干部考核中"廉"的评价问题与对策

作者：汪锦军

中国党政干部论坛 2008年01期

　　[中图分类号]C933.4 [文献标识码]A [文章编号]1006-0391（2007）08-0025-03

　　“廉”作为政府人员考核的内容，始见于2002年中共中央颁发的《党政领导干部选拔任用工作条例》，该条例将对领导干部考察的内容，由过去的“德、能、勤、绩”改为“德、能、勤、绩、廉”。2005年4月，《公务员法》颁布，提出要全面考核公务员的“德、能、勤、绩、廉”，并重点考核工作实绩。自此，对公务员“廉”的考核有了正式法律依据。然而在现实中，许多人被查处前，其考核往往是“优秀”。因此，有必要反思：该如何认识公务员考核中“廉”的考核？为何“廉”的考核往往没有效果？本文由此出发，对“廉”的考核制度进行反思和探讨。

　　一、“廉”的考核为何是低效的

　　1.目前“廉”考核的基本状况

　　新出台的《公务员法》，只是原则性地规定了公务员考核德能勤绩廉五方面的内容，没有详细规定这五个方面具体应该包含哪些指标。因此，各个地方都出台了更具操作性的规定。总体来看，可将目前公务员“廉”的考核分为三种类型。第一种可称之为“总结类”。这种类型的特征是，不界定“廉”的具体指标，单纯依赖考核人员的主观评价和定性评语。第二种类型是“量表类”。此类考核将“廉”的评价分为不同等级，评价者根据自己的判断对被评价者的廉洁表现划分等次。比如，很多单位在年终考核时会发放涉及德能勤绩廉各方面的评分表，每一项的最高分值为100分，评价者根据主观判断填入0—100之间的分值。也有部门将各领域按要求直接划分为几个等级，评价者根据自己的判断给出评价。第三种类型是“指标类”。这种类型的考核将“廉”的外延用具体的指标细分，评价者对“廉”的考核，需要根据细分的指标给出评价。

　　以上三种类型基本上代表了目前“廉”的考核形式。可是，无论哪种形式，都很难达到考核的效果。下面，本文首先通过“廉”和德能勤绩的比较分析其特殊性；其次，分析在操作中为什么“廉”的问题会被扭曲；最后，对“廉”的外延进行解构，并指出我们应该在什么意义上进行考核。

　　2.“廉”与德能勤绩有何不同

　　《公务员法》中对公务员的考核，由过去的德能勤绩四项，改为德能勤绩廉五项。在字面上，只不过是加了一个“廉”字。但是，在实际操作中，却不只是加了一个字这么简单。下面从评价信息获取、行为独立性、相关性、评价后果、评价后处理、指标化六个方面，来比较“廉”与德能勤绩的区别（见下表）。

