美国社会保障计划管理体制

作者：赵慧萍

财政研究 2006年10期

　　一、美国社会保障计划的内容及特点

　　（一）美国社会保障计划的内容。

　　美国的社会保障计划包括以下四个方面的内容：（1）老年、遗属、 伤残保险（OASDI）；（2）医疗保险；（3）失业保险；（4）补充收入保障计划。

　　社会保障计划由罗斯福政府在1934年提出，《1935年社会保障法案》正式确立，法案确立了退休保障和失业保险项目。翌年开始发放社会保障号，从1937年起，该计划正式运行。在1937—1940年，根据《社会保障法案》，社会保障计划用一次性津贴的方式发放退休金。从1940年起，改为按月发放。1956年，由于伤残保险计划的实施，社会保障的内容得到了扩展。1965年，随着《1965年社会保障修正案》的出台，把医疗保险加入到了社会保障之中，从而使社会保障制度从内容上得到了进一步扩展。社会保障法案从出台以来经过多次修改，已经成为了一部非常复杂的法律法规，对所有的美国人的生活产生着深远的影响。

　　（二）美国社会保障计划的特点。

　　尽管美国社会保障计划的项目内容各有不同，但总体来看，美国社会保障计划具有如下特点：

　　1.强制性的与就业相关的计划。一般而言，社会保障计划都是强制性的而且要求参加的人员必须是参加工作的人员。如果社会保障计划要通过收入的重新分配来满足某种社会需求，则必须使参加人数尽可能的多。

　　2.雇主全部或部分提供融资。尽管关于保障计划的融资方式各有不同，但是大多数计划的成本都由雇主全部或部分提供。这也从一个侧面反映了为什么社会保障计划是员工福利中的重要项目。在由雇主提供部分融资的情况下，剩余部分则由雇员自己提供。在医疗保险和失业保险中则有例外，在这些项目中，联邦政府和州政府也提供一部分融资。

　　3.福利水平和享有资格由法律进行规定。尽管享受福利的数量和资格要求是由法律来规定，但是这并不意味着参加计划的每一个人所获得的数量是相等的，资格要求是完全一致的。他们会由于诸如工资水平的不同，参加工作的时间长短或家庭情况的不同而不同。但是，这些因素的影响力只能通过法律规定的计算公式来决定，享受福利的人员无法增加或减少应得的福利。

　　4.享受社会保障计划的福利是以其享有者对某种福利有需求为假设前提的。由此，使社会保障计划与社会救济进行了区分。在社会救济中，申请人为获得救济福利必须证明其收入水平或资产低于规定的水平。

　　5.强调社会公平性。社会保障计划是建立在社会公平的基础上而非个人公平。这是社会保障与商业保险的不同之处。在社会公平的原则下，福利计划是为所有的享有者，无论其经济状况如何，提供最低的收入保障。超过该水平的保障只能通过个人的储蓄或雇主或商业保险来满足。这种强调社会公平性将导致所缴费用与所享受的福利之间存在着不对称性。在有些计划中，存在着由高收入者、单身或小型家庭以及年轻人对低收入人群、大家庭和退休人员进行补贴的情形。

　　（三）社会保障号码和个人社保记录管理。

　　在《1935年社会保障法》中规定要为每位员工建立档案系统，记录员工的工资情况以供在计算OASDI和失业保险补偿水平时使用。在1936年， 这一要求最终导致了9位数字的社会保障号码的产生。

　　个人一生可能多次变换工作、住址等，但社会保障号是固定不变的。个人就业时，雇主必须记录个人的社会保障号。每次发工资时，雇主直接把社会保障税从工资单中扣除，缴纳到国税局，同时把个人收入情况报告给社会保障局。此外，雇主还要匹配一定比例的社会保障税。如果是自营事业者（self-employed），则需要缴纳“雇主／雇员”双方的应纳税额（可享受一定豁免）。个体经营者的收入情况。由国税局代报给社会保障局。因此，社会保障局就记录了任何一个就业人员历年收入情况。由于工资税是收入的固定比例，这实际上就可以推算一个人的历年缴税情况。

　　根据纳税的多少，社保局给每个人一定积分（credits）。 一个人每年最高可积4分。积分决定一个人是否有资格获得退休津贴等社会保障受益，例如， 一般只要积够40分以上，就可以在达到退休年龄后享受社会保障津贴。

