我国土地利用

我国城市土地利用相关问题

摘要:近年来，伴随着工业化的迅速推进，中国的城市化进程不断加快。但是城市化在孕育 现代文明的同时，也造成了用地紧缺、交通拥挤、城市污染等一系列问题。实践证明，城市化要加快，人们生活质量要提高，就须解决合理配置、利用城市土地资源问题。其在城市土地利用中，市场机制和政府机制是相互配合、相互补充的两种机制。在不同的经济体制中，市场机制和政府机制配合的方式及程度有很大不同。

关键词: 城市土地 产权 市场机制 政府干预 城市土地利用机制

1. 我国城市化过程中的土地利用的现状概述

与经济全球化过程相伴随，世界城市化趋势加速，尤其是在广大发展中国家。自从1978年以来，中国的城市化进程正在以前所未有的速度加快发展。中国的城市化比率已经由1978年的17.9%，到2012年，达到52.57%。

2012年末，中国大陆总人口（包括31个省、自治区、直辖市和中国人民解放军现役军人，不包括香港、澳门特别行政区和台湾省以及海外华侨人数）135404万人，比上年末增加669万人。从城乡结构看，城镇人口71182万人，比上年末增加2103万人；乡村人口64222万人，减少1434万人。城镇人口占总人口比重达到52.57%，比上年末提高1.30个百分点。全国居住地和户口登记地不在同一个乡镇街道且离开户口登记地半年以上的人口（即人户分离人口）2.79亿人，比上年末增加789万人；其中流动人口为2.36亿人，比上年末增加669万人。

虽然城市发展和城市化进程的加快给经济发展和人民生活水平的提高带来的贡献是巨大的，然而城市发展也带来明显的负效应，如:城市规模不断膨胀，农地不断减少，使粮食安全和生态环境受到威胁，城市内部人口拥挤，交通堵塞，绿地减少，空气污染严重。这些负效应不仅使城市生活质量下降，而且在一定程度上阻碍了城市经济的发展。

2．我国城市土地利用中存在的问题

随着社会经济的发展和城市化进程的加快，我国城市发展走了一条外延式扩张用地的路子，城市用地规模越来越大。城市规模的扩大是经济增长的结果，同时又是数量扩张和消耗资源型的粗放式土地利用的后果。我国城镇人均城市建设用地己达130多平方米，平均值已超过国家定额的50%以上，说明目前我国用地的浪费现象非常严重。

一些城市，对于土地利用的规划，没有能够从宏观的整体区域发展的角度出发来进行，而是仅仅从城市自身的微观用途来规划用地，因而在具体的使用过程中，发现土地的利用出现规划功能的重叠。有一些项目根本不能够在实际生活中发挥它的作用，使得土地资源在很多时候是紧缺和浪费并存。据不完全统计，全国曾有75个城市提出要建成“国际大都市”。仅珠江三角洲就有5个。这几个城市相距200mk以内，都靠近香港，都拥有各自的大型机场。由于国际航班将只在它们中间的一个机杨降落，大部分国内航班也只希望在这一个机场与国际航班相接，其结果必有4个机场不能充分利用，造成资源和财力巨大浪费。

在我国大城市中的黄金地段的土地利用存在着超强度开发的倾向，表现为高容积率、高密度地进行开发，不仅城市整体效益不高，而且造成基础设施不堪重负和严重的环境问题。以上海中心城区为例，平均人口密度为每平方公里2.5万人左右，有的地区每平方公里高达10余万人。在中心城区147km范围内，容积率平均已超过7。市区建筑的人口过密，不仅是产生一切城市病的重要根源，也是治理环境恶化难以逾越的障碍。不少城区在超强度开发的同时，应配套建设的绿地、文体设施、停车场等公共设施被挤掉。

城市土地利用的方向失控，主要表现在房地产开发中，高档宾馆、酒店、大型商场、人造景点、高尔夫球场等设施的开发过热，而城市居民迫切需要的经济适用房的开发建设不足，与之相配套的绿地、体育场地、停车场等公共设施的建设更显得不足，造成土地利用结构新的不平衡。近年来我国商品房空置面积出现不断上升的趋势。全国现存的4210个各级各类开发区，闲置土地4万多平方公里，积压资金数额巨大。

近年来，我国大多数城市都非常注重城市基础设施的建设，取得了很大的进步。但由于基础过于薄弱、投资大、效益低等特点，我国城市存在着基础设施发展滞后且不平衡的情况，工业用地比例偏大，居住用地偏低，道路、广场、绿地不足。尤其是与一些发达国家的城市相比，差距还很明显。我国城市工业用地比例偏高10个百分点以上，住宅、商业服务及交通、市政用地偏低3一10个百分点。