　　（1）首先在评价信息获取方面，与廉相关信息的获取是很困难的。因为廉洁信息都是隐蔽信息，不廉洁的行为人会采取各种措施，来屏蔽信息，因此，各种不廉的信息都是隐蔽的信息，考核时，能获取或观察到的信息，可能是虚假的廉洁信息。德能勤绩考核信息则不同，因为德能勤绩考核的内容，基本上与办公室的工作相关，其行为表现容易被同事和上司观察到，被考核人的德能勤绩状况就表现在日常工作中。（2）行为独立性。公务员的廉洁与否，很大程度不是通过日常工作状况可以判断的。因为公务员在权力和利益面前，可能存在与其他少数人的合谋行为，这种行为除当事人外，其他人无从知晓。只有通过诸如专业的财务审计、利益相关者举报等手段，才可能发现合谋行为。因此，公务员的廉洁与否，很难通过同事间的评价来给出结论。相反，德能勤绩的考核，基本不存在合谋行为，或者合谋的动力要弱很多。德能勤绩表现依赖于个人的努力。（3）相关性。廉的考核评价，一旦考核出了问题，往往会涉及他人，甚至会殃及整个组织的声誉和正常运转，因此，无论组织还是个人，都不希望廉方面的考核惹出麻烦。德能勤绩的考核则不同，其考核的结果只和个人相关，与他人及组织的关系不大。（4）评价后果。对被考核者而言，在廉的考核方面一旦出问题，至少会被定为不称职，严重的则是违法犯罪，这对公务员来说是致命性的。在德能勤绩方面，其考核结果则不会很严重，最多是考核等级降低，留待来年改进。（5）评价后处理。廉的考核，假如真被考核出问题的话，该如何处理呢？这是一个麻烦问题，因为在法律上，考核部门没有权力处理公务员的违法行为。这方面与德能勤绩考核是不同的。（6）指标化。廉的上述特征，决定了廉的考核很难指标化，前面介绍的“指标类”的考核方式并不能考核出廉的问题，其指标是依赖于其他数据的。这些数据一旦出来，则即使不考核廉，当事人也会受到相关处罚，因此，这种指标考核没有实质意义。德能勤绩的考核，则在很大程度上可以通过一定的指标设计来完成。

　　3.目前“廉”考核的操作性问题

　　（1）被考核者的行为选择。被考核者如果在廉方面存在问题。他在考核时会是什么表现呢？当然，从目前的情况看，廉的考核本身就有无效的嫌疑，因此，考核对很多人而言，不是一个具有威胁和惩罚性的制度。但此处的分析，假设廉的考核是有威慑力的。这时，被考核者会如何表现？

　　由于考核是制度化的，其考核制度和频率在考核之前，所有的被考核者都应该已经熟悉。如果被考核者存在不廉洁和腐败行为，那么，在考核日期之前，他会极力采取各种手段，将自己的腐败行为掩盖起来，截断考核者的信息获取途径。这会使廉的考核变得更加困难。而如果廉的考核结果真的具有惩罚性的话，被考核者会不惜一切代价，屏蔽自己腐败信息，甚至收买考核人员和考核机构。这又会产生新的腐败行为。而如果这种收买在事前不能成功，被考核者则可能在考核之前，采取逃避等办法（如携款潜逃）对付考核。因此，廉的考核，由于是一种公开和定期执行的制度，即使它具有威慑力，也会产生难以考核出结果的尴尬。

　　（2）作为考核主体的部门。考核无非分两种类型，本部门考核和上级考核。事实上，由于“廉”的特殊性，这两种部门的考核都存在操作性问题。首先分析本部门的考核。假设本部门能够考核出不廉洁的行为，那么，该部门是否真的有动力去将各个人员的不廉洁行为考核出来？或许不容乐观。因为该部门一旦有不廉洁的行为和人员，这对部门来说并不是光彩的事情。因此，对于部门而言，对廉的考核采取淡化处理，似乎是“更理性”的选择。再来看上级部门考核。上级部门面临的最重要的问题，是信息严重不对称。即上级如何获取下级部门人员的廉洁信息？如果不能获取相关的信息，就无从判断被考核者的廉洁状况。因此，上级部门考核尽管可以在一定程度上避免部门隐瞒的问题，但由于存在信息的严重不对称，其效果不彰。

　　（3）作为权力主体的部门。依照《公务员法》的规定，行政部门可以对公务员的违纪行为进行处分和处理。而如果公务员的行为构成犯罪，则应当由司法部门处理。因此，与“廉”相关的行为，并不只有行政部门有权处理，当其行为涉及严重的违法犯罪时，行政部门不能做出决定，而必须交由司法部门处理。那么，当在考核中发现有不廉洁行为时，行政部门如何做出违法程度的判断？如果认定需要交由司法部门处理，是否有足够的证据？公务员考核的材料，能否作为公务员违法犯罪的证据？公务员在交由司法部门处理前，有没有申诉的权力？而如果行政部门不交给司法部门处理，一旦以后被司法部门查处的话，该部门考核负责人是否负有责任？这是一个两难的问题，这个困境，恰恰能促使部门淡化处理公务员考核中的“廉”的问题。因此，廉尽管很重要，但它又是极度敏感的，部门没有动力将廉认真考核调查。

