论英国的_福利国家_陷阱_过慈明

２００６年９月第五卷第３期滁州职业技术学院学报

ＪＯＵＲＮＡＬＯＦＣＨＵＺＨＯＵＶＯＣＡＴＩＯＮＡＬ＆ＴＥＣＨＮＩＣＡＬＣＯＬＬＥＧＥＤｅｃ．２００６Ｖｏｌ．５Ｎｏ．３

论英国的“福利国家”陷阱

过慈明

（安徽师范大学社会学院，安徽芜湖２４１０００）

摘

要：“福利国家”是二战后西方发达国家普遍出现的一种影响极大的社会现象，是对传统资本主

义制度的重大改良。英国作为老牌的资本主义国家于１９４８年第一个宣布建成了“福利国家”“，福利国家”的建立在一定程度上缓和了国内的阶级矛盾，促进了社会的稳定与发展，因而具有一定积极意义。但从７０年代中叶起，英国“福利国家”的弊端日渐暴露，“福利国家”陷入了困境和危机。７０年代后期开始英国对福利国家制度进行改革，然而成效甚微。

关键词：英国；福利国家；“第三条道路”中图分类号：Ｃ９１３．７

文献标识码：Ａ

文章编号：１６７１－５９９３（２００６）０３－００４７－０４

“福利国家”是一种社会政策，即政府直接或间接地给社会或其中的某类人提供福利的国家立法①。它是二战后西方发达国家普遍出现的一种影响极大的社会现象，是对传统资本主义制度的重大改良。１９４８年英国第一个宣布建成了“福利国家”“，福利国家”的建立在一定程度上缓和了国内的阶级矛盾，促进了社会的稳定与发展，因而具有一定积极意义。英国“福利国家”的弊端日渐暴但从７０年代中叶起，

露，“福利国家”陷入了困境和危机之中。有的学者曾把福利国家的危机概括为失业危机、老龄危机、财政危机、社会危机和制度危机。为什么一项旨在保障全体公民生活安全，以不断提高全体公民福利为己任的社会改良方案会远离初衷变成福利国家的“陷阱”呢？本文拟从英国福利制度的产生和发展，“福利国家”面临的困境，“福利国家”的改革及对改革的评析几个方面来加以探讨。

一、英国福利制度的产生和发展

福利国家是通过社会立法来实现的，社会立法是国家通过立法的手段来协调各种利益之间的冲突，帮助较贫困的社会集团获得某种生存保障。在英国，第一次由政府通过立法来解决社会问题是都铎王朝末期实施的一个强制征收济贫税的条例，规定每一教区伊丽莎白女王把已有的惯须对其贫民负责。１６０１年，

例用济贫法的形式固定下来，由官方划出了一条贫困救济线，在救济线以下的贫民可接受教区救济。伊丽莎白济贫法表明统治者开始意识到贫困和失业对自己的威胁，认识到“是整个社会而不是专门的宗教团体应该救济年迈、生病或无法抗绝灾难而致贫困的人”。

１７９６年，英国议会认可了著名的斯品汉姆莱法。斯品汉姆莱法的意义在于把济贫的范围扩大到有工作做的贫穷家庭，从而建立了广泛的户外救济制度，使低工资收入者得到了某种最低限度的生活保障。然而斯品汉姆莱法的长期实施无论对政府还是对纳税人都是一个沉重的负担，有产者显然不愿这个负担长期压在自己身上。１８３４年英国议会通过的新的济贫法修正案。其最突出的特点是将贫困的原因归咎于个人，认为应该创造不堪忍受的条件，“教育”贫穷者积极谋生。任何请求救济的人都必须住进济贫院，接受“济贫院检查”。济贫院此时变成了一个对贫穷者进行惩罚的机构，而不再是原本意义上的救济组织。

