西方行政学理论概要

西方行政学理论概要

一、提出与创立时期理论的评价

这一时期的代表人物主要有威尔逊、古德诺、泰勒、法约尔。

评价:

①明确了对国家行政组织进行研究的目标，提高行政效率，为行政框架的建立及行政学

发展奠定了基础。

（1）贡献：

②科学管理理论形成了行政管理的导向，并提高了政府效率，一般管理理论的基本原则

成为这一时期的管理原则。

①偏重静态组织的研究，过分追求组织结构及法律的完善。

（2）局限：②“经济人”的假设，忽视了人性的因素。

③政府与行政既然分开。

④在追求效率时，忽视了社会公平。

二、沃尔多行政思想的主要内容

（一）、对传统行政学的评论

（1）接受政治-行政二分法；

（2）一般管理取向

1、分析归纳了传统行政学的一般特点： （3）通过科学分析来寻求一般原则；

（4）强调行政活动的集权化；

（5）对实质“民主”的基本承诺；

1）价值取向在于“有效地接受并支持现存的政治秩序”（个人主义、实利主义、平等等等）

2、分析了传统行政学 （2）思想框架包括：民主使命感、信赖基本规律、信奉进步论与循序渐进论、

的思想框架与哲学基础 相信能够据以成立“民主统治阶级”的专门知识；

（3）哲学基础包括：实用主义、功利主义、与实证主义。

3、对韦伯官僚制理论的评论

充分肯定官僚制理论，认为韦伯对官僚制的阐述与其所时代很合拍，但对官僚组织是否合乎需要保留了某些意见。

）政治行政二分法是不恰当不可取的（不能解决民主制与官僚制的冲突，不能解决价值问题）

2）批评了传统行政组织理论的理性主义倾向，（过分强调组织之间的共性或所谓的原则，而

4 忽视了作为“行政实质”的具体性）；

3）指责传统行政学家的所谓的行政“ 科学” 主要依靠“事实的堆积”，其原则只不过是常识

的扩展，他对于发展行政科学的可能性持保留意见，但认为科学的思想仍然是有益和必要的

）反对传统行政学家过于重视效率的做法；

2.韦伯的官僚制理论

（1）官僚制：是一种分布-分层、集权-统一、指挥-服从等为主要特征的组织形态,亦即现代社会实施合法统治的行政组织

合理的分工；

层级节制的权力体系；

依照规程办事的运作机制；

（2）韦伯"官僚制"的基本特征 形式正规的决策文书；

组织管理的非人格化；

适应工作需要的专业培训机制；

合理合法的人事行政制度。

三、福莱特的群体原则、冲突处理及她的理论对行政学的巨大贡献

（1）群体原则：只有在群体中才能发现真正的人，个人的潜能在被群体生活释放出来之前，始终只是一种潜能，人只能通过群体才能发现自己的真正本性，获得真正的自由。这种“群体原则”相对于个人独立思考、感觉和行动的老观念，成为一种“新心理学”.

