补齐全面小康"短板"如期实现脱贫目标

编者按：日前，中共中央国务院公布《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》。这份指导当前和今后一个时期中国脱贫攻坚任务的纲要性文件，详细阐述了未来的脱贫攻坚之策。决定认为，确保到2020年农村贫困人口实现脱贫，是全面建成小康社会最艰巨的任务。河南是农业人口大省，“脱贫攻坚”任务艰巨。为此，我们特约请专家，结合我省实际，为读者解读“脱贫攻坚战”——

“十三五”时期是实现全面建成小康社会目标的最后冲刺的五年，而全面建成小康最艰巨的任务在贫困地区、贫困人口。针对贫困治理，十八届五中全会公报提出：到2020年，“我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”。并进一步明确提出：“加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付。实施脱贫攻坚工程，实施精准扶贫、精准脱贫，分类扶持贫困家庭，探索对贫困人口实行资产收益扶持制度。”

我省实现脱贫目标面临的主要难点

就我省情况来说，贫困问题是全面建成小康社会最重要的路障，也可以说，解决了贫困问题，河南全面建成小康社会就有了坚实的基石。“十二五”我省的扶贫开发工作虽然取得了明显绩效，但贫困治理依然是“十三五”时期最艰巨、最繁重的“硬骨头”。

贫困人口规模大。按照我国现行标准，目前我省还有53个贫困县，8100多个贫困村，近600万贫困人口，是全国贫困人口超过500万人的六个省份之一。

贫困问题程度深。绝对贫困人口幅度大，完全依赖政府和社会帮扶才能维持正常生活，占贫困人口的30%，被称为“锅底人群”；返贫率高，占贫困人口的30%，因灾、因病、因学、因婚、失业等原因致贫返贫现象较为普遍。

扶贫边际成本加大，扶贫开发资金投入总量不足。据有关统计资料显示，在我省现存农村绝对贫困人口中，五保户占1/5，残疾人占1/3，生活在不宜生存环境(包括地域偏远、交通不便、生态恶化、灾害频繁等地区)者占1/4，常年受疾病困扰，丧失劳动能力者也占有相当的比例。要解决他们的脱贫问题，需要投入的扶贫资源越来越大，脱贫成本越来越高。另外，我省贫困人口多分布在“三山一滩”地区，也加大了扶贫成本。加之扶贫资金分在分配管理使用中，各级政府、中介机构、农户之间开展多重博弈，甚至出现挤占和挪用扶贫资金的现象，致使扶贫资源利用效率低下。

社会扶贫不到位。目前扶贫主要是政府行为，社会扶贫的活力没有得到充分调动，政府、社会、市场协同推进的大扶贫格局还没有真正形成。

贫困地区教育文化落后，基层扶贫部门力量弱。贫困地区听天由命，依靠政府救济，等、靠、要思想较严重，不愿意搬迁，给扶贫工作带来不少麻烦，大大增加了扶贫成本。少数地区抢戴“贫困帽”，“年年扶贫年年贫”，扶贫资金“跑冒滴漏”等现象也时有发生。基层扶贫部门力量弱。目前市、县扶贫部门人员普遍较少，大部分县级扶贫部门工作人员不超过10人。财政扶贫项目审批权限下放到县后，特别是开展扶贫开发建档立卡、实行扶贫对象动态管理、实施精准扶贫后，县级扶贫部门工作量数倍加大，难以适应扶贫工作的需要。

实现脱贫目标的政策选择和举措

《河南省全面建成小康社会加快现代化建设战略纲要》提出，我省“十三五”时期扶贫攻坚的总体目标和重点任务是：“扶贫开发任务全面完成”，“对深山区、滩区等不具备开发发展条件的村庄，要结合产业扶贫实施搬迁”。基于上述目标，“十三五”时期我省如期实现脱贫目标的政策选择和主要举措是：

制定精准脱贫目标路线图、时间表，贫困地区一片不能丢，贫困人口一个不能少。结合“十三五”规划编制，制定我省精准脱贫目标计划（2015-2020年）。进一步摸清我省贫困底数，把全省贫困的基本现状、存在突出问题、重点目标和重点任务、贫困治理的主要路径和政策措施搞清楚、分析透、规划好。把扶贫开发作为战略部署纳入全省经济社会全局同步推进，把减贫脱贫作为衡量发展的重要指标，把贫困治理摆在更加突出的重要位置。同时，要抓紧建档立卡，对每个贫困村、贫困户建档立卡，一村一户地摸清贫困底数，分析致贫原因，研究脱贫途径，制定帮扶措施。建设全省扶贫信息网络系统，加快推进我省贫困治理步入“大数据时代”。

