社会性别预算:一个独特视角的思考

　　摘要：社会性别预算作为公共政策分析的一项重要内容，已经为越来越多的国家所重视，社会性别预算的推进已经在世界范围取得了显著成效。社会性别预算实现了向妇女的赋权，使妇女权益保障、妇女人力资本投资等拥有了一个体现透明度要求的指标体系。社会性别预算分析不但有利于衡量政府是否满足了妇女的具体需求，确保妇女在医疗保健、教育和就业等方面的基本权利，而且有助于促进政府治理、建设公平正义和谐发展的人类社会。 　　关键词：性别预算；社会性别主流化；妇女福利与权益 　　中图分类号：F812.3　文献标识码：A　文章编号：1005－0892(2008)05－0027－04 　　 　　一、社会性别预算的产生与发展 　　 　　经济发展的终极目的在于人类自身的发展，促进每一位社会成员体能、智能的全面提升，使全体社会成员享受到既定经济发展水平下最大化的生活福利。在此意义上，经济发展是作为促进人类发展的条件与手段，而不是目的本身。随着人们对“经济发展”内涵的不断反思和扩展，研究者们一直在为经济发展寻找传统要素之外的其他动力源，如社会设施、价值观念、诚实守信、宗教信仰以及其他与文化相关的诸多范畴。研究中，越来越多的学者发现，向妇女赋权，提高妇女的地位，增加妇女的工作机会和人力资本投资是推动经济发展的一种动力。 　　在这样的背景下，社会性别预算――这一将经济发展与人类发展目标有机结合，再通过“结果导向”的政府预算加以验证的政策工具，必然引起国际社会前所未有的关注。自1984年世界上第一个性别预算在澳大利亚启动，1995年北京第四届世界妇女大会提出“社会性别主流化”的行动纲领之后。各国政府和民间组织实行社会性别预算的热情不断高涨，目前全世界已有60多个国家开展了社会性别预算分析。为了推进至2015年世界各国均承诺实施性别敏感预算这一愿景，联合国妇女发展基金会、英联邦秘书处、国际发展研究中心以及经济合作与发展组织、北欧国家部长理事会等多边政府间和非政府组织相继召开高层会议，继而发起了新一轮声势浩大的社会性别敏感预算动议。以下，我们仅列举几个成功的社会性别预算实例。 　　在法国，社会性别预算分析工作已经通过立法加以实施。2000年预算法案要求政府在预算案提交的同时，在附录中列出每年在促进实现社会性别公正的具体拨款。法国经济、财政和工业部发布的社会性别预算分析显示，在2000年，31％的职业妇女同时还从事兼职工作，而男性的兼职者只有5％。报告还显示，从事兼职工作的妇女并非出于自愿，而是为生计所迫，因为她们中间多数人是那些单独抚养孩子的妇女，有统计资料显示，20世纪90年代末以来，单身母亲以84％的比例高居所有单亲家庭之首。报告由此得出结论，这一趋势如任其发展则有可能加剧贫困女性化的失衡现象，因此，呼吁政府完善公共政策。阻遏贫困女性化的趋向。 　　在瑞典，每个政府部门(包括财政部)都需要在提出的预算提案中的项目里设立有关社会性别公正的目标。每年，财政部会对政府预算案中对妇女和男性的经济资源分配作出专项报告。例如，瑞典承诺以可以承受的价格提供合适的儿童保育服务，这一承诺可以从其年度预算案中看出：瑞典拨出了相当于国内生产总值2％的预算，用于公立儿童保育方面，并拥有欧洲最高的妇女就业率。 　　由于历史、文化和宗教等原因，印度是世界上贫富差距比较大的国家之一。在政治制度建构上，虽然印度是少数可以由女性担任国会副主席的国家，但其女性议员在国会中所占比例只有8.9％，在220席中只有19席。然而，在预算听证会中，女性议员积极参政，敢为敢当，大力推动各项保障女性权益的议案，为女性的良好生存发展争取财政资源。