① 个人存在于相互的社会交往中。

“群体原则”包括以下几个方面的内容： ② 民主是一种社会意识

③ 群体目标——结合的统一性。

（2）建设性冲突

福莱特认为，冲突是一个要素，它存在于相互作用的期待之中，

冲突并非只具有破坏性，它同样也具有建设性，

冲突作为表现和累积差别的要素，也可能成为组织健康的标志和进步的象征。

问题的关键不在于是否存在冲突，而在于怎样使冲突发挥建设性作用。

① 压服的办法。这意味着冲突的一方战胜了另一方。

福莱特提出了三种处理冲突的办法：② 妥协的办法。这意味着冲突的双方都要作出一定的让步，

放弃自己的部分期望去赢得问题的解决。

③ 整合的办法。即把冲突双方的利益和愿望结合起来，结果能够使双方

都得到充分的满足，任何一方都无需牺牲任何东西。

（3）福莱特对西方行政学的主要理论贡献：

1）福莱特是最早系统深入的研究行政管理中人的问题的学者，她运用心理学研究的方法对行政管理问题进行了探讨，并创立了动态行政管理理论，对后世产生了深远的影响。

2）她主张在一个民主的社会里，管理的首要任务是创造一种环境和形式，使人们自愿的、主动地给予合作，这是其理论贡献的核心内容

3）她在对行政管理一般原则的许多方面进行了有益的探索，进而为正统行政管理理论向行为主义行政管理理论的转变架起了桥梁。

四、 批评与转变时期的时代背景、理论背景及这一时期的学说特点。

对正统理论“科学化”的怀疑，

理论背景：①霍桑试验 ②马斯洛的需求层次理论。

①研究视角方面的突破：技术性→社会心理；组织内部→组织与外部环境的关系；

②研究内容：决策和公共政策的制定；

③思想观点的突破：对组织的认识发生了转变；重视组织与环境的关系；对行政的范畴有

了新的认识、新的视角与理论。

五、巴纳德的组织理论、组织平衡论和管理人员职能。

（1）组织平衡论：组织生存与发展的一个基本条件是：组织成员愿意并且确实能够进行正式协作，及参加并不愿意离开组织，为实现组织的共同目标做出贡献。这个条件包括两个方面：一是组织对其成员的吸引力，二是组织成员对组织的贡献。从这种观点出发解释组织生存和发展原因的理论，就是所谓的“组织平衡论”，亦称“组织存续的理论”。

（2）为达到组织生存与发展这一最终目的，其关键在于使组织成员获得一种贡献与满足的平衡。

“贡献”即组织成员为实现组织目标所作的工作或所付出的代价，与此相应，组织应当提供必要的“诱因”以满足组织成员的个人动机和需要；“诱因”是指组织所提供的吸引组织成员的因素。

巴纳德认为，如果组织提供的诱因与组织成员的个人贡献达到平衡或超过其个人贡献，组织就可以实现平衡，就可以生存和发展；否则组织就会出现衰弱乃至衰亡。可见，组织平衡实质上是贡献与诱因的平衡，它是组织生存与发展的关键环节。

（3）组织平衡——对外平衡与对内平衡。对外平衡是指一个组织对外部环境的适应性，当环境发生变化时，组织也应有所变化，这种变化是通过一些列战略决策实现的对环境的有效适应；而对内平衡是指把各种诱因有效地分配给每个组织成员，是诱因与贡献达到平衡并调动和发挥组织成员的协作积极性。当内部平衡产生时，组织成员协作的积极性才有保证。

诱因——经济诱因与非经济诱因。巴纳德对非经济诱因的作用更为重视，他将其视为超过最低限度经济诱因的、

确保个人协而努力的主要诱因。

（4）组织的平衡是一种不稳定的平衡，打破平衡的原因有两个：一是外部环境恶化造成诱因来源不足，组织不能提供必要的诱因，平衡就破坏了；二是组织成员的需求标准总在缓慢地提高，由此破坏了原有的平衡。巴纳德提出了一个克服这种不稳定状态的组织发展原则：通过组织的不断发展壮大来增加组织所掌握的诱因。与此同时，组织的过度发展可能会导致组织的崩溃，这一点应该引起人们的警惕。

（5）管理人员职能说

巴纳德认为，在一个正式组织中管理人员是最关键的核心，其职能有以下三项：

①建立和维持信息交流的体系。正式组织的复杂性使得有必要建立一个正式的信息交流体系，即管理人员组织，信息交流体系的建立包括确定和阐明管理人员的职务以及找到合适的人员来担任这些职务两个方面的内容；

