中国地方政府绩效评估的路径创新
作者：孙洪敏
学术交流 2009年05期
［中图分类号］D630.1 ［文献标志码］A ［文章编号］1000-8284(2008)12-0133-05
一、中国地方政府绩效评估的路径考察
我国地方政府绩效评估大致分为三种类型：一是普适性的政府绩效评估。其特征是：绩效评估作为特定管理机制中的一个环节，随着这种管理机制的普及应用于多种公共组织。实践中的例证包括目标责任制、社会服务承诺制、效能监察、效能建设、行风评议等。二是具体行业的组织绩效评估。组织绩效评估应用于某个行业，一般具有自上而下的单向性特征，即由政府主管部门设立评价指标体系，对所属企事业单位进行组织绩效的定期评估。实践中的例证包括卫生部门为医院设立的绩效评估体系，财政、经贸委、劳动和社会保障部等部门联合推出的企业效绩评价系统。三是专项绩效评估。组织绩效评估针对某一专项活动或政府工作的某一方面。如教育部门的普通中小学全面实施素质教育评价，科技部门制定的“高新区评价指标体系”，北京市的国家机关网站政务公开检查评议，江苏省纪委的“应用指标分析方法对反腐败五年目标实现程度的测评”，珠海市的“万人评政府”，深圳市的“企业评政府”，等等。
我国服务性地方政府绩效评估实践是伴随改革开放稳步发展的。自20世纪80年代初开始，我国就开始试行机关工作人员岗位责任制。到80年代后期至90年代初，随着我国经济体制改革进入新的阶段，各地在岗位责任制的基础上，普遍实行目标管理责任制，在党政部门大力推行目标管理。据不完全统计，到1998年全国有23个省市实行了省市级机关目标管理，90%以上地市级机关推行了目标管理责任制，有100多个城市实行了城市目标管理。进入新世纪，一些地方根据新形势发展变化，在实践中不断改革完善目标管理的方式和手段。目前我国的目标管理工作，越来越重视绩效导向和绩效测评，正向现代绩效评估的方向转型发展。
我国的干部考核自20世纪80年代以来，就确定了德能勤绩全面考核，注重实绩的原则，但实绩考核标准和测评体系一直没有建立起来，在实际工作中，存在单纯用GDP考核干部的倾向。近年来，我国改革发展进入新的阶段，各地以科学发展观统领经济社会发展全局，干部政绩考核体系在实践中不断完善。系统化考核，克服了原来在政绩考核中存在的重定性轻定量、重主观评价轻客观标准的问题。
公民和管理服务对象参与对政府业绩的考核是现代政府绩效评估的重要内容。我国在不断深化改革扩大开放的历史进程中，行政管理体系透明度也在不断提高。一些地方政府积极探索公民社会参与政府绩效考核评价的方式，不断拓宽公民和服务对象考评政府部门和公务员的渠道。目前，我国大约有20多个省市通过多种形式，开展了公民评议政府和公务员活动，许多地方将公民评议作为对领导干部和公务员考核的重要方式，并不断规范化制度化。
总结我国地方政府绩效评估的实践，主要有以下几个特点：
1.在注重绩效评估技术功能的同时，更重视绩效评估的内在价值。我国学者将政府绩效评估价值概括为观念价值和制度价值两部分，观念价值主要是指绩效观念、服务理念以及责任理念。绩效评估一方面在公共部门中引入了市场化运作以提高政府机构实际工作效率；另一方面强化了公平、竞争等市场意识，有助于推动公务员考核的公平性，从而推动人事制度改革。因此，绩效评估对公共部门而言不仅是流程设计，更是观念、制度等的系统改革。
2.在进行绩效指标体系设计时，不将经济业绩等同于政绩。美国地方政府相当注重绩效指标设计和绩效评估。在指标设计上，特别注重进行全面考核。对于每项指标，政府部门都要邀请专业人士对指标实现的可能性、可能产生的问题以及需要的资源都进行仔细论证。我国地方政府绩效评估的指标体系虽然做到了定性定量相结合，但忽略了政治经济社会和谐发展的许多要素。绩效指标不仅仅是指经济指标，还包含了社会服务、社会发展、民主法制等多项指标。政府绩效提升不能以环境破坏等各种社会问题的产生为代价。绩效本身是个综合概念，不同于效率，是服务、效率、人与社会全面发展的一个概念。