根据国家标准《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ137一90)规定，合理的城市用地结构是:生活居住用地占45%一5%0，工业用地占10%一15%，道路广场用地占8%一15%。很显然，当前我国工业用地比例偏高，生活用地偏低，道路广场、绿地不足。城市用地结构不合理必然造成城市住房紧缺，交通阻塞，中心城区企业缺乏发展空间，住宅生态环境恶化等问题突出。在我国城市产业结构调整前提下，城市工业用地的边际效益要小于生活用地和商用地的边际效益。减少工业用地，增加商用和生活用地可以使城市土地利用总体效益上升。

城市用地空间布局不合理，造成土地不能尽其用，土地价值得不到充分利用。较为明显地表现在行政办公用地和工业用地占据黄金地段，使得土地的区位优势不能充分发挥作用。中心商务区用地被侵占;住宅用地混杂于其它用地之中;工业用地多接近城市中心;文教、卫生单位布局失调等现象突出。例如上海市中心城区有8个工业区、70多个工业街坊和上千个工业点，大体分布在中心城区不规则

的环形内。工业的高度密集造成了严重的环境污染，而且工业区与居住区犬牙交错，造成对居住区多次交叉污染。这不仅使城市环境质量下降，而且在一定程度上影响上海中心商务区(CBD)功能的正常发挥，以及上海市产业结构的升级和优化。

3.我国城市土地利用问题原因分析

3. 1缺乏完善的城市土地产权制度

所有者主体不明确:中央与地方之间、政府部门之间的土地产权界线不清

中央与地方之间《土地管理法》:规定“国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”，明确了国有土地所有权只能由中央政府即国务院代表行使。然而，长期以来，在实际管理工作中地方政府一直代理行使着土地所有权。地方政府管理者一般具有自己的政治利益和经济利益目标①，而这种目标在很多时候偏离了中央政府的目标。在信息不对称的条件下，中央政府又很难监控地方政府的行为，因而现实中许多土地问题都与此有关。

部门与部门之间:由于土地所有者主体不明确，在处理国有土地有关问题时，为分享土地源和资产带来的巨大利益，不仅各级政府之间存在纵向矛盾，在各政府部门之间也存在横向的无穷矛盾和纠葛。

城市土地所有权与使用权之间的关系问题是我国城市土地使用制度的基本问题。目前,我国城市的土地使用者实际上已取得土地的使用权并相应取得了对所用土地的占有权。土地所有者将土地所有权中的占有权、使用权、部分收益权和部分处分权分离出来，仅保留部分收益权和部分处分权，组成土地所有者权利束。而土地使用者获得使用权、占有权和部分收益权、部分处分权，组成土地使用者权利束，从而使土地成为土地使用者的一项具有完整意义的但又受限制的财产。土地使用权明确地从所有权中分离出来，无疑是土地制度改革的一

大进步。但也不可否认该项制度存在突出的问题。因为所有权和使用权都具备这4项职能，特别是部分处分权和部分收益权，关于“部分”的含义没有明确界定，这不仅是理论上的模糊，在实际操作中也极易产生混乱。

目前我国城市上地产权制度是划拨土地使用权和出让土地使用权并存的“双轨制”，而且是以划拨土地使用权为主而形成的产权关系。划拨土地使用权和出让土地使用权是两种完全不同的出让方式，它们的权利和义务有着木质的区别。但是现行的法律、法规并未对两者，尤其是对后者进行严格的界定。划拨土地使用权与出让土地使用权之间的模糊不清，为土地“寻租”，提供了有利的外部条件。大量应该采取出让方式取得的土地转而通过划拨方式流入城市土地市场，不但扰乱了土地市场的健康运行，还使得国家土地收益大量流失。根据产权经济理论，产权清晰是市场机制运行的基础和前提。因此，在对我国经济转轨中城市土地市场机制改革之前，必须建立与我国国情相适应的土地产权制度。

3.2市场失灵

宏观性城市土地市场失灵主要是由土地市场机制作用的自发性、盲目性和滞后性引起的。它表现为城市土地市场总供求关系发生以超额供给或超额需求为特征的宏观经济总量失衡。

信息性城市土地市场失灵是指土地市场的“信息不完全”或“信息不对称”的现象，这种现象在市场持续一段时间后，就会破坏市场机制配置资源的作用。当城市土地买卖双方对城市土地交易的内容、城市土地的质量和衡量标准具有不同等的了解和对称的知识时，拥有较多信息的一方会追求自己利益的同时损害信息较少一方的利益。这时土地的价格就无法准确的表现供求关系，使社会资源无法实现最优配置。