同样，印度的学界和民间组织在推动社会性别预算中也发挥了重要作用，一大批经济学家积极投身社会改革。经常深入下层进行调研，提出政府、学术团体和民间组织“三位一体”共同推进的社会性别预算实施方案。目前，印度的村务委员会中女性所占的席位已经达到了33％。如在印度南部的喀拉拉邦，政府实行了“人民计划过程”方案，所有的村民都在约定的日子聚集在一起讨论基层预算决策问题，最初只有10％的女性参加，随着时间的推移，女性参与的比例增长到了40％。通过“人民计划过程”的实施，妇女不但参与了预算决策，而且提高了自身能力。 　　 　　二、社会性别预算的概念及政策内涵 　　 　　社会性别预算既不是为妇女单独制定的预算，也不是特指预算科目中某些针对妇女的支出项目，更不是激进的女权主义者为争取社会资源向所谓“男权制”开战的武器。简单地说，社会性别预算是一种促进社会公平正义的政策分析工具，即从性别的视角分析政府资源分配的绩效。我们通常假定政府预算是性别中性的，女性和男性从预算中得到的收益是均等的。但事实上，一方面政府财政收支对女性和男性的影响是不同的，另一方面，从广大发展中国家的现实情况看，女性的地位低于男性，只有从政策上加以倾斜，才能逐步矫正两性问的不平等，促进社会和谐公平。 　　社会性别预算能够让政府预算拥有一个明确反映妇女福利状况的指标系统，衡量政府是否满足了妇女的具体需求，保证了妇女获得医疗保健、教育和雇佣的权利，以期帮助各国政府找出哪些政策需要调整，哪里的资源需要重新分配。社会性别预算能够促进政府行政系统向着更开放、更多参与和反馈的方向转变，参与和反馈的具体形式可以从性别预算的“敏感性”和“回应性”双重界定中得以体现。 　　现实中。多数政府预算并没有完全考虑到男性和女性在社会经济生活中的不同角色、能力以及需求。女性主义关于社会性别与权利的研究表明，只要政府预算的收入与支出决策对男性和女性产生不同的影响，预算就不是性别中性的，忽视其中的差异就被称为“社会性别盲区”。换言之，从社会影响的角度看，政府预算会直接或间接地产生或加剧性别的不平等。所以有必要将性别观点纳入政府决策的考量。通过将政府的各种承诺同公众资源的分配、使用和生产联系起来，充分考察男性和女性的不同偏好和需求，使政府对社会性别公正、妇女的福利保障所作的承诺切实负起责任，通过预算的实施，确保国家的资源和财富在男女之间的分配更加公平、合理，使女性和男性处于平等的社会经济地位，为建设和谐、繁荣的社会构筑稳定的社会单元平台。 　　 　　三、在我国开展社会性别预算的现实意义 　　 　　以往，提及预算，人们的脑海里往往会浮现出“滚动预算”、“零基预算”、“复式预算”等词语，随着全国妇联、国务院妇女儿童工作委员会与联合国开发计划署在北京专门举办性别预算研训班，将“社会性别预算”概念正式引入中国， “社会性别预算”一词进入到人们的视野，引起了社会公众和众多学者的注意。人们了解到政府预算还可以从性别角度进行制定与审计，从而会以更趋公平的方式分配资源，使政府预算满足社会不同

群体的需求，进一步促进社会公平、公正。今年的政府工作报告提出，政府的政策制定应以人为本，服务民生，愈加体现政府制度的“人性”关怀，而开展性别预算无疑会提高政府“人性化”政策执行效率和执行效果，对于建设社会主义和谐社会具有重要现实意义。 　　 　　(一)开展社会性别预算有利于提高经济绩效，促进经济发展 　　目前，在全球范围内，性别平等被看作是经济持续增长与社会全面发展的一个必要因素。越来越多的证据显示，如果存在社会性别不平等，将会导致经济效率的低下和人类进步的缓慢。宏观经济政策可以改变由于社会性别不平等所导致的社会经济损失，社会性别预算就是一个重要手段。