论我国宪法典结构的完善

论我国宪法典结构的完善

宪法典结构是指作为宪法典基本单元的宪法规范如何进行组合排列，形成具有内在的逻辑关系，对国家的根本问题给予全面规定的统一的书面文件。宪法典的结构包括形式结构和内容结构两个方面。其中形式结构是指宪法典的体例，也就是宪法典所涉内容被划分为多少层次及如何进行组合排列，主要有三种类型：篇、章、节、条的体例；章、节、条的体例；不设篇、章，也没有节的划分，纯粹由“条”组成的体例。内容结构是指宪法规范所调整的根本问题的类别及所采取的原则依其性质做出的合乎逻辑或一定原理的排列。宪法典的内容结构反映了特定国家的统治者治理国家的经验和理想，体现着一个国家政治的传统和精神。

中华人民共和国建立以来，颁布适用的宪法典有：1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法和现行的1982年宪法。这些宪法典在形式结构即体例上均由序言和四章正文组成。规定国家机构内容的那一章设有节，其它三章之下没有节的划分。这种体例大致可归入章、节、条的类型。在内容结构方面，我国的宪法典一直是由序言、总纲、公民基本权利义务、国家机构、国家标志这几个部分组成。只是这些内容在排列顺序上，1954年宪法、1975年宪法和1978年宪法都是把国家机构的内容放在公民基本权利义务之前来规定，显然与长期以来我们自觉不自觉奉行的国家主义有关，与计划管理体制所导致的国家本位的思想有密切的关系。其思想基础是：公民的权利现实上来源于国家宪法的赋予，并且在国家提供有效保障的前提下才能实现。如果离开了国家机关通过运用国家权力所提供的保障，哪怕是最简单的权利也实现不了。可以说，把国家机构问题置于公民基本权利义务之前来加以规定，实际上就是这种思想的法律化和对象化。现行的1982年宪法，在注重对宪法规范所规定的内容结合我们国家工作重心转移以后形势的需要给予完善的同时，对宪法典的内容结构也进行了调整，突出的表现就是将公民基本权利义务这一章的内容提前到国家机构之前，紧接着总纲之后来规定，居于整个宪法典正文的第二部分。即在规定国家的政治、经济、文化基本制度和基本国策的总纲之后，紧接着规定公民的基本权利和义务，使之成为仅次于国家制度、社会制度基本原则的根本问题。一般认为，宪法规定的公民基本权利和义务是公民与国家之间关系在法律上的体现，这样的话，将公民基本权利义务的内容放在国家机构之前来规定，至少在形式上显示了重视公民权利的价值取向，预示着在公民权利和国家权力的关系上，由过去的注重国家权力向注重公民权利保障的转变。

1982年宪法生效以来，全国人大先后于1988年、1993年、1999年以修正案的形式对其进行了修改，但这些修改都是为了解决我们在改革开放中所面临的迫切问题，也就是解决进一步改革开放的需求而引起的法律供给不足问题，政策性比较强。指导思想上，奉行可改可不改的不改的原则，再加上我们在认识上自觉不自觉地将宪法典结构看作是纯粹的形式问题，没有意识到它在体现一个国家的立宪技术水平、保障宪法规范的完整性及宪法典各组成部分的统一与协调方面具有的重要作用，因而对宪法典结构的完善自然不能给予足够的重视。