3.在强化绩效评估过程中的沟通性时，进一步强化目标责任机制。以美国地方政府绩效评估为例，地方政府各个部门绩效指标的制定是以个人同意为基础的，通过与个人或与部门之间的良好沟通，设计出定性定量相结合的绩效指标。我国目前地方政府绩效指标体系设计也采取定性定量相结合，但与个人和部门的沟通效果不佳。正是因为缺乏沟通，个人对组织目标和个人目标都不甚了解，也就无法在工作实际中转化为动力。
4.在不断规范绩效评估中，进一步建立相应的法律法规。作为一项系统性工程，绩效评估需要政府高层的支持，但最为根本的是需要明确的法律法规。我国地方政府绩效评估刚刚起步，无论是评估的理论准备还是实际操作都不完善。多数的绩效评估处于自发状态，没有相应的制度和法律作保障，评估程序没有规范化，评估结果很难做到客观、公正，甚至完全流于形式。美国政府绩效评估的显著特点是在中央政府层面上建立完整的法律法规体系，以法律的形式确定绩效评估模式。这样，绩效评估就在法律意义上规定了政府管理者的主要责任。
但是，与发达国家比较而言，我国地方政府绩效评估的理论和实践相对滞后，还处于初级阶段，因而还不同程度的存在一些问题，主要表现在以下几个方面：
1.地方政府绩效评估发展不平衡。目前，政府绩效评估和管理尚未在全国全面推开，大多数地区还是采用传统的考核方式，以公务员个人总结代替部门考核，以年度会议代替绩效目标制定，以单项评比检查代替综合绩效评估。
2.地方政府绩效评估缺乏统一的政策指导和法规保障。我国地方政府绩效评估实践十几年来一直处于自发状态，工作的启动和开展主要取决于地方政府领导人对这项工作的认识程度。目前，还没有出台全国性的政策法规，造成地方政府绩效评估工作的持续性不强，经验交流和推广不够，评估实践的广度、深度和力度受到严重影响。
3.地方政府绩效评估指标体系不健全。一些地方制定政绩考核标准时，一味追求经济增长，以GDP高低论政绩好坏，不能很好处理经济建设与社会发展和环境保护的关系，存在忽视社会事业发展和环境保护问题。
4.地方政府绩效评估的科学化程度不高。绩效评估的主体主要是上级行政机关，社会公众参与较少；评估的内容重工作过程成果，尚未深入到对工作最终效果的评估；评估方式多为“运动式”、“评比式”，随意性较大，持续性规范性不强；政府绩效评估的封闭性、神秘性、主观性较强，透明度、公开化和客观性还不够，缺乏必要的社会监督和制约。
5.地方政府绩效评估理论对实践的引导力度不够。我国政府绩效评估的理论研究起步较晚，一些研究主要限于对国外绩效评估理论的介绍和评鉴，对中国政府绩效评估的实践总结提炼不够，中国特色的服务型地方政府绩效评估理论体系尚未形成。
二、中国服务型地方政府绩效评估的路径选择
（一）要建立服务型地方政府绩效评估子系统
评估子系统由为什么评估、评估什么、由谁来评估和如何评估四个要素构成。
1.为什么评估，也就是评估的宗旨、目的和要求，这是开展绩效评估的一个重要前提。目的要求不同，评估的内容、方式、方法也就不一样。要使地方政府绩效评估卓有成效，首先必须明确评估的宗旨、目的和要求，妥善解决为什么评估的问题。认真贯彻落实科学发展观是各级政府的首要职责，也是我国开展政府绩效评估的核心价值导向。落实科学发展观，把民众满意度作为评估地方政府绩效的首要标准，把人民群众满意不满意、拥护不拥护、赞成不赞成、答应不答应作为评估地方政府绩效高低、政府工作好坏的根本标准，作为政府工作的出发点和归宿，贯彻于政府工作的各个环节，体现在政府工作的各个方面。
2.评估什么，即评估的对象。解决这一问题的关键是要根据评估对象科学构建相应的评估指标体系。指标体系可以分为通用指标体系、行业（或部门）指标体系和专项指标体系。地方政府绩效评估核心体系是指GDP、绿色GDP和人文GDP的总和。所谓GDP，是指一定时期内一国或一个地区所有常住单位所生产的全部最终产品和劳务的价值总额。所谓绿色GDP是指现行GDP扣除环境资源成本之后的国内生产总值。绿色GDP实质上代表了国民经济增长的净正效应。绿色GDP通过将资源的损耗及污染环境与生态恶化造成的经济损失货币化，使人们更直接地看到经济活动给生态环境和自然资源带来的负面效应，从而使人们在追求经济增长的同时自觉珍惜资源、保护环境，走可持续发展之路。所谓人文GDP是指由历史文化、传统文化、现代文化共同组构而成的集合体。它是某民族、国家、地区长期投入财富和积淀的永续增容的指标，既包括历史文化、传统文化等的继承和保护指标，也包括现代文化的构建与形成。总之，经济的增长是GDP的增加，经济的发展是绿色GDP、人文GDP等的增加。绿色GDP、人文GDP的出现，克服了GDP的缺陷，揭示了经济增长和经济发展的内在规律。