②促成组织成员提供必要的服务。一是促使人们同组织建立协作关系，二是在人们同组织建立协作关系之后，使之提供服务。

③规定组织目标。组织的共同目标必须用各个部门的具体目标来予以阐明，从而提出了“目标管理”的思想萌芽。

六、西蒙的行政组织论

（1）组织平衡：

“个人参加组织，有三个基础：（1）由于组织目标的实现而直接得到个人报偿；

（2）与组织规模及其增长密切相关的、由组织提供的个人诱因

（3）与组织规模增长无关的、由组织提供的个人诱因。”

“组织的成员们为组织做贡献，以换取组织提供给他们的诱因。组织中某一类群体的贡献，是组织提供给其他群体的诱因的来源。如果贡献的总和在数量和种类上都很充足，足以提供必要数量和种类的诱因，那么组织就会生存和成长；反之，除非能达到某种均衡，否则它就会衰退，乃至消亡。”

（2）组织影响力: 权威

沟通 外在影响力

组织影响力主要表现 组织认同或组织忠诚

效率准则 内在影响力

训练

（3）组织设计

西蒙的组织设计是建立在决策理论基础之上的，组织设计的一个基本出发点就是，必须采用信息处理的观点来看待组织，从而提出组织设计的基本要求。

上层组织结构

组织的结构形态 中层组织结构

（层级结构） 基层组织结构

不仅“能实现最大限度的分散决策，使子系统能比较完全地独立指定其最终决策

组织的工作重心 组织设计必须应用“控制注意力的原则”，有效利用组织的“注意力资源”。

组织的权力分配 集权与分权两种，组织决策要“适度”分权而不允许“绝对”分权，要实现组织

目标，必须有一定的集中协调机制。

1）应把组织的整体结构设计成层级结构；

（2）必须注意组织结构纵横两个方面的专业化分工，认真设计有关的信息沟通网络；

（而且能最大限度地利用比较简单和经济的协调方法，使子系统能彼此联系起来”