举例来说，如果改善女性在教育、健康、失业补偿等方面的待遇，将会减轻女性在家务劳动中的负担，使其有更多时间与精力参与有报酬劳动，一方面，这将增加家庭收入，促进消费，另外。还可以直接增加社会产出，最终将有利于经济发展。 　　 　　(二)开展社会性别预算可以促进社会公平。有利于社会稳定发展 　　两性之间的和谐公平是一切社会事业发展的原点。社会性别预算是贯彻“社会性别主流化”的工具性措施。在此有必要阐明，“社会性别主流化”并不意味着对女性利益的一味偏袒，它有其深刻的社会内涵，那就是最终消除社会性别歧视，达到社会性别平等，这也是联合国第四次妇女大会《行动纲领》和《北京宣言》所宣称的最终目标。“社会性别主流化”发展战略还要求“在各个领域和各个层面上评估所有计划的行动(包括立法、政策、项目方案)对妇女和男子所产生的影响”。实施社会性别预算分析，还有更深远的意义，那就是有利于消除各种层次上的歧视，包括不同宗教、肤色、团体等，不仅仅限于性别方面。在我国日益重视性别平等和社会公平公正的今天，实施社会性别预算对社会的稳定发展无疑是起到了保障作用。 　　 　　(三)开展社会性别预算对于提高政府工作效率、完善政府管理效果显著 　　很多国家的经验表明，实施社会性别预算至少可以从三个方面完善政府管理：(1)社会性别预算有利于提高政府工作效率。将男性和女性的差别考虑到预算中，可以有效体现出政府的决策本身和实际实施情况之间的差别，并可以通过有效监督，减少二者之间的差别。并且，实施社会性别预算会使政府在制定公共政策和分配资源时综合考虑不同组织(包括不同性别、种族、民族和年龄等的组织)的特定偏好与需求，提高公共支出效率，提高政府公共政策的实施效率和政府预算的资源配置效率。(2)社会性别预算可以增强预算透明度，加强政府问责性。社会性别预算要求政府在预算的各个阶段都要公布相关信息，以及预算的执行情况和预期目标的实现程度，公众也可以对其进行监督与检查。(3)社会性别预算能够推动我国政治民主化进程。在对实现社会性别主流化责任主体的认识上，人们强调实现社会性别主流化责任主体首先是政府。政府实施社会性别预算可以吸引更多的人参与到预算过程中，尤其是赋予女性更多参与机会，可以使预算的制定和执行过程更加民主化。 　　 　　四、在我国开展社会性别预算的路径及实施步骤 　　 　　开展性别预算，除了需要人们有“社会性别主流化”意识、以及政府的政策支持外，还需要有一套完整且严密的实施步骤。考察国际上实施性别预算国家的经验，在我国开展社会性别预算可以采取以下路径： 　　 　　(一)搜集真实可用的数据 　　在很多国家，尤其是已经实施社会性别预算的国家，可以获得大量关于性别差异的有用数据。获得相关数据，才能开展性别预算，并能对其实施情况进行有效监控。所以。开展性别预算首先必须能够获取足够可以分析的统计数据，这就要求政府加强预算透明度建设，公开政府预算，对于各项收支，无论大小，包括具体实施情况，都应该公布于众，这样才能全面获得政府预算实施绩效评价的相关数据，也可以使公众参与到预算的监督与评估中，提高政府预算的支出效率。 　　 　　(二)建立有效的评价指标 　　社会性别预算的一个主要目的就是通过性别敏感分析来对政府预算和其对经济、人民的影响进行评价，以及每个项目对社会性别公平目标可能产生的影响进行分析。因此，在掌握充分的资料、数据的基础上，必须建立一系列的指标，对整个预算进行社会性别敏感分析。 　　 　　至于如何建立指标，可以有不同的分类标准。