银监会三个办法一个指引述评

姚启建    广东发展银行

上传时间:2010-5-29

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为提高商业银行对信贷的风险管控能力，银监会出台了三个办法一个指引：《固定资产贷款管理暂行办法》（下称固贷办法）、《流动资金贷款管理暂行办法》（下称流贷办法）、《个人贷款管理暂行办法》（下称个贷办法）和《项目融资业务指引》（下称项目融资指引）。

三个办法一个指引的主要精神是：促进银行贷款风险监管制度的系统化调整与完善，促进贷款业务的健康规范发展，强调实贷实付，防止贷款被挪用风险。促进银行实现贷款的精细化和全流程管理。规范和强化贷款风险管控，保护客户的合法权益，支持实体经济发展。

一、三个办法一个指引的亮点

（一）防范贷款挪用风险，资金流向尽在掌握

三个办法最大的亮点是，银行不只是把钱贷给借款人，还要监控借款人怎么花钱，把钱花到哪里去，有什么样的用途。

楼市的高歌猛进、股市的快速上涨及震荡，银行信贷资金的天量投放，引发了疑似信贷资金流入股市、楼市的想象空间。防范信贷资金被挪用，因此不得不实行严厉的措施监管信贷资金流向，银行贷款既要重贷，更要重管。受托支付则是实现资金流向监管的重要手段。

在受托支付的情形，贷款人审核同意后，将贷款资金通过借款人账户支付给借款人交易对手，并应做好有关细节的认定记录，信贷资金并不让借款人经手。

《固贷办法》规定，单笔金额超过项目总投资5%或超过500万元人民币的贷款资金支付，应采用贷款人受托支付方式。《流贷办法》规定支付方式采用自主支付还是受托支付，尊重契约自由，合同约定优先。但是，贷款人与借款人新建立信贷业务关系且借款人信用状况一般；支付对象明确且单笔支付金额较大；贷款人认定的其他情形等情况下，应当采用受托支付的方式。在实践中，商业银行一般也参照固定资产贷款的做法，流贷在500万元以上的采用受托支付。《个贷办法》规定，原则上采用受托支付，自主支付作为例外补充。个人贷款资金应当采用贷款人受托支付方式向借款人交易对象支付。但借款人无法事先确定具体交易对象且金额不超过三十万元人民币；借款人交易对象不具备条件有效使用非现金结算方式；贷款资金用于生产经营且金额不超过五十万元人民币；法律法规规定的其他情形等等。经贷款人同意可以采取借款人自主支付方式。

当然。设计受托支付方式加强贷后管理的愿望是美好的，但在实际操作中存在的执行难题也不容忽视。信贷资金违规入市的主要方式有：虚构交易对象、关联企业资金运作、第三方账户运作、借助“票据业务”运作、虚构贷款用途、挪用资金直接入市等。票据业务的资金划付和运作并未在三个办法一个指引里要求，如何对票据融资进行监管是有待解决的问题。借助第三方账户进行操作，也是一个难以监控的难题。化整为零，逃避受托支付进而采用自主支付的担忧也不是没有道理的。

金融资金运作体系最主要、最关键的平台是商业银行，这个平台关涉到经济生活的方方面面，任何资金通过银行的划付都有迹可寻，只要银行严格遵照监管要求操作，仍然可以达到资金监控的效果。

（二）监管回笼资金，保障还款来源

把贷款放出去，抢占市场份额很重要，但是把放出去的贷款收回来更重要。借款人在借款时，一般也制定相应的还款计划；贷款人在审贷款时，一定要求借款人提供还款计划。但是，计划赶不上变化，借款人往往不按还款计划还款，从而造成贷款逾期，进而变成不良贷款。因此，对借款人的资金回笼状况进行可行的分析研究，根据信贷资金使用进度，借款人资金（如销售资金）回款计划，借款人应收账款等因素进行有效监控，确保借款人还款来源及时、充足，防范还贷风险。

《固贷办法》规定，合同约定专门还款准备金账户的，贷款人应按约定根据需要对固定资产投资项目或借款人的收入现金流进入该账户的比例和账户内的资金平均存量提出要求。《流贷办法》规定，贷款人应通过借款合同的约定，要求借款人指定专门资金回笼账户并及时提供该账户资金进出情况。贷款人可根据借款人信用状况、融资情况等，与借款人协商签订账户管理协议，明确约定对指定账户回笼资金进出的管理。贷款人应关注大额及异常资金流入流出情况，加强对资金回笼账户的监控。