　　上述三方面的分析，从不同侧面论证“廉”考核的困难，“廉”的特殊性决定了目前这方面的考核往往是无效的。但是，并不是说今后考核要取消“廉”这一项。本文希望通过论证分析，能对未来廉的考核提供相应的指导路径。事实上，由于在《公务员法》和《公务员考核规定》中，都没有对“廉”考核的内容做出细致明了的规定，因此，它导致“廉”的考核被赋予不同的内涵和外延。如果要使“廉”的考核有效，就需要明白，我们应当在什么层次上，把握廉的问题。

　　二、重新思考“廉”的考核方式

　　在提出对策之前，有必要解构“廉”所包含的具体内容。实际上，与廉相关的各种行为，具有不同的层次。下图给出了廉所包含的内容及这些内容的层次关系。

　　当一个人的行为涉及“廉”时，可能是廉政作风问题，也可能是违法犯罪。上述图示，将廉分为两个大类型。第一种是合法而不合理的行为。即尽管这些行为在法律上没有明确规定是违法的，但这些行为往往跟社会正义价值相背离。比如豪华宴请、铺张浪费等，这里将这些行为归为廉政作风问题。第二类是违规行为。它包括违纪行为和非法行为。违纪即违反相关法律规定，应当承担相应的纪律责任的行为。非法行为则是要承担法律责任的行为。由于廉涉及层次的多样性和复杂性，对廉的考核往往难以把握全部。过去对廉考核的效果的怀疑，在很大程度上也正是因为这种复杂性。

　　为此，本文提出考核的解决之道。首先，要将过去笼统的廉的考核，转向主要对其中的廉政作风的考核。廉政作风是一个人外在的表现，它可以通过周围人的观察给以评价。因此，廉政作风的考核，其信息的获取要相对容易。而且，由于廉政作风一般不存在违法行为，其评价后果易于被接受和改进。对廉政作风的考核，其考核信息依赖于公务员的日常表现，因此，这种考核最便于引入民众的评价，而且民众的评价也比较容易使公务员感受压力，改进廉政作风。由此，在廉政作风的考核上，可由公众评价和公务员所在单位人员评价两部分组成。

　　其次，对公务员考核，应当淡化廉的考核，而侧重于绩效的考核。实际上，《公务员法》第33条也规定，对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。因此，在权重上，实绩的考核应该占据最重要的位置。这里在操作中可能还会遇到一个问题：如果实绩考核占的比重最重的话，那么廉的考核能起到什么作用呢？也就是说，如果一个公务员在廉的考核方面存在问题的话，是不是意味着廉的分值对最终的考核结果不能起决定性作用？这里需要更为具体的考核项目和指标设计。前面已经论述，在廉的考核方面，最具操作性的是廉政作风的考核，其可以通过民众评价和同事评价的形式表现出来。而如果一个公务员在廉政上违反相关纪律和法律，则主要不是通过考核来监督的，而是通过日常监督。定期的考核只是将日常的监督结果纳入考核范围。比如，在一定时期内，某公务员违反廉政等纪律，那么在诸如年终的定期考核中便可以实施一票决定。即在特定的方面，一旦公务员违反纪律，无论其他方面如何，在考核中直接定性为基本称职或不称职。

　　总而言之，廉的考核，目前效果不彰，这既与廉本身的特性有关，也与对考核内容的把握有关。我们需要重新解构和认识廉所包含的内容，然后才能重新建构廉的考核办法。本文的分析，希望能为今后廉的考核提供更为理性的认识思路。

作者介绍：汪锦军，中共浙江省委党校公共管理教研部讲师。