１９０６年，自由党和工党联盟在大选中获胜，在一片要求改革的呼声中，自由党政府采取了一系列改革措施。这一系列计划需要国家提供大量财政补助。为此，当时任财政大臣的劳合/乔治提出了１９０９年的“人民预算案”，该预算案经过一年的斗争获得了通过，一般认为，这是英国福利政策的开端。

收稿日期：２００６－０５－２６

作者简介：过慈明（１９７７－），女，安徽巢湖人，安徽师范大学社会学院０５级世界史研究生。

从第一次世界大战结束到第二次世界大战爆发这段时期，英国社会改革并未取得突破性进展，但庇古《福利经济学》一书和凯恩斯的经济学观点为“福利国家”制度提供了重要的理论基础。英国政府于１９３４年设立了失业保险委员会，由贝弗里奇担任主席。１９４２年贝弗里奇拿出了他关于社会改革的报告，贝弗里奇报告是一份较为完整的现代福利国家的蓝图，贝弗里奇报告的产生标志着英国福利思想的发展已完成了由理论向实际政策的过度。贝弗里奇报告立即引起了强烈的社会反响，也很快得到了三大执政党的认可，于是，战后重建英国的蓝图基本确定下来。

１９４５年，工党在战后的首次选取中获胜，这届工通过了一系列重要党政府在长达６年的执政期间里，

的社会立法，其中最重要的是１９４６年通过的“国民保险法”“国民医疗保健法”，１９４８年通过的“国民新社会保补助法”。１９４８年７月上述各法开始生效，障制度的确立标志着“福利国家”的建成。但艾德礼宣布各项立法生效之日尚未有人正式用“福利国家”一词来称呼新制度。直到两年后，艾德礼才开始以骄傲的心情宣布这种新的制度为“福利国家”。随后几乎所有发达国家都出现了类似的社会保障计划，可以说，福利国家的出现是２０世纪西方发达国家的最大变化之一，它不仅给这些国家的经济和社会带来深远的影响，而且形成一种世界性的潮流。所以，有的学者认为，“福利国家是传统农业社会向现代化工业社会转型过程中的必然产物”

二、英国福利国家制度面临的困境

福利国家制度的确立在一定程度上抚平了英国人民受到的战争创伤，缩小了贫富差距，扩大了公民个人的自由，“福利国家是一个长期的公民权演进过程所达到的最高峰”，维护了社会的稳定，促进了经济的复苏。这一切也正是福利国家的制定者们所要期望达到的目标。然而令英国统治者和民众始料不及的是，世界经济在２０世纪７０年代遭受了一场严重的经济危机。在这场危机面前福利国家制度的消极作用也日益显露出来，福利国家面临严重的挑战。

首要的是财政赤字问题。从战后英国财政支出的实际情况来看，政府直接支付给公民的社会保障支出总的趋势是上升的，从上世纪５０年代到福利制度黄金期的７０年代，英国的社会福利开支增长了２．７倍，从占国内生产总值的１４．４％上升到２９．４％。８０年代，１９８３年增至５２７亿英镑，占政府这一比重继续升高，

财政总支出的３８．２％。保守党和工党都以“福利国家”的倡导者自居，为了争取选民，两党中的任何一

党都不可能轻易地取消福利措施和削减社会保障支出，福利国家的负担就必然越来越沉重。因为所有的福利措施都需要财源，政府必须为所有的福利项目筹集经常性的经费，而任何一个国家的财政收入都建立在税收基础之上。如果税收的增加还不足以弥补财政赤字，最常见的办法就是政府举债，但公债的还本付息最终仍需靠税收来偿还，这导致的恶果是英国在五十年代以来，除了极个别年份财政收支有积余外，绝大多数都是财政赤字年份，并且财政赤字比例逐步升１９５１年至１９８６年，英国出现财政赤字的年份有高，

