵州省保健用品管理办法》的适用主要是在内部公文中，如果以对外的《保健用品卫生许可证》做统计该地方政府规章的适用率为零，以对内的文件做统计地方政府规章的适用率为100%。

　　（二）地方政府规章适用率低的情况 　　《贵州省实施办法》规定了卫生行政处罚权，细化了对医疗机构进行行政处罚的具体情形。《贵州省实施办法》第二条规定在本省范围内从事疾病诊断、治疗活动的各类医疗机构，必须遵守《条例》、《医疗机构管理条例实施细则》（以下简称《细则》）和本办法。该办法已施行10多年，应该在卫生行政部门的行政管理过程中得到广泛的适用，但是实际情况到底如何，需要进一步实际考察。 　　查阅贵州省卫生厅卫生监督局2006年至2009年行政处罚文书卷宗，2006年7个案件，2007年1个案件，2008年9个案件及2009年3个案件。这些案件的行政处罚书都是根据《医疗机构管理条例》及《医疗机构管理条例实施细则》做出的，并未在文书中发现适用《贵州省实施办法》进行行政处罚。 　　对《贵州省保健用品管理办法》和《贵州省实施办法》适用的考察，集中在贵州省卫生厅中医药管理局与卫生监督局两个内设机构。《贵州省保健用品管理办法》的适用特点体现为内部适用，主要以内部公文形式适用，以内部公文统计，适用率为100%。因为这一地方政府规章未列明上位法，在贵州省对保健用品的管理肯定主要以该地方政府规章为准。但是，此地方政府规章适用的表现形式，与假设的情形不尽一致，并未大量体现在对外的行政管理文书中。《贵州省实施办法》的适用特点较为复杂，在贵州省卫生厅的各个内设机构中呈现不同的适用情况，以对医疗机构的行政处罚进行统计，适用率为零。对这一规章适用的调查结果与事前预测的适用情况有较大差异，得出的结论是，不能主观判断一部细化了上位法规定的地方政府规章，颁行较长一段时间后，在行政管理工作中就会得到广泛、普遍的适用，其适用率就会高。 　　上述调查集中体现出某些地方政府规章的适用处于尴尬境地，现阶段的地方政府规章为了立法而立法，较为忽视在具体执法中的操作问题。一种表现是原则性条款越来越多，程序性的、量化的条款越来越少。地方政府规章仍旧是原则性的、倡导性的，只是简单复述国家法律、行政法规、地方性法规。另一种表现是简单模仿、套用上位法，体现不出任何反映本行政区域社会、经济等方面的特色。 　　三、结 语 　　我国的法律、法规、规章数量庞杂，各级人大与行政机关仍在不断地制定，然而我国只承认其中的一部分，即法律、行政法规、地方性法规和自治条例、单行条例，规章在我国立法法中只采取半承认的方式。因为法律规范并不是杂乱无章的，它们存在于一个统一有序的法律体系当中，而这个法律体系由不同的法律规范按照位阶的高低之分有序排列组成。作为法律体系中一环的地方政府规章，并不如预期的那样得到了广泛、深入、规范地适用。因此对于地方政府规章在行政部门中的适用率比较分析，有利于促使我们关注实然状态下地方政府规章的运行，解决地方政府规章适用实践中的问题。 　　参考文献： 　　[1] 张文显. 法理学[M]. 北京:高等教育出版社,2007. 　　[2] 贵州省人民政府法制办公室. 贵州省人民政府规章汇编[M]. 北京:中国法制出版社,2009. 　　作者简介： 　　金佰坚（1986-），男，贵州遵义人，贵州师范大学求是学院07法学在读学生。研究方向：法学。 　　雷小政. 法律生长与实证研究[M]. 北京:北京大学出版社2009年8月第1版，第29页。 　　数据来源于贵阳市云岩区人口和计划生育局。 　　案例来源于贵阳市云岩区人口和计划生育局。 　　数据来源于贵州省中医药管理局。