发挥制度优势，完善省市县乡村五级贫困治理格局。“领导重视，难事不难”。首先要落实党政一把手的责任，各级党委政府要不辱使命，当好扶贫开发工作第一责任人，把脱贫攻坚作为“十三五”期间头等大事和第一民生工程来抓，层层签订脱贫攻坚责任书、立下军令状，明确实现脱贫的目标清单、任务清单和责任清单，亲自部署和协调任务落实。上率下行，发挥制度优势，汇集成强大的扶贫合力，形成省市县乡村五级贫困治理格局。其次要落实贫困县的主体责任。把实现脱贫摘帽作为首要任务，大幅度提高减贫脱贫成效在贫困县考核指标中的比重，对贫困县实行扶贫工作“一票否决”。不断完善“摘帽”激励机制、专项考评机制等，把减贫脱贫成效作为贫困地区市、县党政主要领导干部奖惩任用的重要依据，激发基层工作积极性。三是落实行业部门的责任，进一步明确行业部门的责任和义务，加大行业部门的扶贫责任，进一步建立健全对口扶贫、科技扶贫、人才扶贫、社会扶贫等帮扶工作机制。

以减贫脱贫结果为导向，实施精准扶贫战略。按照“六精准”的要求（扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、驻村派人精准、脱贫成效精准），全面落实中央精准扶贫精准脱贫战略。以减贫脱贫结果为导向，将扶贫资金分配与扶贫目标任务、减贫效果挂钩，扶贫资金不能以任何理由被挪用，更不能“打水漂”。做到精准扶贫，一是要精准识别贫困对象，扶贫资金要落实到户，不能冒领，不能随意扩大扶贫范围，也不能把贫困县帽子当作获取扶贫资金的路子，让扶贫资金在阳光下运行；二是要精准实施扶贫措施，认真总结扶贫经验，根据不同情况因地制宜，抓住关键“短板”，采取开发扶贫、生态扶贫、移民扶贫、教育扶贫、基础设施建设扶贫、信贷扶贫、项目扶贫等不同措施；三是精准制定减贫目标的路线图、时间表，决不能让贫困地区和贫困群众在全面建成小康社会中掉队，贫困地区一片不能丢，贫困人口一个不能少。

对贫困家庭实施“五个一批”分类扶持政策。加大金融支持力度，提供市场服务，组织就地发展产业或者出去打工，通过扶持生产和就业发展脱贫一批。结合城镇化规划、综合交通规划、产业发展规划、扶贫规划等多规融合，通过易地搬迁帮助脱贫一批。加大贫困地区生态保护修复力度，增加重点生态功能区转移支付，让有劳动能力的贫困人口就地转成护林员等生态保护人员，通过生态补偿脱贫一批。国家教育经费进一步向贫困地区倾斜、向基础教育倾斜、向职业教育倾斜，帮助贫困地区改善办学条件，对农村贫困家庭幼儿特别是留守儿童给予特殊关爱，通过发展教育脱贫一批。对贫困人口中完全或部分丧失劳动能力的人，通过社会保障兜底一批。

积极“探索对贫困人口实行资产收益扶持制度”。“资产收益扶持制度”是五中全会提出的新举措，是中央层面针对我国贫困治理首次提出的政策表述。目前已有四川、湖南等省份就以“资产收益扶持制度”扶贫，先行开展探索。各地做法大体类似，即把财政专项扶贫资金或部分支农资金，以投资招标方式形成资产，再将其股份化并授予贫困户，以增加贫困人口的财产性收入。此外，还有些省份探索以土地经营权确权入股开展资产收益扶贫。但由于农村资产所有权归集体所有，农民个人无法出让土地，一般只能以租赁的方式租给企业，以此入股。目前仍然存在着法律障碍。此外，除农民个人的土地有待确权外，乡镇企业经营权和所有权分离的状况，也可能对实现“资产收益扶持制度”形成障碍。建议省委省政府就此课题尽快组强研究团队，结合我省实际，积极“探索对贫困人口实行资产收益扶持制度”。

切实强化社会合力。把政府主导和市场主体结合好。扶贫开发是全党全社会的共同责任，要动员和凝聚全社会力量广泛参与。要坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量、多种举措有机结合和互为支撑的“三位一体”大扶贫格局。研究完善相关政策，建立社会扶贫信息网络服务平台，引导各类企业、社会组织和个人等社会力量以投资兴业、志愿服务、扶贫捐赠等多种形式积极参与扶贫开发。⑥5

（作者：省社科院社会发展研究所所长、研究员）