3.由谁来评估，即地方政府绩效评估的主体具有多元性。构建绩效评估体系时，应根据评估的目的和内容选择相应的评估主体。因为在评估体系中，各种评估主体应该存在着对评估对象的某种利益需求，否则评估主体就会失去评估的动力，造成事实上的评估主体缺位。从利益相关者的角度看，它所希望得到的就是他所需要的东西，也是他最了解的东西，当然也就成为他最希望评估的内容。通过吸收360度评估的理论精髓，可以提出适合政府的多元评估模型。该模型的评估信息来源包含两大部分：内部评估者和外部评估者。
4.如何评估，即选择什么样的方法来评估。方法选择是否恰当直接影响评估的成败和评估质量的高低，应根据评估对象的性质和特点，选择和确定恰当的评估方法。需要指出的是，在地方政府绩效评估的过程中，应把定性评估方法和定量评估方法有机结合起来。地方政府绩效作为一类重要的社会事务和现象，具有一般社会事务所不具有的随机性和多种因果关系所造成的不确定性。地方政府绩效评估所反映的现象和问题也是多方面的、多层次的。地方政府绩效的指标描述，有的是能够量化的，有的是不能量化的，或者至少是难以量化的。地方政府绩效有的可以通过定量的数学模型来评估，有的则必须采取定性与定量相结合的模型来分析，甚至还有的是采取半经验半理论模型分析。要各取所长，综合运用定量和定性方法，对地方政府绩效进行科学评估。
（二）要建立服务型地方政府绩效评估结果运用子系统
绩效评估结果的运用，是地方政府绩效评估程序中最重要的一环，也是地方政府绩效评估的目的所在、动力之源。英国政府绩效评估制度为什么能够持久地坚持下来呢？根本原因就在于它特别重视绩效评估结果的使用，把绩效评估的结果与评估对象的利益挂钩，增强了评估主体和评估客体贯彻执行评估制度的自觉性和主动性。
1.建立健全地方政府绩效评估的结果运用制度。政府绩效评价结果的运用是一项复杂的系统工程，必须与其他配套措施有机地融为一体，形成一种“制度合力”，这样才能保障评价结果的客观公正以及对结果的科学利用。当前亟须探索建立的相应配套机制应当包括：激励和竞争机制、信息公开机制、评价责任机制和评价申诉机制、发现问题和解决问题的沟通互动机制、有效的监督和规范机制以及资源的整合调适机制等。
2.地方政府绩效评估结果可在下列五个方面运用：
(1)检验政府组织是否达到了预定目标。在很大程度上，地方政府绩效评估实质上就是评估地方政府实现预定目标的程度。绩效评估的指标和标准是以地方政府预定目标为依据，是地方政府预定目标的具体化和展开。绩效评估结果可以直接运用于检验政府组织是否达到了预定目标。这种运用的具体要求是：分析是否达到了预定目标，成功的经验、存在的差距及其原因是什么，应采取什么具体对策和措施。根据政府组织的发展战略和绩效评估结果，调整绩效目标、工作思路和工作举措，为下一轮绩效评估循环设立绩效评估指标和标准。
(2)推进政府绩效预算管理。从绩效预算的内容和要求来看，它与政府公共事业管理绩效评估是一对孪生姊妹，二者相互联系、相互贯通、相互促进。绩效评估的结果是编制绩效预算的重要依据和基础，离开绩效评估，绩效预算也就无从谈起。运用绩效评估结果优化基本支出预算、优化项目支出预算、增强绩效预算执行的刚性。
(3)坚持看实绩用干部的用人导向。坚持看实绩用干部的用人导向，是德才兼备原则的深化和具体体现，是党的干部工作领域的本质要求，也是党的思想路线在干部工作中的运用。必须科学运用地方政府绩效评估结果，大胆提拔和使用那些作风优良、实绩突出的干部。同时，必须制定和实施《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》、《党政机关竞争上岗工作暂行规定》、《党政领导干部辞职暂行规定》等制度，进一步推进干部能上能下。
