城市管理综合执法体制改革研究(下)

城市管理综合执法体制改革研究（下） 作者：段修国

来源：《机构与行政》2012年第08期

三、城市管理综合执法的问题解析

城市管理综合执法所面临的困境，从价值层面上看，是政府管制秩序与公民生存权益的错位性选择，在规范层面上看是相对集中行政处罚制度与宪法关于权力制约、权利保护原则的抵触，在制度层面上看是管制制度与自治愿望的冲突，在操作层面上看，是野蛮执法与基本维权的碰撞。

（一）个体利益和管制型管理模式冲突的必然结果

1、个体利益和权利意识的觉醒。从计划经济向市场经济的转型是一场深刻的变革。在计划经济时代，个人利益处于被平均化和被管制的状态。实行市场经济体制之后，无论从逻辑上还是从历史上看，都经历了个体利益意识的觉醒。政府面临从夺取政权的合法性到有效执政的合法性进行转变的重大任务，契约政府成为政府合法性的唯一来源。现实情况是政府集权造成公共政策脱离民意，盛行的“政府本位主义”使公民的生存权、发展权被漠视，冲突不可避免。

2、政府管理理念的滞后。许多城市政府在城市管理的方法和手段上，权力控制、行政命令、行政处罚、行政制裁等具有单方向性的行政行为方式被大量运用。其根源，一是利益驱动，二是习惯思维，三是制约缺失。我国在计划经济体制下形成了“全能政府”的城市建设和城市管理体制与机制（既包括资源控制，又包括规则制定）。城市管理活动的唯一主体是城市政府。传统行政主要是为实现一定的行政目标而对行政相对人进行管理的活动，其思维的核心是管理；而现代行政强调政府帮助发展完善的公共服务体系，政府以公共服务的理念为公民、社会创造良好的发展环境和条件，其思维的核心是服务。全面管制型政府向市场经济体制下契约型政府的转化，阻滞因素较多，速度较慢，城市管理综合执法的困境，是其表现形式之一。从更深层次的意义上来看，这反映了在社会变革中公权力和私权利的冲突，更反映了公众对城管执法制度的不信任，这既与城管执法制度给他们带来侵害有关，也与该制度造成的歧视“被治理者”的现实相关。

（二）政府职能双重偏差的必然结果

1、生存发展环境的空匮。虽然在科学发展观的指导下，目前诸多城市提出了建设“宜居城市”与“和谐城市”的口号，但深刻追问其价值理念和制度设计、路径选择，经得起推敲的却不多。如前所述，在“以人为本”进入意识形态领域之后被泛化和虚置后，在具体的城市管理过程中，政府对以人为本的辩证法没有推进到极致，物化管理、物本价值等情况比较普遍。因此把涉及宜居与和谐的最关键的“市民权益”当作旗帜写在首位的，几乎没有。宏观城市规划和管理缺乏对人的生存处境的真切关怀，在公民意识、市民待遇方面，存在很大的认知盲点，在义务

教育、公共医疗、社会福利和社会保障、劳动力就业和培训、环境保护、公共基础设施、社会安全和秩序等与民生相关的重要方面，缺乏操作性的细节。与此同时，城市只考虑城市发展和市容环境，出台了一律取缔马路市场、市内废品回收站等管理措施。但一则实质性剥夺了城市部分弱势群体的生存权。“公安管坏人，工商管富人，城管管穷人”，所谓无照经营的小商小贩，主要有两类人，一是城市下岗失业人员，二是被城市化占去了耕地的“失地农民”。但他们也并非愿意选择当“无照商贩”，只因“市场进不去，摊位少、位置偏、摊位费太贵。”三是忽视了百姓日常生活种种简单而琐碎的需要，存在没能有效改善市民工作条件，方便市民生活的情况。

2、行政权力的利益化。政府本身的高度集权现象还没有得到很好解决，在城市发展和城市管理中职能转变不到位，仍然是全面运用政府干预手段，导致“政企不分、政事不分、政社不分”，进而导致了某些部门或官员将公共权力机构蜕变为特定的、主要为掌权者谋利益的组织。权力得不到有效约束，甚至公开侵犯公民的私人权利。这种利益化主要有两个方面的表现，一是权力高层的政绩冲动，这是面子工程和形象工程的根源。如某市提出“像管理自家客厅一样管理城市”，就是直接体现。二是具体权力的寻租冲动，这导致寻求对行政相对人的长期合法伤害以求“活取熊胆型”的共生生态。