在实务操作中，对于银行监控借款人回笼资金可能存在抵触和不配合情绪，甚至拒绝提供的情况，严重影响按还款计划还款的落实。因此，在信贷项目开始，特别是信贷合同中要明确银行对回款账户的监控权利和借款人接受监控的义务。

（三）拿来主义，将成熟的做法上升到法规的高度

1、诚信原则

法律是最低限度的道德。诚实信用，本来是一种道德规范。在当社会文明演进到法治社会，这一传统的道德规范上升为了法律。当事人在市场活动中应当讲信用，恪守诺言，诚实不欺。诚信原则被称为是合同法律制度领域的“帝王原则”。三个办法一个指引，在很多条款的规定里直接或间接的体现出诚信的要求，规定了借款人应当承诺和保证的事项。借款人在申请贷款审批阶段，向贷款人提供的材料应当真实、完整、有效。在贷款发放阶段，借款人应当配合贷款人进行贷款支付管理。在贷后管理阶段，借款人应当贷后管理及相关检查。借款人海应当承诺进行对外投资、实质性增加债务融资，以及进行合并、分立、股权转让等重大事项前征得贷款人同意；贷款人有权根据借款人资金回笼情况提前收回贷款；发生影响偿债能力的重大不利事项时及时通知贷款人等等。这些规定无不体现出将诚信原则植入了贷款新规。

2、实贷实付

三个办法一个指引倡导贷款支付管理理念，强化贷款用途管理。贷款人依法加强贷款用途管理，通过加强贷款发放和支付审核，增加贷款人受托支付等手段，健全贷款发放与支付的管理，减少贷款挪用的风险。贷款要在借款人实际交易的时候，通过委托银行支付的方式，把资金直接交付到你的交易对象，确保资金流入经济实体。防范借款人将贷款用于禁止的领域。

3、审贷分离

三个办法一个指引对于信贷风险评价、贷款审批、贷款发放均作出的明确的规定，审贷分离是其中一个明显的特征。商业银行建立完善的风险评价机制，落实具体的责任部门和岗位，全面审查流动资金贷款的风险因素。建立和完善内部评级制度，采用科学合理的评级和授信方法，评定客户信用等级，建立客户资信记录。商业银行根据贷审分离、分级审批的原则，建立规范的流动资金贷款评审制度和流程，确保风险评价和信贷审批的独立性，同时内部审批授权与转授权机制，审批人员应在授权范围内按规定流程审批贷款，不得越权审批。审贷分离制度是规范商业商业银行内部信贷业务运行机制，保障信贷资产质量和安全的一项基本银行制度，通过将信贷调查、审查、发放、检查等不通环节分属不同部门和不同人员操作，确保授信风险可控。

（四）介入重大经营，加大银行对借款人的话语权

传统的信贷模式，是银行对借款人提供资金支持和金融服务，借款人借债还钱，在贷款没有成为不良贷款前，银行没有或很少参与或介入借款人的经营活动。只有当贷款变成不良资产以后，银行要依法收贷的时候，才更多的显现出银行对于借款人的经营管理的话事权。在银行提供的格式合同文本中，一般都要求，若发生可能影响借款人或担保人财务状况和履约能力的情况，包括但不限于进行任何形式的分立、合并（兼并）、联营、合资、合作、承包、租赁、重组、改制、计划上市等经营方式的变更，减少注册资本、进行重大资产或股权转让、股份制改造、对外投资、承担重大负债，通过直接融资市场进行债务性或权益性融资，或在抵押物上设置新的重大负债，须事先征得贷款人银行的同意。但是对于这样的约定，借款特特别是较为强势的借款人或关联公司较多的一些集团企业，往往不同意这样的约定而提出修改，银行也一般被逼无奈而接受修改。