基于上述认识，本人认为，对我国现行宪法典的内容结构应作如下几个方面的完善：

一、公民基本权利与义务方面的完善

对现行宪法典规定的公民基本权利义务的完善，应从内容和形式两个方面进行。形式方面的完善是指借鉴一些国家宪法典规定公民基本权利义务的方式，以明确的标题来标明所规定的基本权利义务的类别和性质。（注：当今世界之中，德国基本法、葡萄牙、印度等国的宪法采用的就是这种格式。）然后在此标题之下对某一方面的权利义务的内容进行详细的规定，包括受到的保障和必要的限制。如现行的《葡萄牙共和国宪法》第46条以“结社自由”为标题，然后在此标题之下从四个方面详细规定了结社自由的内容，包括：所有公民都有不经许可而自由结社的权利；任何社团得自由追求其目的，不受公共权力机关的干预；不得强迫任何人加入社团或保留成员资格；不准武装结社等。这样可以使人一目了然，同时也为立法机关通过具体立法来规范公民基本权利义务的享有和履行提供宪法上的明确根据和原则，既可以防止个人对宪法赋予其的权利与自由的滥用，也可以避免立法机关在立法中对公民权利与自由的行使做出过多或过于严厉的限制而导致公民无法在现实上来享有宪法赋予的权利自由。我国的宪法典在此方面长期采用的方式是，虽然绝大多数的基本权利与义务都各自成条，但却将表明某一权利或义务属性的款项与对这一权利或义务的具体内容进行详细规定的款项并列在一起甚或规定在一款之中，层次不分明。无论是公民根据宪法享有基本权利与自由还是立法机关针对公民权利与自由进行立法都难以直接在宪法中找到确定的原则和根据。

公民基本权利与义务内容的完善，应从这样两方面进行：

1.恢复以前曾得到宪法确认的公民的迁徙自由和罢工自由。公民的迁徙和罢工自由是各国宪法中普遍规定的内容，我国1954年宪法也给予了确认。1975年宪法取消了迁徙自由的规定，现行的1982年宪法没有再确认公民的罢工自由。

不将迁徙自由作为公民的基本权利加以确认，主要的根据是，我国的城乡之间存在着诸多的差别，如果承认公民有迁徙的自由，农村的公民据此提出向城市迁徙，即选择城市为自己的居住地，势必会引起大量农村人口涌向城市的不良后果，使城市本来就紧张的交通、就业、住房、教育等更加不堪重负。（注：参见韩德培、李龙主编：《人权的理论和实践》，武汉大学出版社1995年版，第492页。 ）岂不知这样的主张是以对自由的绝对理解为出发点的，即公民想迁徙到哪里就可以迁徙到哪里，不受任何的约束。这显然与自由的本意相违背。法律上规定的作为公民权利的自由，都是在法律范围内而言的，即按照法律规定的条件和程序来行使自己的自由，否则不仅得不到保障，甚至还可能受到惩罚。我国在封建社会就建立起了严格的户籍管理制度，新中国建立后非但没有将其予以废除，而且还有了发展和完善。公民在选择自己的居住地时，必须遵守和服从国家户籍管理制度的有关规定，不可能抛开国家的户籍管理制度来实现或谋求公民的迁徙自由即选择居住地的自由。从实践上看，1954年宪法确认公民有迁徙自由时，客观上并没有引起大量农村人口涌向城市的后果；相反，现行宪法没有规定公民有迁徙的自由，但每年却有多达几千万的农村劳动力涌向城市打工，其中有不少打工者以各种方式在所在城市居住了下来。更有不少的农村人口通过升学、婚姻、兴办产业等方式迁入了城市，获得了在城市居住的权利。正是由于改革开放以来我国城市化运动的加快和大量的农村人口迁入城市，才使得我国城市人口呈现上升的趋势，农村人口在全国人口中的比例在不断下降。这说明，仅从形式上看，宪法是否确认公民享有迁徙的自由，并不是导致农村人口涌向城市的根本原因，二者之间不存在某种必然的联系。因而，希望通过取消公民有迁徙自由的宪法权利来遏制农村人口涌向城市的想法或主张是十分天

真和不切实际的。造成公民迁徙自由不被确认的根本原因是计划经济体制下个人无法摆脱各种各样的束缚而导致的独立主体资格的丧失，现在我们已宣布建立社会主义的市场经济，市场经济以竞争为基本法则，而竞争的充分进行必须有包括迁徙自由在内的人身自由作为基础和保障。从这个意义上讲，恢复确认公民的迁徙自由是社会主义市场经济建立和发展的必然要求。

