社会管理创新需要认识的几对关系

　　 创新社会管理是当前中央与地方都在积极倡导和探索的一个重要命题。今年全国两会期间，社会管理创新也成为代表和委员们热议的话题。在这样一个热议话题的背后，在这样一个重要命题下，需要我们对这一现象进行相应的冷思考，认真对待几对重要关系。

　　 一、社会管理与社会建设

　　 在我国，社会建设被纳入中国特色社会主义建设总体布局，成为构建社会主义和谐社会的重要战略部署，被提到与经济建设、政治建设和文化建设一样重要的地位。无论是经济建设、政治建设、文化建设，还是社会建设，其目标都应该是构建一个和谐、稳定、秩序、安全、幸福的美好社会。而任何一个社会都需要秩序、稳定、和谐、幸福，因此，从某种意义上说，任何一个社会都有社会管理、社会建设。

　　 社会管理到底怎么理解？它和社会建设是什么关系？从社会学角度说，社会有“大”社会和“小”社会之分，大社会包括政治、经济、文化和社会等各子系统在内的整个社会，而小社会则是指在政治、经济和文化系统之外的社会系统。其实，“小社会”也很大，除了政府、市场部门以外，就是这个社会系统。因此，狭义地说，社会建设关乎的是政府、市场以外的社会在与政府、市场部门互动过程中，追求社会发展和社会进步的过程，它强调发展的动态过程，而不是某种特定状态；它强调三者互动，而不是孤立发展。社会管理是社会建设的题中应有之义，它也必然涉及政府、市场、社会之间的互动，涉及三者互动过程中社会力量所发挥的重要作用，涉及社会本身的完善、发展和进步。从这个意义上说，学者们更愿意用“社会治理”（Social Governance）的概念取代社会管理，社会治理强调多方平等主体为了社会发展和社会进步而进行的多向度互动合作过程，而社会管理更像是某一主体对另一对象的单向管理过程。

　　 社会完善、发展和进步所依靠的主体应该是社会力量本身，社会建设所追求的价值目标应该是作为主体的社会力量最大限度地自我管理、自我服务、自我教育的自治过程，在社会力量的参与和自治过程中，实现社会发展与社会进步。因此，社会建设的长远目标，应该是建构真正参与的、自治的、诚信的、自由的、有机团结的“社会”共同体，非一朝一夕能够完成，或者说，对于这个目标，人类社会将处在一个不断接近和追求的过程中。社会管理则是构建“社会共同体”、达成社会建设目标的一个过程、一种手段。管理注重于当下，针对的是要解决眼前的问题；而建设可能着重于长远，针对的是如何夯实社会基础，以便尽可能地避免出现问题。但二者不可割裂。管理需要当前实用，问题出来了，需要管住，减少问题出现；而建设则需要做牢基础，真正做牢了基础，当下和眼前的一些问题也就可能迎刃而解了。

　　 在当前的实践中，社会建设往往被简单地理解为民生建设工程，理解为政府在民生投入方面的举措，而社会管理则往往被简单地理解为维护社会秩序和社会稳定的工程，理解为政府对社会单向度的管理过程。这样的实践，久而久之，会使人忽略了社会建设和社会管理的核心要义与目标价值，其结果很可能是走向社会建设和社会管理的反面目标。

　　 二、政府与社会

　　 要达到社会建设与社会管理的目标，必须首先明确政府与社会的关系定位，由“政府本位”向“社会本位”转变，坚持政府与社会的共同治理格局。

　　 “社会本位”是相对于“政府本位”而言的，是政府与（公民）社会关系定位和重构的未来方向。“社会本位”源于公民社会理念，公民社会理念要求从“政府本位”向“社会本位”的过渡和转变。公民社会理念是在应对政府失灵与市场失灵的双重困境中兴起和产生的，面对政府失灵，即使是一个完善的政府管理体系，也难以充分满足社会特殊需求和过度需求，而面对市场失灵，即使是一个成熟的自由市场经济和完善的市场体制，也难以解决一些外部性强的资源配置问题，更何况政府体制并不总是完善和有效的，市场体制也并不都是成熟的。这时，公民社会成为面对政府失灵和市场失灵的一种解决方式，因此，政府必须划定自己的作用边界，使自己成为有限政府，逐步将一些自己无法管理和管理不好的空间，让渡给独立的公民社会进行自我管理，或者与公民社会进行共同治理。从某种意义上来说，治理理念是与公民社会理念相伴而生的，政府与公民社会作用边界的划分，要求政府与公民社会对整体社会的共同治理和合作互动，公民社会也就成为与有限政府相适应的另一方公共治理主体。