３２年，累计赤字达１２０９亿英镑。这样，英国政府在面临财政支出扩大的时候唯有采取增加国债和以新债还旧债的办法来应付财政赤字，为弥补财政赤字而实行的货币供应量的扩大，结果使得物价不断上涨，货币工资率随物价上涨而增长，各种津贴收入也不可能长期保持不变，于是造成一种恶性循环，福利支出的增加引起财政赤字，财政上的困境使得国债总额滚雪球似地增大起来，这就使公民们实际得到的收入和津贴减少，于是要求增加福利，并再次引起财政支出扩大，如此循环反复而已。

第二，产生了劳动生产率的低下和劳动资源的浪费。“福利国家”的实质是资本主义国家在收入再分配上的某种程度的调节，这种收入分配的调节并不触动资本主义制度的本身，但福利国家的出现在一定的程度上削弱了资本主义市场上的竞争机制的自发调节作用。从劳动力市场来看，英国福利设施中规定了最低收入的保障和对公民基本生活需要的供给，这使得原来在劳动力市场上靠饥饿纪律来迫使工人寻找工作、提高工作效率和那种机制的作用受到了一定的限制。在资本主义社会中，工人不是生产资料的主人，他们是出于生存的要求，为较多的个人收入而改进工作，一旦最低收入有了保障，最基本生活需要得到了供给，而激励工人发奋工作的新的动机－－－－政治思想因素的作用又不可能产生，于是形成了“动力的真空”。大家多干、少干差距不大，少干不干无大区别，对福利的依赖性使得吃大锅饭的思想滋长起来，从而引起经济效率的损失。

“福利国家”英国面临的第三大问题是贫困家庭陷入“贫困陷阱”并滋生出“贫困文化”。消除贫困、控制收入不平等是福利国家最主要的政策目标。但是在最近２０年中，福利国家却出现了严重的系统化的收入不平等倾向。在英国，目前收入最高者与收入最低者之间的差距是五十年来最高的。自从第二次世界大战以来，由于连续几任财政大臣都不愿提高税收起

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征点，财政困难一直困绕着英国各界政府。为了获取充足的财政收入，政府开始要求越来越多的低收入家庭缴纳所得税。由于所得税责任、国民保险分担额和贫富证明救济金的相互作用，英国的扶贫政策对贫困家庭所产生的积极影响微乎其微，低收入家庭努力工作的最好结果也仅仅是使家庭可支配收入有极少量的增加，在这种意义上可以说贫困家庭陷入了“贫困—对政陷阱”。“贫困文化”——在贫困家庭中产生的、府和社会具有较强依赖意识的一种不良习惯。在福利国家产生之前，成年人尤其是成年男子必须承担起养家糊口的责任，而当对贫困家庭的各种福利津贴产生之后，贫困家庭可以依赖国家获得最低生活保障，从而使贫困家庭对国家产生了经济依赖。这种依赖使个人和家庭丧失了依靠自己力量独立生活所必须有的各种好习惯，比如勤俭节约、自强自立、创新进取等一些优秀品德。

“福利国家”英国面临的第四大问题是福利国家的官僚主义化。作为“全面保障、全民保障”的福利国家，英国的官僚体制就渗透到社会经济生活的各个方面，要把名目繁多的社会保障设施管理好，要把人数众多的社会福利待遇享受者的福利事业安排好，政府必须动员巨大的人力、物力和才力资源来从事这些工作。这一方面加大了政府的福利支出，又造成了效率上的拖沓和官僚主义习气在社会上的蔓延，特别是在英国的公费医疗事业上以低效率著称。英国的公民早已习惯在高福利下生活，人人都认为享受高福利是天经地义，而在政府的官僚体制下，在那些主管这些福利事业官员看来，这是政府对公民的一种恩赐，这在社会心理上产生了深远的影响，反映在人们工作积极性的消失和投资积极性的减弱，以及对政府福利事业的缺乏谅解、缺乏热情、缺乏希望。