现行宪法之所以取消罢工自由的规定，在讨论宪法修改草案时，张友渔撰文对此进行了说明，主要的理由：一是“罢工自由”是极左思想的产物，不符合我国的具体情况。我们国家的企业属于人民，罢工造成的停止生产，是对包括工人阶级在内的全体人民利益的一种破坏；二是即便是同企业中的官僚主义作斗争，可通过选举、罢免企业的管理人员或通过提出控告、申诉、揭发、检举等方式，不是只有罢工这种极端的手段一种方式。（注：参见张友渔：《关于修改宪法的几个问题》，载《宪法论文集》，群众出版社1982年版， 第8～26页。）其它的人在谈到取消“罢工自由”的规定时，所持根据也大都如此。（注：参见董正超：《我国宪法为何不规定罢工自由》，《法制日报》1989年7月8日；何华辉编著：《宪法》，法律出版社1986年版，第85～87页；杨海坤：《为什么删去“罢工自由”这一条文》，《民主与法制》1982年第6期。）

1982年宪法起草时，在我国的经济制度中，公有制经济在各方面都居于优势的地位，上述取消罢工自由的理由在一定程度上讲尚可成立。现在我国的经济制度已形成了多种所有制和多种经济成份并存共同发展的局面，特别是作为非公有制经济存在的个体经济、私营经济和三资企业有了飞速的发展，在国民经济中占有相当的比重，从业人员的数量也相当可观。现实中，不少的私营企业、三资企业违反国家的法律确立的劳动制度，不保障甚至严重侵犯劳动者的合法权利，在此情况下，罢工仍不失为工人争取自己应有的权利、同侵犯自己合法权利的行为作斗争的一项有效手段。另外，当劳动者的人身及财产权利受到严重的威胁或处于非常危险的境地时，根本不可能像正常情况下那样通过选举、罢免企业的管理人员或通过提出控告、检举、申诉等方式来获得解决，罢工恐怕也就是唯一可以采取的有效手段了。

2.构造一个较为完善的公民基本权利体系。构造完善的公民权利体系首先应当充实公民基本权利的内容，使公民基本权利涉及的领域更加广泛，内容更加充实。本人认为，我国的宪法典应当充实的公民基本权利有：立法方面增加创制权、复决权，这是适应社会主义市场经济体制建立，个人的主体地位得到承认和尊重以后，公民更好地表达其意志和国家的立法更充分地反映公民意愿的需要；政治方面增加了解权或知情权，使政府决策的根据和过程能够为公民所了解，便于公民对国家权力的行使进行有效的监督；经济方面确认经济自由权和财产权，以适应社会主义市场经济开展竞争的需要；社会方面确认生存权和环境权，使国家和社会在确保个人的最低生存限度及创造和维护最适宜于人类的生存条件方面承担起必要的义务。

此外，要完善确认公民基本权利义务的宪法规范的结构。宪法规范承担着为普通法律的制定提供根据和原则的任务，其在结构上自然需要呈现出不同于普通法律规范的特点。就规定公民基本权利的宪法规范而言，至少应当包含权利的确认、保障和限制这几个方面的内容，才能够被认为是具有完整性。在此方面，我国现行的宪法典可以说是存在着缺陷和不足的。如关于公民财产权的规定，只是在总纲中作为国家的一项政策而不是直接从正面作为公民享

有的一项基本权利给予确认，能否被认为具有确认公民基本权利的性质在人们的认识上存在着分歧，从内容上看，人们普遍认为，现行宪法对公有财产和私有财产缺乏同等保障的精神，更没有规定公民的财产因公共利益的需要被征用时应有权得到合理的补偿。当今各国有关现代财产权的宪法保障规范通常包括的三重结构：不可侵犯条款（或保障条款）、制约条款（或限制条款）和征用补偿条款（或损失补偿条款）。（注：参见林来梵：《论私人财产权的宪法保障》，《法学》1999年第3期。）在我国的宪法典中， 制约条款和征用补偿条款根本没有，保障条款也由于缺乏具体的内容规定而能提供的保护力度给人一种苍白无力之感。（注：参见杜钢建：《宪法对公民财产权的保护亟须完善》，《中国改革报》1999年1月20日。傅林、 邢晓晖：《关于完善宪法部分内容的几点思考》，《河北法学》1999年第4期。 ）在宪法典第二章“公民的基本权利和义务”所规定的公民的基本权利中，如言论、出版、结社、集会、游行、示威的自由，人身自由，住宅不受侵犯，受教育的权利等，也都程度不同地存在着内在要素不完整的问题。《中华人民共和国集会游行示威法》为什么会有那么多的瑕疵存在，（注：参见金丽华：《〈集会游行示威法〉若干立法技术瑕疵及其补救》，《法学与实践》1990年第6期。）尤其是对公民集会、 游行、示威自由的行使设置了过多的限制，除了立法技术方面的原因外，不能说与宪法典中关于集会、游行、示威自由的规定不明确，特别是没有确立保障性的制度与措施，为立法机关通过立法规范公民基本权利自由行使时如何设定必要与合理的限制措施提供了过大的空间范围和选择余地没有任何的关系。