（3）必须运用“控制注意力原则”，有效利用组织的“注意力资源”，把管理者亲自处理

的决策任务限制在一定范围内，使工作任务量适合管理者的有限时间和精力；

（4）应正确处理集权和分权的关系，根据实际情况把一部分易受“门户之见”影响的决

策集中起来，交给一个适合的特定部门去制定，而对于基层情况不易上达的具体决

策工作则应交给基层或中层机构去做。

七、 德罗尔的政策科学的研究领域与范围、研究核心

（1）政策科学的研究领域与范围、研究核心：

政策科学顾名思义是以政策制定、政策执行及政策评估等问题为主要研究对象的。

政策科学或政策研究是融合了管理科学、行为科学、经济学和政治学等的一门全新的跨学科研究领域，

其“核心是把政策制定作为研究和改进的对象，包括政策制定的一般过程以及具体的政策问题和领域。

政策科学的范围、内容、任务是：理解政策如何演变，在总体上特别是在具体政策上改进政策制定过程”。

（2）德罗尔关于逆境中政策制定的思想主要包括：

1、 逆境及其分类和普遍性：

“逆 境”：是指有不同原因造成的、难以消除的各种社会紧张状态。

分 类： 根据不同的标准，可分为简单逆境和复杂逆境，可以处理的逆境和难以驾爱与的逆境，短期逆境和长期逆

境或时代逆境，政治系统内生的逆境和政治系统外生的逆境以及超社会的逆境等多种各类型。

普遍性：当今世界，逆境普遍存在，尽管今天的人类在物质条件和经济、科技、文化水平等许多方面都大大优越于

以往任何时代，但在主观和客观上，人类社会都愈来愈陷入一种严重的困境之中。

2、 政策制定对于应对逆境的作用：

从政策制定的意义来看，逆境是一种政策困境。

对付逆境，政府中枢决策系统的政策制定是其他途径所不能替代的，

提高政府中枢系统的决策能力、改进逆境中的政策制定，理应成为各国政府行政与政策研究的当务之急。

3、对逆境的政策制定反应：

（1）对逆境认识出现偏差（否认逆境的严峻性、不进行深入分析、归因于外、从不合时宜的视角和立场来认识逆境）；

（2）试图影响公众对逆境的认识（使公众接受困难的长期性、归因于公众自身不足、寻找替罪羊）；

（3）逆境惯常化甚至美化逆境；

（4）名义性或表现性行动主义；

（5）对政策制定的责任实行再分配；

（6）渐进主义加上偶发性的激进；

（7）大规模行政改革；

（8）削减公共开支；

（9）非教条性宏观政策革新；

（10）改进政策制定本身。

从根本上看，只有极大改变政策制定系统乃至整个政治系统的有关组织、过程及其构成要素的主要特征，才能真正提高政策制定质量，有效应对逆境。

4、应对逆境的政策原则：

（1）社会改造原则。

（2）达到临界质量的原则。

（3）有选择的激进主义原则。

（4）准备承担风险同时避免万一的原则。

（5）产出价值优先原则。

（6）积极性强制干预的原则。

5、应对逆境的对策

（1）改进应对逆境的基础条件：

1）对包括各种政策原则、价值观、政策制定程序和要素在内的政策范式进行不断反思，鼓励就逆境中所面临的

具体情况创造新的政策范式，为摆脱逆境创造条件；

2）发展具有学科知识和群体智慧的新型政策研究组织，培养高素质的政策研究人才，为应对逆境奠定坚实的科

学和智力基础

3）对公众进行启蒙教育，包括进行广泛持久的政策科学知识普及教育和利用大众传播媒介对各项政策进行宣传

教育，为逆境的消除奠定广泛的群众基础；

4）完善包括大政方针的制定、政策战略与政策原则的确立、政策制定机构的调整与政策制定程序的选择在内的

原政策制定，变革统治方式，为政策资源的有效利用、最大限度地提高应对逆境的能力，确保应对逆境

的各项具体政策得以顺利执行提供前提条件；

5）建立政策案例库，提高政策制定系统本身的政策制定水平提供必要手段。

（2）改进政策制定过程：

1)提高包括政策制定者和辅助决策者在内的政策制定系统在应对逆境过程中分析问题和作出判断的准确性，在认

知模式上不断创新，在逻辑推理和认识能力上不断突破，减少因分析判断的不足而造成的失误；

2）完善议程安排。减少乃至消除议程安排上存在的严重质量赤字，确保政策问题得到恰当处理；

3）打破陈规，拓宽渠道，充分发挥各方面的积极性和创造力，健全民主决策体制，大胆妥善地进行政策方案创新；

4）规范政策执行，改革执行机构，加强执行过程的监督和指导，保证既定目标的圆满实现。

（3）变革决策观念和方式，拓宽视野，从长计议，完善组织，健全制度；

正确调整政策制定系统自身的认知模式和行为方式，使其在实践中不断提高处理复杂问题的能力；

集中力量，把政策资源优先投入到亟待解决的政策问题上，实行强制性干预，以便迅速解决这些问题并带动相关因素向良好方向转化，从而缓解和消除逆境；建立危机决策机制，提高危机决策能力。

八、里格斯行政生态学的概念、研究范围，三大行政模式分类，对五种主要行政生态要素的分析。

定 义：为研究“自然以及人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形”的一门行政学分支学科。

一是探讨各国所特有的社会文化及历史等诸因素如何影响并塑造该国的公共行政；

研究范围

二是反过来研究各国公共行政又如何影响该国的社会变迁与发展。

农业社会的行政模式（亦称融合型行政模式）

三大行政模式：

工业社会的行政模式（亦称衍射型行政模式）

过渡社会的行政模式（亦称棱柱型行政模式）

五种主要行政生态要素：经济要素、社会要素、沟通网络、符号系统以及政治框架。

（1）经济要素是影响一国公共行政的第一要素，与传统农业社会、过渡社会和现代工业社会这三种社会形态相对应，存在着“互惠——重配”结构、“集市——有限市场”结构和“市场——企业”结构这三种经济结构，对公共行政有不同的影响；