　　二、美国社会保障计划的筹资

　　（一）社会保障计划筹资的基本原则。

　　和私营保险计划一样，社会保障计划有一整套运行机制。

　　1.完全基金化（Full Funded）。美国1935年开始建立的社会保障计划，其运行机制与私人保险公司十分相似。个人在一生的劳动过程中，将薪金的一部分存入基金，退休后，本金和利息用于支付养老金。这种办法称作“完全基金化”，但很快就被取消了。

　　2.现收现付（Pay-as-you-go）。1939年起，美国的社会保障运行机制改为第二种办法，即“现收现付”：现期退休者养老金来自同期在职人员交纳的工资税。由“完全基金化”机制改制为“现收现付”的主要原因是旧办法积累下来的资金在经济萧条期间入不敷出，只好被迫改用“现收现付”的新办法。

　　3.“部分基金化”（Partially Funded）。正如美国经济“大萧条”摧跨了“完全基金化”社会保障体制一样，现收现付制也受到了二战后的美国人口出生高峰的巨大影响，使得美国到上世纪80年代出生高峰期一代人的社会保障出现问题。

　　1983年，由于现收现付制导致社保基金开始面临收不敷出的财政危机。里根总统任命了以格林斯潘为首的一个委员会，提出对策。最终经国会立法通过的主要措施有：对社会保障退休津贴征收收入税（以前是免税的），从2000年开始提高最低退休年龄，专门建立了社会保障信托基金。该项信托基金的宗旨是预先积累资金，以资助出生高峰期那一代人退休后的养老金，而又不提高后代人的社会保障工资税税率。这样一来，美国目前实行社会保障体制即不是“完全基金化”也不是“现收现付”，而可以称作“部分基金化”（Partially Funded）。

　　对目前退休者来说，仍然实行“现收现付”，即其养老金几乎全部依靠目前在职人员交纳的社会保障工资税。对未来的退休者（即出生高峰期出生人口）来说，他们将要领取的养老金中的一部分是未来在职人员交纳的社会保障工资税收入，另一部分则来源于自己过去做出的贡献，即以社会保障信托基金形式积累起来的资金。

　　（二）社会保障基金的来源。

　　1.老年、遗属和伤残保险。在美国，老年、遗属和伤残保险的保费主要来源于雇主寄雇员交纳的保险税。根据美国联邦保险筹款法案（FICA），雇主应当支付工资税，雇员支付个人所得税，二者纳税的税率相等，体现雇员和雇主平等负担的政策意图。随着福利金的不断增大，二者交纳的税率也在不断提高。雇员与雇主分别交纳的工薪税率，1950年只有1.5％，1960年为3％，1970年为4.2％，1980年为5％，1994至2002年达到6.2％。

　　自雇人员也依照自雇筹款法案（SECA）个人交纳保险费，其个人纳税税率高于非自雇人员的个人所得税税率，而且其税率也在随福利的提高而逐年提升。2002年，自雇人员纳税税率为12.4％。

　　应税收入设定了最高限，超过该限额的收入则不再征税。这一限额也是处在不断的调整之中。2002年该限额为年收入84900美元。

　　2.医疗保险。医疗保险中A计划的保费也主要来源于医疗保险税或住院保险税。根据美国联邦保险筹款法案，该税收也是由雇主和雇员平等负担各付一半。2002年，雇员和雇主负担的税率为1.45％，自雇人员负担的税率为2.9％。与老年、遗属和伤残保险不同，医疗保险中未设应税收入最高限，所有的工资或收入都需要纳税。

　　3.失业保险。失业保险费主要通过征收两个税种来筹集：一是联邦失业保险税；二是州失业保险税。这些税收主要是向雇主征收的，一般不向雇员征收，目前只有阿拉斯加一个州向雇员征收该项税种。