二、国家机构方面的完善

在此方面，宪法典应当进行完善的内容有：

1.明确划分中央和地方的职责权限。建国以来，我国的历部宪法对于中央和地方国家机关各自行使的权力范围，仅要求“遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的积极性、主动性的原则”来加以划分。无论是中央的集权还是地方来扩大自己的权力，都可以从这一原则的规定中找到根据，实际上并没有起到为中央和地方划分清楚各自的权力范围提供明确标准的作用。尽管毛泽东、周恩来、刘少奇等中央领导在有关的讲话和报告中以及中央的有关文件中经常地强调要发挥两个积极性，尤其是应该给地方独立办事的权力，不能将所有的权力都集中在中央，把地方卡得死死的，一点主动权都没有。（注：参见黄子毅主编：《中央和地方职权划分的法律问题》，中共中央党校出版社1998年版，第60～70页。）实际的情形是，在80年代以前，我国从来没有真正实行过“充分发挥两个积极性”的原则，而是中央高度集权，统得过多、过死。其间，中央也曾主动地将一些集中在自己手中的权力下放给地方，但由于这种下放属于行政转让性质，特别是下放什么权力，放到何种程度，将来是否收回及如何收回，皆取决于中央的意志，地方完全处于被动的地位，基本上没有发言权。再加上放权和收权没有严格的规范可以遵循，导致长期以来中央与地方权力配置关系上形成了这样的怪圈：“一统就死，一死就叫，一叫就放，一放就乱，一乱就收”。（注：赵立波：《政府行政改革》，山东人民出版社1998年版，第116～130页。）从可操作性上讲，“收”和“放”的程度和标准也很难把握，而且容易造成中央和地方之间在权力拥有和行使上的讨价还价的现象发生。

在宪法中对中央和地方的权力作出明确的划分，代表着对地方作为相对独立的政治主体地位的法律承认和保障，体现着中央和地方之间在运用国家权力，实现对国家的有效管理方

面存在着一定程度的互惠或相互依赖关系，以区别于传统的中央与地方关系模式中要么地方完全依赖于中央，要么中央受制于地方的单向依赖关系。（注：参见林尚立：《国内政府间关系》，浙江人民出版社1998年版，第355页。）

我国的国家结构形式属于单一制，国家权力的源泉在中央，地方所享有的权力在性质上被认为是来源于中央的授予。因此宪法在划分中央和地方的权力时，自然不能采取联邦制国家那样的原则和方式，而应该根据权力及其所管辖事项的性质，需要全国统一和涉及国家主权的事项，只能由中央行使权力；属于执行性质的权力及仅涉及地方所管辖事项的权力，应划归为地方行使，以利于各个地方因地制宜。

2. 明确划分全国人大和全国人大常委会的立法权限和事项。 我国1954年宪法明确规定：“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关”。1975年和1978年的宪法虽然没有这样规定，但由于它只在全国人大的职权中规定了立法权，实际上也具有这样的意思在内，即国家的立法权专属于全国人大。现行宪法对国家立法权的规定和以前有很大不同，一方面是将全国人大的立法权限规定为制定、修改刑事、民事、国家机构和其它的基本法律，另一方面赋予全国人大常委会立法权，制定基本法律以外的法律及在全国人大闭会期间对基本法律进行部分的修改和补充。从理论上讲，基本法律是相对于非基本法律而言的，是指国家法律中那些比较重要的法律。以此而论，显然不能将所有的刑事、民事和国家机构方面的法律都归到基本法律之列；否则，将国家的法律区分为基本法律和基本法律以外的法律并分别由全国人大和全国人大常委会来制定就失去了现实的意义。