三个办法一个指引明确规定，贷款人应在借款合同中约定由借款人承诺，借款在进行对外投资、实质性增加债务融资，以及进行分立、合并、股权转让等重大事项前征得贷款人同意。贷款人应根据法律法规规定和借款合同的约定，参与借款人大额融资、资产出售以及兼并、分立、股份制改造、破产清算等活动，维护贷款人债权。对于借款交叉违约事件，贷款人银行也有权追究借款人的违约责任。贷款人应通过借款合同的约定，要求借款人指定专门资金回笼账户并及时提供该账户资金进出情况。贷款人可根据借款人信用状况、融资情况等，与借款人协商签订账户管理协议，明确约定对指定账户回笼资金进出的管理。贷款人应关注大额及异常资金流入流出情况，加强对资金回笼账户的监控。这些监控措施，有助于商业银行深度掌握借款人的经营活动，加大对借款人的日常经营行为的参与程度，最大限度保障借款人的正常经营，从而保障银行债权安全。这样的规定，银行不仅是借款人的债权人，还有权对借款人的重大事项进行适度的有限管控。

（五）合同是当事人之间的法律，强调合同在信贷管理中的重要性

合同是经济生活的纽带，合同信用是构建和谐社会的市场经济、信用经济和法治经济的基础，市场经济和交易通过合同联系起来。银行的各种对外业务最终都通过合同的形式体现出来。在银行与客户之间，需要合同约定双方的权利义务。银行需要制定良性的合同文本拓展业务和控制风险。三个办法一个指引强调合同或协议的有效管理，强化贷款风险要点的控制，有助于营造良好的信用环境。《办法》要求贷款人在合同或协议中应对控制贷款风险有重要作用的内容与借款人进行约定，使贷款人通过合同来控制贷款风险。在法律规定里直接强调和规定合同内容的规定并不多见，因此，该办法对于合同内容的描述，也彰显了我国立法技术的进步。

二、存在的问题与不足

三个办法一个指引，作为我国银行业贷款风险监管的长期制度安排，我们为之叫好的同时，并不能忽视其存在的缺陷和不足。

（一）制度体系之殇

三个办法一个指引，仅仅对流动资金贷款、个人贷款、固定资产贷款、项目融资四项贷款业务品种进行了规范。对于商业银行而言，这四项业务是其主要业务内容，但银行业务远远不止于此。对于贸易融资、票据、信用证、委托贷款等等业务仍然难以从银监会的规定找到制度依据。从这样的逻辑观察，对于论争已久的关于《贷款通则》的存废问题，应当引发我们的重新审视和思考。《贷款通则》虽然已经有很多内容不合适宜，但从体系而言，相对还是较为完整的。例如，《贷款通则》至少规定了委托贷款。进言之，不能因为三个办法一个指引的颁行，就废除了《贷款通则》，因为部分规则仍然需要以《贷款通则》为依据，例如委托贷款。《个贷办法》第三十九条规定，经贷款人同意，个人贷款可以展期。一年以内（含）的个人贷款，展期期限累计不得超过原贷款期限；一年以上的个人贷款，展期期限累计与原贷款期限相加，不得超过该贷款品种规定的最长贷款期限。该条规定的“最长贷款期限”，需要指向其他法规或政策为依据。

从立法技术而言，银监会制定三个办法一个指引的路径，重蹈了中国惯有的民商事立法的覆辙。我国的《民法典》从20世纪50年代，曾多次起草，数易其稿，但无一例外的是终究不能出台。好在国人特有的聪明才智，在具有优良传统的中庸精神的指导下，分类分编的相继颁行了《民法通则》、《合同法》、《婚姻法》、《继承法》、《收养法》、《物权法》、《侵权责任法》及其有关司法解释等等不一而足，从各个法律方面去规范相应的民事法律行为，但这并不能消除法律人对泱泱大国没有一部《民法典》的忧伤。我们没有一部完善的贷款管理办法，取而代之则是三个办法一个指引，以及将来可能出台的其他办法。从法律体系化、系统化而言，从法制发展方向而言，我们需要的不只是规范贷款业务“单行法”，而是一部完善的“贷款管理法”，从而实现规范化、系统化的良法之治。

（二）对敏感问题回避或语焉不详

对于贷款利息的减免权限，一直是商业难以解决的问题。《贷款通则》第十六条规定，贷款停息、减息、缓息和免息；除国务院决定外，任何单位和个人无权决定停息、减息、缓息和免息。贷款人应当依据国务院决定，按照职责权限范围具体办理停息、减息、缓息和免息。尽管实践中商业银行减免借款人利息是不争的事实，但是制度依据始终不充分。三个办法一个指引对此仍然没有提及，不能不说令人失望。