(4)完善按实绩论奖惩的激励和约束机制。这是切实增强组织和个人奖惩的科学性、有效性和权威性的根本。建立健全按实绩论奖惩的激励机制，应把主观努力与效价和期望值、物质激励和精神激励、个人激励与组织激励、一般激励与权变激励有机结合起来；建立健全按实绩论奖惩的约束机制，关键是要建立健全评估责任机制、评估申诉机制、评估监督机制和元评估机制，使地方政府绩效评估由“不想评就不评”转变为“需要评就必须评”，由“想怎么评就怎么评”转变为“该怎么评就得怎么评”。
(5)诊断地方政府公共事业管理存在的问题。根据评估结果可以诊断地方政府公共事业管理中存在的主要问题及其原因。有针对性地提出地方政府公共事业管理创新的对策，进一步提高地方政府公共事业管理的绩效水平。
（三）选择适合中国国情的服务型地方政府绩效评估路径
1.促进政府管理理念的转变。政府绩效评估是作为改善政府公共部门与公众关系、加强公众对政府信任的措施，体现了服务和顾客至上的管理理念。科学的政府绩效评估通过引入外部评估机制、吸收外部评估主体，可以有效地向政府表达公众的意愿，并迫使其接受科学的管理理念。特别是当绩效评估的结果与相应的激励和问责机制结合起来以后，可以形成强大的外部导向和压力，强制性地扭转政府对其行政结果所做出的错误价值衡量，纠正政府的违法行为，引导政府回归科学与理性。
2.重新界定政府职能，推动政府职能转变。一方面社会公众、企业及其他评估主体对特定政府职能的评估所形成的强大压力可以促使政府对其职能以及职能行使的方式进行反思。例如，我国的收容审查制度、城市暂住制度就是在社会的激烈声讨中被废止的；各地纷纷实行的一站式服务、政务公开等也是在社会的强烈要求中产生的。另一方面绩效评估在很大程度上为政府衡量特定职能的合理性与必要性提供一个较为清晰的标准和尺度，这为政府主动界定其职能提供了一个方向。
3.降低行政成本，提高行政效能。政府绩效评估的一项重要任务就是成本控制，即对政府投入和产出进行比较和计量，以有效地制止政府行为中的亏损现象和浪费现象，促进政府在管理的各个环节进行审慎的抉择和衡量，合理地配置和使用资源，从而达到降低行政成本，提高行政效能的目的。
4.改进政府业务流程，提高公共服务质量。通过绩效评估，一方面可以建立起一套科学的业务流程测评与优化机制，有利于政府及时找出问题、对症下药；另一方面，政府部门也可以借此了解服务对象对政府业务流程的具体要求，设计出更科学、更合理、更人性化的政务流程，进而达到改进政府业务流程，提高公共服务质量的目的。
5.改善政府形象，增进政府与公众的亲和力。通过绩效评估活动，使政府的决策和执行过程从“暗箱”转到“阳光”，有助于增进对政府工作的监督和了解；对政府工作中取得的成绩，容易得到公众的认可；对政府工作中暴露出来的不足和失误，政府可以向公众说明所面临的困难和问题，虚心接受公众的批评，并积极采取措施进行改正或补救，可以缓解公众的不满情绪，有利于克服公众对政府的猜疑和偏见。
三、服务型地方政府绩效评估的路径创新
我国政府改革的起点与西方国家存在巨大差异，且我国政府的转型至今仍没有真正完成。在这样的情况下，就急于制定评估指标，实行政府绩效评估，并不一定能收到预期的效果。因此，我们有必要专门研究地方政府绩效评估的后续支持系统，并把其作为地方政府绩效评估体系科学构建的重中之重。要对政府职能进行科学定位。合理界定服务型地方政府职能，继而科学地构建服务型地方政府绩效评估体系。要理顺政府管理体制。政府管理体制理不顺，工作绩效的提高也只能是一纸空谈。因此“理顺关系”应该是政府绩效评估的前提。要整合政府机构。在当前，我们要重点理顺党委、人大、政府、政协等各序列权力机构的管理关系，整合政府机构，减少管理层次，才能真正提高政府的工作绩效。要推行改革以使财政体制配套。我国现行的以分税制为核心的财政体制，与我国当前的政府体制并不配套，其根本原因就在于基于分税制的“锥形”财政体制造成了地方政府在税收分享中事实上的不利地位，从而引发了多重矛盾和问题，当然也影响服务型地方政府管理目标的实现。