2000年3月15 日九届全国人大第三次会议通过了《中华人民共和国立法法》。关于全国人大和全国人大常委会的立法权限，明确列举了只能由全国人大及其常委会进行国家立法的10个方面的事项。而对于全国人大和全国人大常委会各自的立法权限依然没有给予明确划分，这显然与宪法关于全国人大和全国人大常委会立法权限的规定不够明确有关。实践中同样性质或同等重要的法律有的由全国人大制定，有的却是全国人大常委会制定的现象发生，从根本上讲也是因宪法对全国人大和全国人大常委会的立法权限划分不明确所造成的。如继承法和收养法，同是民事法律的重要组成部分，性质应该完全一样，但前者被作为基本法律，后者被作为非基本法律；再如劳动法和工会法，对每一个劳动者来说，劳动法应当是规范劳动关系的基本法律，但恰恰被作为非基本法律，相反，规范工会组织的工会法却被作为基本法律。

从理论上讲，全国人大是国家的最高权力机关，是全国各族人民意志和利益的集中代表者和体现者，其拥有的立法权可以认为是无限的。在国家的立法权只属于全国人大的情况下，全国人大可以根据需要制定任何的法律。现行宪法既然将国家的立法权在全国人大和全国人大常委会之间进行了划分，虽然这种划分不能认为是全国人大的立法权受到了限制，但至少在理论上应当承认全国人大常委会的立法权不是无限的，应当有范围上的限制，即只能制定基本法律以外的法律和在全国人大闭会期间对基本法律进行部分的修改补充。在此情况下，要么是明确基本法律的范围，要么是明确基本法律以外的法律的范围，才能保证全国人大的立法权不被全国人大常委会挤占或者架空；否则，像目前这样，从内容和性质上看显然应当是由全国人大制定的基本法律，但实际上却是由全国人大常委会来制定，宪法关于全国人大制定基本法律，全国人大常委会制定基本法律以外的法律的规定就失去了现实的意义。

3.调整一些名实不符的内容。现行宪法典明确规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”非常清楚地表明居民委员会和村民委员会不是国家机关，行使的也不是国家权力，但却将其规定在国家机构部分的“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府”名义之下，实在是名实不符。

三、宪法规定的“自治制度”方面的完善

从字面上讲，“自治（Self-government）”是指自我管理或统治，具体是指“某个人或集体管理自身事务，并且单独对其行为和命运负责的一种状态。”作为制度化的自治是“内部政治自主或本土管辖，即由共同体代表们来控制本共同体的经济、社会和政治事务。”（注：《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社1992年版， 第694～695页。）在一国管辖的一定区域内实行自治， 赋予他们享有其他地方不能拥有和行使的自治权，是近代民主制度在地方的表现，更是地方具有相对独立的政治地位的突出体现。

我国现行宪法典规定的自治制度包括三种形式，即民族区域自治、特别行政区的高度自治和基层群众性自治。民族区域自治的实行是为了将国家的集中统一和少数民族人民的当家作主有机地协调起来；特别行政区的高度自治则是为了解决历史上遗留下来的香港、澳门和台湾问题，实现国家的统一；基层群众自治制度的实行，则是为了使农村的村民和城市的居民通过自我管理、自我服务和自我教育直接地行使当家作主的权利，为整个国家的民主制度的发展和完善培育雄厚的社会基础。

民族区域自治、特别行政区的高度自治和基层群众自治都属于我国的自治制度的组成部分，体现着大体相同的精神，遵循着基本一致的原理。现行宪法典却把他们分散规定在不同的部分，尤其是民族区域自治制度，在总纲和国家机构部分都有规定，不能给人一个整体感。另外，总纲关于民族区域自治制度和特别行政区高度自治制度的规定也过于简单，无法使人从这个简单的规定之中明白这些制度的基本构成原理和原则。专设“自治制度”一章，便于在宪法典中对这些自治制度应当共同遵循的一些原理、原则集中加以规定，并较为详细或具体地规定各项自治制度的内容，更好地从总体上反映我国社会主义自治制度的性质和特色；也可以解决将基层群众自治制度不恰当地规定在国家机构部分而产生的名实不符问题，使宪法典在内容结构的安排上更加合理。