（三）权力运作模式的必然结果

1、权力机关对行政机关的制约趋于空泛化、形式化。我国宪法规定：人民代表大会是权力机关，行政机关及司法、检查机关均需对其负责。然而在人大代表兼职制的情况下，其具体实现形式是人民代表大会审议政府工作报告及人大代表质询政府行为这两种相对抽象的途径。加之有相当比例的城市，其党委书记兼任人大常委会主任，就更加使权力机关形式化，丧失了制度预期的功能。

2、党政主要领导权力过大。城市管理综合执法当中矛盾冲突的双方，利益诉求并不一致。用无政府主义的假设推断即可证明，设若城市的党政主要领导不存在“自己是城市的主人”的预设，则毫无必要成立专门机构对“自治”的城市居民实施管理以及惩罚。正因为城市是（书记）市长的城市，所以政府假借公共利益行事才会出现，公务暴力才会出现。城市政府的行政活动以自我为中心，以“便于管理”为原则，从时间与空间两个维度上限定了城市辖区内社会组织和公民个人的行为方向和活动空间，使辖区内的非政府组织、企业和市民表达愿望、要求权利的机会大为缩小。

3、任命制的干部管理体制。任命而非选举的干部使用方式，作为一种制度实际上起到的效果是对干部无视群众利益的变相鼓励。

4、监督体制的缺失。韦德在《行政法》中说：“只有依靠程序公正，权力才可能变得让人容忍。”如果没有公正的程序可以依靠，行政执法权力很容易变成“肆无忌惮”的强权。缺乏程序规则约束的行政执法行为，必定包含着伤害行政相对人权益的可怕危险，这是不该被“容忍”的。法律规范调整范畴的巨大制度空白和漏洞无形中给城管执法打开了权力恣意之门。普通的

人民群众对政府的工作也没有能够进行实质性的监督。社会各方面包括人大、政协、媒体等，尚未能而且实际上在目前的情况下也不可能对政府的工作进行必要的和有效的监督。

5、行政救济、司法救济制度缺失。司法相对于行政的软弱和司法程序的低效、复杂，行政相对人的习惯性反应模式等决定了其首要选择必定是暴力抗法而不是行政救济或者司法救济。

四、城市管理综合执法的变革建议

我国的改革模式是政府掌控、自上而下、试点先行、分步实施。这就决定了我们的任何改革成果，都应视为阶段性的，都有进一步修正和改进的可能和必要。城市管理综合执法体制作为前一阶段的改革成果，被当作新一轮改革的对象和起点，不存在理论上的困难。同时，在信息网络化传播的新媒体时代，对于必要性和可行性均已具备的改革，公民的期待非常突出，只能顺应潮流，回应需求，别无选择。综合考量，本文认为新的城市管理执法体制理想模型是：基于基层自治的区域化有限依法管理。改革的基本步骤是：在全面调研论证的基础上，利用传统的、层层推进的政府机构改革的路径，将城市管理综合执法机构的强制职能划归公共安全部门，服务功能与其他部门的相关职能合并，整合为公共事业局，仅保留服务功能。改革前的现实准备是按照宪法和《行政强制法》要求全面清理规范现有执法机构及执法方式。

（一）推进基层自治，下放执法权到街道社区

基层民主自治是世界潮流，是普世价值，既是合法的、更是高效的。任何对这一目标的否定都是注定要失败并且付出沉重代价的。现行的城市管理综合执法体制某种意义上为市民输出了一定程度上的良好生存环境，但这种价值并没有得到市民的深切理解和认可，其根源即在于城市归属感的缺失。即，政府如何作为，那是政府的自说自话。所以即便果真是政府在“我为人民管城市”并且效果很好，也未必获得公民的热心关注和参与，遑论管理的效果非但不好，制度又演变为恶法，故而公民对城市管理执法的本能疏离和暴力执法的深刻厌恶根源均在于此。改革的基本路径是全面推行基层民主自治，依法保障基层民主直选，依法健全自治组织，尊重公民自主选择，放弃管制理念，助推实现善治。这一改革无疑需要过程，也需要风险控制，但是综合衡量，其风险处于可控范围。真空状态的民主是不存在的，所以基层自治也会面临基层政权影响力削弱的风险，但只要把握政府权力分享和制衡的原则，增强掌控安定团结局面的能力，把握有序推进的实施模式，进行有针对性的群众教育工作，开展寓管理于服务的民心活动，公民参与、公民自治的风险就能够处于控制之下，并最终提升党和政府的合法性。