由于中国人的价值观以及民族性格的影响，民众监督政府的意识淡薄，各级政府职能部门自行开展绩效评估的动力因而明显不足，地方政府绩效评估的发起、推进和设计的责任主要由党政主要领导人承担。也就是说，党政主要领导人是地方政府绩效评估的主要发起者、推进者和设计者。离开党政主要领导人的发起和推动，地方政府绩效评估也就无从谈起。
地方政府绩效评估的过程，在很大程度上就是一个信息的收集、加工和处理的过程。评估信息的真实，是地方政府绩效评估的生命线。如果评估信息失真，就得不出客观、公正、正确的评估结果，不仅会损害政府形象、败坏社会风气，而且会破坏干群关系、影响社会秩序。因此，要建立和健全绩效评估信息保真制度，确保地方政府绩效评估信息的真实性。完备的评估资料和数据，是开展绩效评估的基础。绩效评估所需要的信息量大，涉及的部门多，信息来源渠道广泛。
制度安排是实现地方公共事业管理绩效评估制度化的必然选择，是地方政府绩效评估科学化、规范化的必由之路。迄今为止，西方国家政府已经通过了很多法案为政府绩效评估工作提供立法保障。对于我国，当务之急是借鉴先进国家的经验和做法，通过完善政策和立法使我国政府绩效评估走上制度化、规范化和经常化的道路。
我国正处于体制转轨、开放加速、经济结构重大调整的市场化改革时期。这一过程是多元化市场主体确立的过程，也是各市场主体争取稀缺有限资源的激烈竞争过程。政府作为市场“掌舵”者，必须划定行为界限，还权于民，更多地致力于社会管理和公共服务。具体而言，应积极建立市场规则，完善市场秩序，规范市场行为，为各类市场主体创造公平竞争的市场环境；提供市场不能提供或不易提供的公共物品和服务，如公共安全、环境保护、基础教育等；建立社会保障机制，通过转移支付和再分配，不断促进社会公平，同时，有效行使宏观经济管理职能，综合运用行政、法律、经济手段调节经济运行，努力实现充分就业和经济的可持续发展。
政府确定不同阶段发展目标后，将其中抽象性概念转换为一系列可操作的定义后，即形成了各级公共组织部门承担的发展绩效目标，它应是量化绩效与非量化绩效的统一体。前者可用数字表征，是对规模、速度、比例、效益的显性反映，它必须建立在统计数字的真实性基础上；后者则无法直接用数字表示，但体现宏观、长远的社会价值。两种绩效共同代表了政府的社会服务能力和水平，并以满足居民需求的长短期公共服务和公共产品为评估标杆。
科学发展观体现了社会可持续发展的重要理念，它表明对公共部门的绩效评估不应局限于管理行为结果的考核，而应充分体现可持续发展的要求。评估应是“硬指标”和“软指标”的统一。“硬指标”即可量化指标，呈现数字统计特征，表现为“绩”；“软指标”则以公众满意度为参照系，表现为“效”。在科学发展思想日益深入人心的今天，应把评估的“软指标”提升到必要的高度。评估的方向应是多向的，是自上而下、自下而上、横向与纵向、短期与长期评估的有机结合。评估的对象应是“事”与“人”的结合。“事”涉及整个政府活动的效果，体现为政治的民主与稳定、经济的健康发展、人民生活水平的提高、生态环境的保护和改善等，它是政府社会治理能力的宏观测评；“人”则涉及公务员的个人绩效，包括个人工作表现，运用专业知识的水平，技能熟练程度等，是微观绩效的体现。
在公共管理绩效概念框架中，公平占有突出位置。促使政府绩效改进最有效的方式是竞争和顾客选择，而公平机制是有序竞争和选择的重要依托。重效率、轻公平的负面效应是贫富两极分化，其结果极易引发社会矛盾和危机，从而损耗政府管理绩效。为实现社会可持续发展，纠正“市场失灵”，政府应致力于构建社会公平机制，在市场准入、收益分配、公共资源配置等领域通过行政、经济、法律等综合政策手段，有效组织调控。只有公平的平台得以顺利搭建，政府绩效才能获取长远持久的价值。
在服务型地方政府绩效评估的过程中，服务型地方政府绩效评估的路径考察、路径选择和路径创新三者之间相互联系、相互制约、相得益彰、不可分割，构成一个有机系统，从而形成科学的地方政府绩效评估体系。其中，路径考察是基础，路径选择是方向，路径创新是根本。
［收稿日期］2008-10-25
作者介绍：孙洪敏，辽宁省社会科学院副院长，研究员，武汉理工大学博士研究生。（沈阳 110031）