四、特别行政区制度的完善

建议对宪法典中规定的特别行政区制度的内容进行充实，使现行宪法成为真正意义上的中华人民共和国宪法。香港、澳门回归祖国，特别行政区制度建立和实行之后，我国的国家结构形式由传统的单一制变为特殊的单一制。（注：参见傅思明：《香港特别行政区基本法通论》，中国检察出版社1997年版，第34～35页。）将来台湾回归祖国以后，更会形成“一国两制四法域”的局面。而目前的中华人民共和国宪法，基本上是对大陆范围内实行的社会主义政治、经济和文化制度的全面确认，虽然在总纲中规定国家在必要时得设立特别行政区，特别行政区的设立及其实行的制度由全国人大以法律加以规定，但由于这一规定没有明确指明特别行政区制度的具体内容，更没有确立特别行政区制度应遵循的基本原则，因而导致现

行的宪法实际上只是在大陆的范围内才具有现实的法律效力，并不能真正地适用于中华人民共和国管辖的所有领域。（注：参见翁其银：《论“一国两法”与大宪法》，《学术季刊》1989年第3期。）这种状况长期存在下去， 将会对宪法作为国家的根本法的地位和权威造成损害，也不符合“一国两制”的精神。

现行宪法虽然在总纲中规定国家在必要时得设立特别行政区，在特别行政区内实行的制度按照具体的情况由全国人大以法律加以规定。宪法这一规定很显然是“一国两制”主张的法律化，而“一国两制”已明确指明香港、澳门和台湾建立特别行政区以后保留其原有的资本主义制度和生活方式不变，但宪法却未对此加以确认。因为从宪法关于在特别行政区内实行的制度按照具体的情况由全国人大以法律加以规定这个规定中，不能够必然地得出特别行政区保留其原有的资本主义制度和生活方式不变的结论，更无法保证全国人大在立法中只能确认特别行政区实行资本主义制度而不能实行其它的社会制度。

基于上述理由，本人建议在宪法中明确规定特别行政区保留其原有的资本主义制度和生活方式不变，不实行内地的社会主义制度和政策。为特别行政区基本法关于特别行政区继续实行其资本主义制度的规定提供明确的法律依据，将宪法的原则规定与基本法关于特别行政区制度具体内容的规定协调或衔接起来。另外，现行宪法在制定时，中英、中葡两国还没有就香港、澳门问题进行谈判，特别行政区享有的高度自治权还无法明确或加以具体化。现在，香港、澳门特别行政区已经建立起来，特别行政区享有的高度自治权的内容在基本法中已有具体的规定。因而，有必要在宪法中对特别行政区享有的高度自治权作出概括性的规定，使特别行政区拥有的高度自治权有宪法上的根据，让回归祖国的香港、澳门各界人士放心，同时也可借此表明国家遵循和维护“一国两制”方针的信心和决心，加快台湾回归祖国，实现中国完全统一的进程。

在国家的宪法中对本国某一地区实行的制度和政策作出专门的规定，并非没有先例可以遵循。最典型的是印度宪法，其第21篇“临时性、过渡性和特别条款”分别对不适用于有关邦的那些宪法规定及各邦可以享有的特殊权力和政策作了明确的规定。（注：参见萧榕主编：《世界著名法典选编-宪法卷》，中国民主法制出版社1997年版，第244～249页。）虽然印度是联邦制国家，我国是单一制国家，情况不完全一样，但正因为我们是单一制的国家，特别行政区作为我们这个单一制国家的一级地方政府，不仅实行的社会制度与居于主导地位的内地的社会主义制度不同，而且还享有高度的自治权，尤其是这些高度自治权的某些方面在程度上已经超出了联邦制国家联邦的成员国所享有的权力的范围，因而更需要在国家的宪法中作出明确具体的规定，这样才能把维护国家的主权独立及领土完整的“一国”与内地的社会主义和特别行政区的资本主义这种“两制”有机地结合起来，把国家的统一与香港、澳门及将来的台湾地区的繁荣协调起来，使中华人民共和国宪法成为名副其实的国家根本大法。