（2）社会要素主要是指各种社会组织，他把社会组织分为两大类，一类是以血缘关系为纽带结成的自然团体，另一类是以利益关系为纽带结成的人为团体。在融合型和棱柱型的行政模式中，家庭的作用很大，社团的作用微不足道；在衍射型的行政模式中，社团起着重要作用，家庭的作用则微乎其微；

（3）沟通网络包括社会的文化水平、适用语言的状况、社会舆论的力量以及通讯和交通的状况等整个社会相互“沟通”的手段。他从“动员”和“同化”两个变项来讨论社会沟通问题，将社会分为一元化社会和多元化社会；

（4）符号系统是指包括政治神话、政治准则与政治法典在内的一整套政治符号系统，政治符号对行政的影响主要表现在，由符号系统所提供的“共同意识”是形成行政权威所不可缺少的东西，“共同意识的基本重要性在于它给予公共行政一高度的‘权威’”。而共同意识的形成又受到符号系统诸因素，尤其是“政治神话”的影响

（5）政治是决定决策的过程，行政是执行决策的过程，行政靠政治来领导，政治要依靠行政来实现其目标，而这实际上存在着“功能依存关系”，而正是这种“功能依存关系”决定了政治框架是对公共行政具有重要影响的行政生态要素。

上述五种因素是影响并决定一国公共行政的主要因素，它们的作用是交叉、互动的，彼此之间相互作用、相互影响，在考察一国的行政生态环境时，既要细致分析每一种要素，又要注意它们之间的“互动性”。

九、西方行政学的发展阶段。

（1）西方行政学问提出与创立时期(1887一1918年)

代表人物有：威尔逊、古德诺、泰勒、法约尔。

（2）西方行政学的正统时期(1919—1941年)

代表人物有：韦伯、怀特、古利克、厄威克、福莱特。

（3）西方行政学的批评与转变时期(1941—1959年)

代表人物主要有：巴纳德、西蒙、沃尔多、帕金森、麦格雷戈、林德布洛姆。

（4）西方行政学的应用与发展时期(20世纪60年代)

代表性的行政学家包括：德罗尔、彼得、里格斯等。

（5）西方行政学的挑战与创新时期(20世纪70年代)

西方行政学在这一发展时期的代表人物主要有：弗雷德里克森等新公共行政学者、菲德勒、德鲁克等。

（6）西方行政学的总结与探索时期(20世纪80年代)

代表人物主要有：奎德、布坎南、奥斯本和盖布勒。

十、“新公共行政学”的主要内容包括哪些方面？它对当代公共行政的发展作出了什么重要贡献？

答：主要内容包括：

对传统行政学“效率至上”观的反思和批判；

对社会公平价值观的提倡；

对传统政治-行政二分法的突破；

动态、开放的组织观。（以上各要求均需展开论述）

“新公共行政学”在理论研究和行政实践方面均对当代公共行政的发展作出了重要贡献。

从理论研究来看，新公共行政学的贡献主要表现为：首先，超越了实证主义的研究模式。新公共行政学借鉴和运用解释学方法和批判理论，强调民主行政下的有效沟通和意识形态的解放，着眼于对意义和价值的关注，俨然摆脱了传统“理性模式”的束缚；第二，迈开了行政学独立发展的步伐。1950～1970年，行政学已经沦为政治学和管理学的附庸，新公共行政学兴起之后，便不再局限于对制度和技术的研究定向，它并且试图从政治学和管理学中独立出来，许多专门行政研究机构和学会的建立便是公共行政独立发展的典型例证；第三，扩大了公共行政的领域范围。新公共行政学认真细致研究和界定了“公共”的意义和范围，它着眼于建立公共哲学，倡导民主行政，不仅扩大了行政学的研究范围，而且也扩大了公共行政实际工作者的权力与责任；第四，完善了行政组织理论的内容。传统行政学理论的研究范围过于狭窄而且比较空洞，而新公共行政学者重新界定了行政组织的目的和意义，给行政组织理论赋予了一种规范性基础并且提出了理论建构的方向。第五，深化了行政教育的内容。过去按照传统行政学理论培养的行政人员大多为“效率机器人”，而新公共行政学者则强调应当培养一种德才兼备、高瞻远瞩、积极主动的行政通才。