（二）深入推进政府机构改革

指导思想应该是按照现代法治政府和有限政府的要求，立足于精简，立足于整合相近及相关职能，实行有效的“大部制”。在推进新一轮政府机构改革的时机，依审批权限，分级落实大部门体制，没有厘清城市管理体制的机构改革方案，不予审批或备案。同时要大力推进城市基本公共服务外包。这一改革面临的最大阻力来源于政府组成部门。包括职能设置、机构设置、

人员设置等方面的困难，均可依照以往政府机构改革的模式予以温和化解。撤并政府机构，在同级政府中或许感到存在压力，但在上两级政府负责审批改革方案的情况下，难度可以被克服。至于大部门制，虽非完美方案，但是在新公共管理运动的启示可以充分借鉴的前提下，其整合碎片化管理职能，面向社会提供一体化、无缝化管理和服务的特质，可以经得起时间的长期检验。设若大部门体制出现了最坏的异化方向：臃肿化、内耗化，那也可以经由第一条提出的基层民主自治的道路，和培养公民社会、推进契约政府建设、健全权力运作监督体系的方法予以化解。

（三）全面推行政府绩效考核管理制

由机构编制部门牵头，整合考核办、纠风办、监察部门、组织部门、人力资源和社会保障部门相关职能，对政府部门绩效进行考核评估，过程中要注意开放型模型的建设，加大群众满意度测评的评价权重，注意考核结果的公开及考核结果的使用，党政领导干部的任用，直接大比例参考群众意见和本考核结果。对于存在违法行为及造成严重后果及社会影响的，要与公务员制度中的责令辞职以及党纪处分中的责任追究结合起来，需要提起诉讼的，依法追究责任。这一改革的难度在于政府绩效考核法案及机构的建设。至于考核模型和考核模式的构建，已有诸多专家提出了成熟方案。面向公民的开放考核模式可以极为有效地制约无视城市公民利益开展面向上级的政绩运动。其可能异化的方向为表演型政府管理者的涌现，解决这一问题的方向，仍然可由公民基本权利保障和实现为基础的民主化予以保证。亦即，倘若面向公众的绩效考核评价体系无法甄别真实为民牟利的管理者和表演型公民权益代言人，其原因只能是民主程度不够，而绝不会是民主的这条道路错误。

（四）开展全国范围内的城市规划修订

按照管理权限，中央编办联合住房与城乡建设部等有关单位，督查各级城市的权力部门责成城市规划部门全面审核并修订城市发展规划。规定城市规划必须民生配套设施到位，必须首先考虑民生的便捷。凡是占道经营等问题严重的地区，必须修改相应城市规划。必须对城市的规划、建设与管理模式进行科学的重组和构建；增加城市辖区层级对居民生活保障方面的条款内容。可参考上海《禁止与疏导设摊管理试点导则》，对马路摊贩进行严禁、严控与控制的分层管理。本项措施的主要难度在于城市规划部门的阻抗和城市权力部门（人大）权力的虚置。解决的方法是采取上级政府督办的方式推进，督办过程最大限度向社会公开。

（五）严格执行并健全相关法律法规

《行政强制法》将于2012年1月1日施行，其目的在于严格约束行政强制行为。国务院法制办等部门可以此为契机，在全国范围内全面清理和规范城市管理综合执法的相关政策、规定、运作程序。对于限定性的内容，逐一落实。与之相应，地方各级政府尤其城市政府，可以立即从微观入手，约束行政强制行为，最紧迫的是依法培训行政执法类公务员，核心是法律意识和知识培训、文明执法守则培训。本项措施的主要难度在于执法部门的阻抗，解决的方法是

依照我们目前既有的行政效率机制，逐级要求、查验；防止其异化为走过场的方式为：向社会公开监督反馈方式，公开检查检验结果，公开依法培训考试、考核成绩。

（六）现代技术手段的应用

执法信息监控系统。充分利用公安局现有监控点信息资源，快速获取全市重点部位、复杂地段、商贸社区的有关城市管理行政执法多种违法、违章现场信息，准确、直观、快捷地反映和记录现场有关部位的动态情况。定位及跟踪系统。采用GPS技术来实现对执法车辆的跟踪管理，掌握执法车辆的动态变化情况。利用手机短信广播系统，以符合网络媒体特点的方式向社会公众进行城市公共事业宣传。本项措施阻力最小，无需过多论述。