　　三、美国社会保障计划管理体制

　　（一）社会保障计划的行政管理。

　　美国联邦代理机构主要负责OADSI和医疗保险的行政管理，联邦政府和州政府共同负责对各州失业保险计划的管理。

　　1.OADSI和医疗保险的行政管理。OADSI和医疗保险的行政管理分别由两个联邦代理机构负责：一是社会保障行政管理局；二是医疗保险和医疗救护服务中心。前者主要负责OADSI和补充保障计划，后者负责医疗保险和医疗救护服务事宜， 根据美国人类和健康服务部的有关法令，2001年，该中心又分为三个中心，分别负责不同的事宜：医疗管理中心，主要负责实报实销的医疗保险的管理；受益人选择中心，主要为受益人提供有关各类医疗计划的信息；医疗救护和州运营中心，主要负责由州政府管理的医疗项目。

　　2.失业保险的管理。根据社会保障法案第Ⅲ和第Ⅸ条规定，联邦政府拨款给各州，由各州管理失业补偿计划，并且建立联邦失业保险信托基金。联邦失业税法规定了向雇主和雇员征收失业保险费，并指出该基金的运用方式。联邦税收中包括了行政管理费用支出成本，而州一级的税收中则不包括行政费用支出。

　　（二）美国社会保障管理机构。

　　美国社会保障部门主要包括：社会保障局、社保和医疗统筹基金信托董事会、社会保障咨询委员会、财政部、劳工部和国税局。

　　1.社会保障局。1935年美国初创社会保障体制时，没有设立社会保障局，只有一个三个组成的社会保障理事会（Social Security Board）。从1946年改组为社会保障局。1994年，克林顿总统改组了社保体系，经国会立法通过，将社保局升级为独立的、直接向总统和国会汇报的机构。

　　社会保障局的最基本的职能，就是按月发放各种社会福利金。如上所述，除社会保障退休金外，社保局还发放其他三种从社保基金中列支的福利金（伤残、死亡家属抚恤和医疗统筹）， 和第四种单独列支的低收入人群老年生活补助金（Supplemental Security Income Benefits）。目前，社保局每个月要把以上五种福利金按时发放到5000万美国人手中。

　　2.社保和医疗统筹基金信托董事会。美国社会保障信托基金（Social Security Trust Fund）和医疗统筹信托基金（Medicare Trust Fund）都是来自工资税的，在管理上二者也合而为一，统一由“社保和医疗统筹基金信托董事会（Board of Trustees Social Security and Medicare trust funds）”管理。

　　社保和医疗统筹基金信托董事会的基本职能是负责社会保障体系的当年资金流入和流出统筹管理，以及社保和医疗统筹信托基金的保障增值。具体来说，每年通过工资税收缴的、属于社保体系的收入，都通过国内税收局直接上缴到财政部的特定信托账户。同时，当年所需的社保金支出，包括不超过社会金支出总额1 ％的管理运行费用，由社保局提出预算经国会批准后，从财政部的特定信托账户拨出。如当年收支发生结余，余额由信托董事会决定进行投资增值。如当年收支赤字，则从信托资产中变现弥补。

　　3.财政部、劳工部与国税局。财政部是社保基金信托董事会的具体办事机构。财政部部长兼任社保基金信托董事会主席。

　　劳工部负责全国就业人员福利的监管，包括退休和养老福利，但劳工部的主要角色在于监督各种私营的养老和退休计划，对联邦社保体系基本不起主导作用。劳工部部长也是社保基金信托董事会董事。

　　国税局负责征收工资税，并将其中属于社保体系的部分上缴到财政部的特定信托基金账户。国税局还负责记录所有个体经营人员的社会保障号，与他们每年收入情况一起报送社会保障局。

　　4.社会保障咨询理事会。在社会保障体制的长期发展历程中， 为了研究和解决一些特殊的战略问题，总统、国会、有关部门或社保局自己经常会成立一个临时性的“社会保障咨询团”（Social Security Advisory Council），针对有关问题提出建议方案。1994年，克林顿总统改革社会保障体制，把社保局升格为独立的“总局”同时，应国会要求，也创立了一个常设的“社会保障咨询理事会”（Social Security Advisory Board）。根据当时通过的法律，该理事会是一个跨党派的咨询机构，其7名成员，由总统和国会联合任命。负责向总统、 国会和社保总局局长提供有关社会保障计划的战略和政策建议。主要职能为：研究社会保障体系的长期财务问题，探讨对策：研究社会体系怎样更好为公众服务；社会保障基金的风险评估；对社保局的长期跟踪评估；促进公众更好理解社会保障体系，等等。

作者介绍：赵慧萍，对外经济贸易大学保险系。