　　 重要的是，公民社会的成长和社会组织的发育，将成为完善我国政府治理结构的重要载体，对于我国社会走向成熟起着至关重要的作用。因此，以“社会本位”为原则，逐步培育社会的独立性、自主性和自治性，树立政府为社会服务、政府对社会进行适度干预的理念，实现政府与社会的合作治理，才能达成社会建设和社会管理的最终目标。

　　 三、政府主导与社会自治

　　 如果说社会建设与社会管理的价值目标，在于追求社会力量参与和自治过程中实现社会发展与社会进步，在于建构参与、自由、诚信、自治的社会共同体，那么，达成这一目标的现实路径又如何？笔者认为，在追求社会建设的终极目标时，走一条“政府主导与社会自治相结合”的政社共治之路，也许是中国特色的社会建设和社会管理之路。

　　 有人认为，政府主导与社会自治本身就是相互矛盾的一对概念。的确，从字面上看，既然政府主导了社会管理和社会建设，又怎么能够实现社会自治？仔细思考，笔者发现，作为要追求的一个目标，社会自治却难以自动实现和完成，它需要社会建设和建构的过程，在当下中国“强政府、弱社会”（甚至有人惊呼“社会在哪里”）的大背景、大格局下，强政府必须发挥主导作用，必须发挥其能动性，主动承担起社会建设和社会管理的职能。并在这个过程中，真正明确政府与社会的关系定位，坚持政府与社会共同治理格局，逐步培育社会的独立性、自主性和自治性，真正推动社会朝着参与、自由、民主、诚信、自治的方向发展。

　　 因此，强化政府的社会管理职能，并不意味着加强政府对社会的控制和管制，而是要求政府主动承担为社会服务以及在公共服务基础上的社会管理职责，从原来的监督者、控制者的角色，转变成具有公共服务精神的服务型政府。同样，政府在社会管理中处于主导地位也不能表明，政府处于管理的主体地位而社会处于被管理的客体地位，因为在政府与社会的关系中，处于主体地位的应当是公民，而不是处于主导地位的政府。

　　 具体来说，政府在社会管理中处于主导地位主要表现在以下两方面：其一，政府在退出那些不该管理的领域的前提下，强化市场经济条件下政府社会管理的新职能，确立政府在推进社会事业发展中的主导地位；其二，在引导公民社会独立自治的过程中，政府应主动自觉地为社会自治提供相应的制度环境，为公民参政与实现权利创造政治、经济和文化条件，积极引导、组织和支持公民参政与公民社会的自治，促进社会的公正和进步。

　　 同时，只有坚持政府与社会共治，坚持社会自治，充分发挥公民社会自我管理和自我治理的功能，并使公民社会成为政府对社会管理的真正参与者和监督者，不断完善公民权利对公共权力的制约机制，才能在调动公民社会和社会组织参与积极性的前提下，保证和增加政府社会管理的透明度；才能促进人民群众享有基本公共服务的权利平等和机会均等，切实保护社会弱势群体的权益，保证人民共享社会发展的成果；才能及时反映群众意愿，引导整个社会以理性合理的形式表达利益诉求、解决利益矛盾等。