三、福利国家的改革及对改革的评析

７０年代初期，世界性的经济危机爆发，英国经济处于危机之中。从“摇篮到坟墓”的传统福利调控体系出现的大量问题也迫使统治阶级对其进行调整。１９７９年上台的撒切尔政府信奉“新右派”的理论，强调发挥市场机制的作用，减少国家对经济的干预和调控，对社会福利制度进行了一系列改革：⑴在社会保障方面，采取了一系列措施削减和取消部分保险补助金。⑵采取更加严厉的控制措施防止“不积极寻找工作”的失业者申请补助，对拒绝参加培训计划和自己离开工作岗位的人加重惩罚；防止申请中的欺诈行为。⑶大力推行私有化。⑷降低所得税率，最高税率由８３％降为６０％。保守党政府的福利改革虽然使英国的

福利开支有所下降，但是英国社会的贫富差距明显增最穷的十分之一的人口实大，从１９７９年到１９９１年，际收入下降了１４％，而最富的十分之一人口其实际收入提高了６２％。同期，生活在贫困家庭中的儿童从１４０万升至４００万。放松调控带来的的副作用给政府调控提出了新的要求。

１９９７年５月，布莱尔领导的工党上台后，提出“第三条道路”的主张，强调政府调控和市场机制的平衡，经济发展与社会公正的平衡，即在传统的“从摇篮到坟墓”的福利国家和“新右派”主张的“自由市场经济”之间走一条中间道路。其改革的指导思想是：变消极福利为积极福利，“变匮乏为自主，变疾病为积极的健康，变无知为一生中不断持续的教育，变悲惨为幸福，变懒惰为创造。”。传统的福利国家是由国家提供普遍的社会保障，国家将个人的终身福利都包下来，形成“从摇篮到坟墓”的福利制度。为医治这种“福利病”“，第三条道路”提出变“福利国家”为“社会投资国家”，变传统福利为积极福利，削减政府的作用，重新划定国家、社会和个人之间的权利与义务。“第三条道路”提出要重建工作的道德伦理，强调不承担责任就没有权利，责任是健全社会的基石，每一个人都要积极回报社会的关爱，为社会和他人承担义务，机会、权利共享，风险、义务公担，要创造一个人人为社会、社会为人人的国家。“新中派”在重建福利国家的过程中并不是要抛弃自由和社会团结这些欧洲传统的价值观，而是仍然坚持平等、自由的原则，在维护社会公平的前提下，也要利用市场竞争机制，改革公共服务，使效率最大化。在这种理念的指导下，布莱尔对英国的福利国家制度做了改革：促进就业，扶助弱势群体；发展教育事业，加大教育投资；社会保障实行国家与私人并举。布莱尔的改革取得了明显的成英国经济持续增长，年增长效。自１９９７年执政以来，

为居西方工业国家前列。英国的失率在２％上下浮动，

业率明显下降，为２５年最低。历史上年轻人长期失业率高达３５万人，现在降到了５０００人。单身父母就业率也是历史上最高的，目前英国的事业率低于德、法美、日等国家。养老金改革方面英国也比较成功，目前大大低于欧英国的养老金开支仅占ＧＤＰ的５％－６％，

盟其他成员国。个人养老金储蓄帐户的建立，又降低了国家未来对养老金支出的负担。

但“第三条道路”的福利国家改革依然困难重重，具有内在的无法摆脱的矛盾。首先，普选制对福利国家改革的制约。二战以来建立的福利国家使民众享受福利制度的实惠已有５０多年，社会福利成为民众

生活的一部分，已被理解为“与生俱来”的一种权利。因此大幅度削减福利民众难以承受，也不会去承受。任何颠覆现行福利制度的做法，都既会影响执政者地位的稳固，失去选票，也可能导致社会的动荡，它使福利国家改革阻力重重。另外，要想兼顾经济效率与社会公正是个两难的问题。“第三条道路”理论的创立者试图在二者之间寻求平衡，达到完美，但现实的不可能的。“第三条道路”提出的包容性要包容所有政治派别和利益集团，满足所有社会阶层，但改革政策想达到所有阶层所有人满意是不可能的。而且，从市场的角度来看，市场的功能之一的实现资源优化配置，追求经济效益，这与“第三条道路”主张的社会公正也是矛盾的。由此看来，“第三条道路”的社会公正更多地带有理想化的色彩。