对于不良资产转让的法律依据及其监管问题，一直是横亘在商业银行面前的一道难题。三个办法一个指引，对于不良资产转让有所提及，但是语焉不详，使得商业银行在操作上左右为难。三个办法一个指引规定，对确实无法收回的不良贷款，贷款人按照相关规定对贷款进行核销后，应继续向债务人追索或进行市场化处置。该规定对商业转让不良资产设置了两个前提条件，一是先核销，二是市场化处置。核销是商业银行处置不良资产的重要途径之一，但要求不良资产转让要先核销后才转让，不符合商业银行的实践需求。就实践观察，不良资产在核销前转让更具有市场。该规定原则性的要求“市场化处置”，仍然没有解决商业银行转让不良资产的操作性问题。

根据商业银行处置不良资产的实践考察，不良资产无论核销，商业银行向社会投资者转让贷款债权没有禁止性的法律规定，转让合同具有合同法上的效力。商业银行转让具体的债权，属于合同法上的债权让与，并没有向社会不特定对象发放贷款，债权受让人无需特别要求。因此，银监会应当制定相应的制度，只要商业银行建立和完善相应的风险管理制度、内部控制制度以及债权转让制度依法合规，就可以进行债权转让。

（三）监管有余，可操作性不足

三个办法一个指引，更多篇幅强调商业银行该如何做，该怎么防范风险，甚至是处罚措施，却少见赋予商业银行更多的权利和业务发展空间。同时，有的规定，使得商业银行难以操作。例如：《个贷办法》规定，借款合同采用格式条款的，应当维护借款人的合法权益，并予以公示。借款合同采用格式条款未公示的，还可能面临监管当局的处罚措施。存在的问题在于，商业银行要为社会公众提供优质服务，要提供快捷高效的服务，采用格式合同是有效的方法。采用格式合同也是银行业的一般惯例。关于格式合同的适用规则，《合同法》及其司法解释等法律法规已有明确的、成熟的规则，商业银行适用格式合同只要遵守这些规则即为已足。问题在于《个贷办法》要求对格式合同“公示”，商业银行将面临“如何公示”的难题，因为“公示”是没有明确规则的。由此将导致“是否公示”将由监管机构“自由裁量”，可能导致商业银行权利的减损。

银监会作为国务院直属的正部级事业单位，履行对全国银行业金融机构的监管。成立银监会，是我国政府对银行业管理的一次重大变革，标志着政府对银行的指令性安排的退出，换之以监督、管理和调控。市场化行为成为银行经营管理最主要的风向标。我国行政改革和发展的方向是建设服务型政府，那么，银监会也应当与时俱进，从银行业监管者的角色转向银行业服务者，或者至少是服务与监管并重。创新管理模式，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务。整合监管资源，提高效率和服务水平。商业银行作为市场经济的直接参与者和竞争者，不仅需要监管当局对风险的监管，更希望的是监管机构对银行业务发展的支持和服务，因为业务发展和风险管理是商业银行的两个不可偏废的方面。

尽管存在这样那样的问题，但是“有法必依”，商业银行应当严格执行法律法规，这就考量着商业银行的实践智慧。

三、商业银行要怎么做

1、完善规章制度是基础工作，修订合同文本是关键环节

要全面、准确地理解和把握三个办法一个指引的规定，规范、统一地执行贷款新规的要求，就要做好修订合同文本，制定管理细则和操作规程，优化组织架构、信息系统等工作。制定实施细则和管理制度，规范贷款新规在银行内部的操作流程。修订合同文本是落实新规的关键环节，银企之间的法律关系最终要靠信贷合同文本来界定。

2、加强客户关系的维系和管理

由于三个办法一个指引严格了贷款流程管理，对于银行和客户而言，都导致一些操作要求的改变，难免有些客户提出不同意见和要求，但这并没有实质增加借款人的负担和责任。因此，商业银行要积极维护客户关系，主动做好规则和流程变化的解释工作，尽量保证银企关系的畅通与和谐。

3、加强学习、培训和宣导

三个办法一个指引对传统的贷款管理有很多新的改变，商业银行的每一个员工都要自觉学习并掌握规则。加大对员工的培训力度，是保证银行职员准确理解新规内容，正确贯彻执行的有效路径。加大宣传力度和范围，使三个办法一个指引在商业银行以及社会经济活动中，在有信贷业务需求的市场参与者中形成共识和深入人心。

新的信贷风险管控和操作流程的规则已经出台，重点在执行，关键在落实，银行和客户共同参与，方能建构和推进有序、规范、和谐的新信贷。