　　 在许多地方，社会建设和社会管理已经有了许多很好的创新探索，社会建设不再只是“以民生建设为主体”的基础性建设，同时也突出了社会的建构和培育，突出了社会组织的培育和发展；社会管理也不再只是“以维稳为目标”，而是突出了社会力量的作用，突出了基层社会自治和社区发展等内容。例如，广东省深化体制改革工作会议明确表示，广东将加大政府职能转移力度，舍得向社会组织“放权”，敢于让社会组织“接力”；凡是社会组织能够“接得住、管得好”的事，都将逐步地交给他们。在笔者看来，社会建设就是如何落实政府放权、社会接力的过程，如何落实政府与社会对公共事务的合作管理过程。因此，对社会建设的理解，既不是单纯物质上的民生探索实践，也不是基层政权组织的建设实践，更不是强调基础设施建设的那个“社会建设”。

　　 四、管制与服务

　　 社会管理的目标在于调节社会生活中的利益矛盾和冲突，促进社会公平和正义，维持社会秩序和稳定。为此，必要的管制是必须的，没有管制的社会，也必然达不成相应的秩序。然而，随着社会的变迁，过去以单位制为依托的政府对社会的直接控制和管理的做法，已经无法达到相应的目的。因此，将管理寓于服务之中，在服务中实现管理，则成为必然的选择。提供有效的公共服务是政府的本质，因此，在社会管理中，处于主导地位的政府首先应该为全社会提供有效的公共服务。所谓“以民生建设为主体的社会建设”，其实是政府提供应有公共服务的另一种表述，虽然不是社会建设的全部，但是社会管理创新中的一项重要内容。

　　 在我国，社会管理的起步和社会管理体制改革是与政府职能转变、公共服务体制的建立相伴随的，在这个过程中，社会管理与公共服务成为一枚硬币的两面，相辅相成，互为条件。切实转变政府的社会职能，建立有限政府，要求进一步剥离政府包揽和直接从事的社会管理事务，让渡出一些政府不该管、管不好的领域。它要求剥离职能后，作为有限政府，一方面，必须将有限的职能定位在提供优质有效的公共服务方面；另一方面，必须为社会的成长和发育提供相应的服务，积极扶持和培育社会组织的发展，以取代政府退出领域的管理。社会管理创新也离不开公共服务的创新。公共服务体制创新，就是要建立以政府为主导、多元化的投资体制与管理体制，以打破政府垄断，激励市场、社会组织和个人，作为公共服务的提供主体共同参与到社会服务过程中，形成公共服务多元供给体制；实现基本公共服务均等化，建立人人共享的基本公共服务体系；改善公共服务绩效，从而最大限度地满足人民群众不断增长的公共需求。

　　 因此，政府必须坚持公共服务是社会管理的前提，真正建立服务政府的理念，改变原有的自上而下的控制式管理模式，而注重社会服务、社会发展和社会建设，建立公共性财政体系，从满足公民的社会需求出发，大力进行社会发展和公共服务的投入。没有公共服务，也就谈不上社会管理。

　　 五、创新与增量

　　 加强和创新社会管理是一项综合性工程，它牵涉到方方面面，具有“牵一发而动全身”的特点。另外，社会管理的内容也非常庞杂，分散在政治、经济、文化、社会等不同领域，这些特点决定了社会管理创新将是一个渐进和配套推进的过程。因此，社会管理创新必须坚持立足实际、循序渐进、增量改革的原则。从实际出发，充分借鉴国外社会管理和公共服务创新的先进经验，以现有社会管理和公共服务体制为基础，立足于现有制度创新，进一步完善社会管理和公共服务创新实践的发展环境，并进行社会管理创新的增量改革，便成为一种可行的选择。所谓增量改革，有两个基本内涵：一方面，在已有社会管理创新措施的基础上，进一步深化和拓展社会管理体制与公共服务体制创新；另一方面，某些改革措施可以借鉴其他地方的先进经验甚至国外社会管理与公共服务的先进经验，在一些地方试点并取得经验后逐步推广。

　　 总之，要构建一个参与、自主、独立的社会，实现社会建设和社会管理的价值目标，加强和创新社会管理将会是一个漫长的过程。它需要我们在理清思路的情况下，立足当前，逐步探索，不断实践。

　　 作者：中央编译局比较政治与经济研究中心副主任、研究员、博士

　　（责编/朱艳秋）