公共性城市土地市场失灵的产生是因为市政建设、生态环境保护、教育和医疗保健等公共设施的用地，不能像商品房等私用产品那样，在市场上被自发有效地生产出来。这是由于公共设施的使用具有非竞争性和非排他性的特点的缘故。所以，土地市场不可能自发地有效地提供公共设施用地。可见，在公共设施和准公共设施领域，土地市场的自由选择原则是行不通的，市场机制在这里无法实现土地资源的最优配置

当市场上只有为数很少的几家发展商垄断的局面或者某个土地占有者在土地区位上的垄断时，土地垄断者通过操纵地价，牟取暴利，使市场均衡作用失灵。

当土地市场主体在自己私人成本不变的条件下发生的某些行为给外部(社会或其他主体)带来经济损失时，通过市场机制的自发作用来调节将难以达到有效配置土地资源的目的。在市场经济中，土地资源的有效配置，要求市场价格等于社会成本。当不存在外部的消极影响时，发展商的私人成本等于社会成本，又因为发展商的产品价格总是等于其私人成本，所以，当社会成本等于私人成本时，其产品价格也就等于社会成本，符合有效配置资源的要求。但是，当存在消极的外部影响时，私人成本和社会成本在量上就会出现差异，即社会成本大于私人成本，不符合有效配置资源的要求。

4．完善我国土地利用机制的对策

城市具有多种功能，包括社会功能、经济功能和环境功能。这些功能相互作用，相互促进，又相互制约。城市土地合理利用的目的是为了充分发挥土地在社会经济发展中的作用，促进社会经济的发展。但社会的发展是一个社会、经济和环境协调发展的过程，所以我们在合理利用土地的时候不能单方面追求经济上的投入产出比。

我国国土辽阔，城市数目众多，情况各不相同。中央政府直接执行土地所有权成本很高，只能将权利下放给各级政府，实行分级管理。这使地方政府集城市土地所有者代表、经营者、管理者于一身，城市土地国有制的实现形式在本质上是中央政府和地方城市政府的分权制，而且地方政府具有更大的权力。土地国有制的层层代理的实现形式以及地方政府的多重角色冲突，是造成城市土地市场博弈各方行为选择扭曲城市土地有效配置运行秩序的重要原因。因此，必须对中央和各级地方政府之间的土地所有权分享进行清楚界定。

管理实践中存在多种土地使用权类型，如出让土地使用权、出租土地使用权、转让土地使用权、划拨土地使用权、添附土地使用权等。现实中又难以加以区分。但是不同类型的土地使用权，其权能是不一样的。在利益的驱动下划拨用地通过各种方式直接进入土地市场，搅乱了城市土地市场机制的运行秩序。因此，必须对划拨土地使用权进行清晰界定。

地方政府的行为不是完全由土地产权安排决定的，是地方政府与中央政府在经济发展中分权改革的结果。所以单单明确城市土地产权不能从根本上纠正地方政府的短期化、寻租等行为。但如果不规

范地方政府的行为，城市土地产权制度改革的目标也就不能完全实现，地方政府对城市土地市场的行政干预也就不能完全消失，城市土地市场机制也不能发挥基础性配置资源的作用。完善政府对城市土地市场的干预手段

改革现行上地利用规划制度的目标在于建立一个符合市场经济运作要求的，科学严谨而又灵活务实的高效率的规划制度，这样的土地规划应该以市场为取5完善我国土地利用机制的对策向，有利于城市发展和土地优化配置。

城市规划规定了城市内部土地利用以及未来城市发展的方向。因此，必须提高城市规划的科学性，应采取以下改革措施:首先，一个城市的发展不是孤立的，它不仅要受到其辐射区内自然条件和社会经济条件的影响，而且要受到其所在区域城市体系的制约。因此，应先编制城市体系规划，在城市体系规划的控制下，编制城市规划。其次，进一步完善城市规划公众参与制度。通过参与城市规划的听证、讨论，将公众反馈的信息中有价值的部分体现在城市规划中，同时也能在一定程度上抑制政府官员好大喜功，盲目扩大城区建设。

在分析了城市化进程中我国城市土地使用的种种不合理的现象之后，尝试从3个方面提出了进一步完善我国城市土地利用机制的政策建议。在城市土地产权改革方面，要坚持城市土地国有制，并进一步明确土地使用权。在完善城市土地市场机制方面，加快城市土地交易规则建设，建立城市土地储备制度，明确城市土地储备中心的职能，改革旧城改造的方式和补偿办法，取消限制原企事业单位的划拨用地的做法，建立公开统一市场。在政府对城市土地市场干预方面，首先要规范地方政府行为，改革中央政府对地方官员的考核指标，转变政府职能，.加强监督，其次对城市土地管理体制进行改革，在土地管理机构职能明确的基础上，对政府干预城市土地市场手段进行完善，其内容主要包括对土地利用总体规划、城市规划、不动产登记制度、建立完善土地利用监督反馈机制。