从行政实践来看，新公共行政学基于社会公平原则所提出的诸如减少层级节制、分权、参与、民主行政、对社会民众的需求作出积极回应以及面对面沟通等观念和主张，从公共服务的平等分配、公务员权利的解放、利益与价值代表的多元化、参与观念的增强、内省伦理意识的建立以及人事行政的分权化等方面，均对当代美国政府及其行政管理产生了重大影响。

十一、奎德是怎样论述政策分析的?

答：（1）论述了政策分析及其必要性

在奎德看来，一方面，政策分析是一种应用的分析形式，它既不同于运筹学，系统分析和成本-收益分析这样的一般性分析理论和方法，但又为了达到自己的目的而使用这些理论和方法；另一方面，政策分析是政策科学的研究方法论，其目的在于帮助决策者制定和改进政策，它在广泛搜集信息和资料的基础上，帮助决策者阐释目标，寻找备选方案，预测方案的效果，建立模型并对方案作出评估，从而为决策者选出最佳行动方案。政策分析的目的在于寻求既出色又节省地完成任务的方法。

奎德认为，政策分析的必要性可以从决策失误以及决策机构的低效得到说明。在他看来，决策失误有两种形式：一种是可以避免的决策失误，即决策所必须的信息、资料、证据完全具备，但由于缺乏科学的决策方法和程序造成的决策失误，这种决策失误虽说不是政策分析的责任，但缺乏政策分析是一个重要原因；决策失误的另一种形式是难以避免的决策失误，这种决策失误是由于决策所必须的信息、资料、证据不充分或者有关事件的未来发展尚未充分展现或者决策所涉及的问题复杂并带有大量不确定性因素而导致的，奎德认为这种决策失误虽然难以完全避免，但运用政策分析可以把损失控制到最小程度，事实上，在所有决策过程中，政策分析都能帮助决策者作出更好的选择。

另一方面，奎德认为，几乎在所有国家的政府部门中都常常表现出决策上的低效。造成这种现状的原因是多方面的，归结到一点就是缺乏政策分析，也就是说我们没有充分和恰当地运用政策分析方法去发现我们的目标，去理解并解决我们的问题。从理论上说，政策分析可以在一切决策领域为我们提供帮助。

（2）提出了政策分析的要素

奎德认为，政策分析一般包括目标，备选方案，效果，标准和模型这五个要素。认真考虑这些要素是任何一项优秀决策的必要条件。

（3）说明了政策分析的过程

所谓政策分析的过程即是指政策分析工作的先后次序，它是由问题本身及其内容决定的，奎德认为，无论问题属于何种性质，政策分析过程都要包括五个基本阶段：

“总体概述”：即试图阐明目标，解释有关问题和限定问题范围。

“广泛探索”。在他看来，这个阶段的任务是搜集作为分析依据的材料，找出它们之间的相互关系以及寻找新的备选方案。

多方比较：根据可能产生的效果，即每个方案可能涉及的成本，效益及其他后果，依据不同标准对各个方案进行比较并列出优劣顺序。

说明解释：依照实际和现实的考虑对各种模型所展示的结果加以说明。

测试检验：在奎德看来，从某种意义上说，对于决策者是否根据分析结果作出了正确决策这一点是永远无法进行检验的，因为总会出现一些决策者所无力左右的情况，但是他仍然认为根据一种或若干种模型显示的结果，尤其是在形势稳定时，我们确实可以进行一些检验工作。

（4）论证了政策分析与政治因素的关系

在他看来，与政策分析密切相关的政治因素主要表现在两个方面：政治可行性；谁是真正的委托人。