伴随着理论的演变与政策的调整，福利国家经历着从产生、发展、调整与困境的一系列过程，同时也是一个从最初带给英国人民无数梦想和希望，如今却成为英国经济发展的沉重包袱，甚至成为英国进退两难的“陷阱”的过程。“福利国家”的发展历程表明，不论一种制度多么慷慨或其目标多么远大，如果它自身缺乏持续发展的能力，那么其结果将是矛盾的。作为一个在

一个有道义感、有良（上接第４０页）人类的生存状况。

知的记者，不该漠视人类社会日新月异的进步和发展。唯有社会进步和发展了，人类的生存状况、生活状况才会得到改变。所以说，关注社会进步就是关注人类自身，漠视社会进步就是漠视人类自身。因此，科学发明创造、社会制度变革、经济发展变化应该成为新闻永恒的主题，应该成为记者的重大目标。第二，关注民生疾苦。说广播、电视、报纸是党和人民的喉舌，归根结底是要反映人民的意愿的。民生疾苦不能得到正常反映，那么这个社会或这个国家就是极其危险的。作为人民利益的代表者，党和政府也希望我们的新闻工作者能够及时、真实、经常地反映人民群众生活、生存状况，反映人民群众的喜怒哀乐和善良愿望。所以说，一个不关注民生疾苦、不关注大众生活的记者肯定是一个不受大众欢迎的记者，一个只为个别利益服务、只为狭隘利益服务的媒体肯定是一个不受大众欢迎的媒体。这样的记者、这样的媒体迟早是会没有市场、甚至没有立足之地的。一个脱离人民的记者、脱离人民的媒体，人民自然要抛弃它的。第三，关注弱势群体。记录人生、服务人类的良知决定记者应该而且首先应该始终关注弱势群体。作为社会的一个必要组成部分，弱势群体理应得到全人类、全社会的关注。我们甚至可以这样说，人类社会发展的程度、发展的标志是由弱势群体状况决定的。所以关注弱势群体应该是记者的天职，只要你

两次世界大战后已经破产的国家，英国不是一心一意地把发展作为重中之重的问题对待，而是系上了与英国财力不相符的“福利国家”的沉重包袱，这种包袱就像雪球一样越滚越大，严重制约了英国经济的发展。“福利国家”的风险与危机为我国构建可持续发展的社会保障制度提供了重要的理论参考。虽然与发达国家相比，中国政府在社会保障和公共服务方面的人力物力财力投入规模远远小于发达国家，但中国构建的社会保障制度在覆盖范围和支付水平等各个方面仍然要以福利国家为鉴。这不仅是由中国特殊的国情决定的，也是由社会保障制度发展的内在规律决定的。

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［４］裘援平，柴尚金等．当代社会民主主义与“第三条道路”［Ｍ］．当代世界出版社，２００４．

在这个岗位上一天你就该关注一天，直至弱势群体越来越少。关注弱势群体，在笔者看来，是记者人文情怀的最好体现。第四，关注生存环境。记者的人文情怀不仅表现在对人类自身的关注上，还应该表现在对人类生存环境的关注上。日益恶化的生存环境，成为二十一世纪摆在人类面前的严峻课题。如何减缓环境恶化、保护人类家园成为每一个地球人应该考虑的问题。作为人类现实生活的记录者，记者更应对此表现出应有的重视。可以说关注地球环境，就是关注人类自身；关注人类生存发展，就得关注地球环境变化，二者已经成为一个有机的整体。

人们说，一个伟大的作家、一个伟大的科学家必然是一个伟大的人道主义者，必然是一个有博大的人文情怀的人。我想，作为人类现实生活的真实记录者，记者也应该是一个具有人文情怀的人，一个具有道义精神的人。

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