当然，还有其他的分类方式，比如从预算的执行、结果和影响角度建立不同的指标，也可以对男性和女性对各自接受的服务满意度进行指标分类，这种分类方法可以有效体现预算的公众参与性。此外，还可以对预算各个支出项目进行分类。然后针对每类支出建立指标，进行社会性别敏感分析。进行指标分类的方法很多，至于采用哪一种还需要根据我国的实际情况进行更为具体、详尽的研究。 　　 　　(三)对预算收支进行性别敏感分析 　　社会性别预算的基本原理是要明晰政府预算在男性和女性之间的分配方案，其中最重要的就是确定在资源不足情况下的优先顺序选择。社会性别预算处理优先排序应以需求为基础，按照谁最需要来确定，不管是男性还是女性。以此为出发点，社会性别预算应对如下支出进行考察： 　　针对特定性别的计划支出。例如：针对女生的奖学金、针对男性的家庭暴力咨询服务等。考察此项支出在倡导社会性别平等上的作用，关键问题是要分析这类支出是否可以改善女性生活并能产生经济效益。实施国家的经验数据表明。性别专项支出和其他支出相比，所占比例甚小，通常不到l％，要以较少的支出获取较大的绩效。 　　公共部门的主要支出。考察这些支出项目是否考虑了男性和女性的不同社会经济背景及其偏好与需求。是否有助于实现性别平等。 　　政府机构在男女雇员上的行政支出。考察政府部门的男女雇员比例，如果比例不平衡，很容易在决策时就会出现性别不平等问题。 　　对社会性别预算支出分析可以借鉴国际上的做法，遵循以下步骤： 　　 　　社会性别预算不仅要考查预算支出对男性和女性的不同影响，还要考查收入来源(尤其是税收)的社会性别意义，比如税收制度对女性和穷人的影响。需要考察的收入来源包括个人所得税、增值税、消费税、关税、使用者收费、以及国外援助，对于债务产生的消极影响也要考虑进来。以个人所得税为例。采取累进税率还是递减税率以及免征额，设定的高低都将决定性别差距是减少还是增大。由于女性的收入普遍低于男性，因此。从消除男女不平等现象(确切地说是提高女性社会经济地位)的目的出发，累进税率的税收制度会使工作的男性比女性承担更大比例的个人所得税，更有助于实现性别平等。对于个人所得税免征额的不同设置可以起到同样的作用。 　　在社会性别预算的收入分析过程中，有以下几点需要注意： 　　1、对女性的无报酬劳动的处理。众所周知，女性在家务劳动中承担主要角色，但是这些劳动却是无法确切衡量的，也不能计人生产总值。当然对于收入也无任何贡献，这一点在进行性别敏感分析时应注意。 　　2、对家庭决策存在的性别差异处理。事实表明，在家庭支出方面，例如食物、教育、医疗和孩子的各项支出等方面，女性的支配比例大于男性。如果这些支出项目的价格上涨，将从两方面影响女性：首先，支配时间的变化。举例说明，女性将更多地在家亲自陪孩子玩耍，而不是送孩子去幼儿园。其次，消费结构的改变。女性将被迫购买更便宜、营养价值相对较差的食品，或是自己在家亲自下厨而不是购买涨价的食品。这些都将影响女性对财政收入所作出的可以衡量的价值。 　　3、在社会性别预算实施过程中还要把握以下几点：(1)检查预算执行的过程和所实现的目标，要确保女性和男性的需求与优先顺序得到同等的对待；(2)发展女性参与的研究机构、发展银行和社会团体等，支持女性参与到检查过程中，包括在组织中选举女性代表和成员；(3)在政府预算的准备阶段、执行阶段、审计和评估阶段都要进行性别敏感分析，通过预算报告，公布预算在执行过程中对于预期的性别平等目标的实现程度，从而提高预算的透明度和政府问责性。 　　社会性别预算就是一个政策工具，通过它可以提高预算透明度，增强社会公正，减少贫困，实现良好的治理预期。我们可以借鉴别国成功经验，将社会性别预算逐步引入我国，打开政府预算绩效分析新的窗口。