单独二胎案例--公共政策视角

案例：计生政策，生还是不生？

——公共政策视角下的“单独二胎”政策

2013年11月15日，党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。《决定》提出，坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。

2010年11月进行的全国第六次人口普查得出的主要数据，也被外界认为是有利于。这次人口普查的数据显示，至2010年11月1日，中国内地总人口为13.40亿人；年均增长率0.57%（2000-2010年）；60岁及以上老人比例为13.26%；出生人口性别比为118.06（女为100）。出生率方面，2000年至2010年年均增长0.57%，较之上一个十年--1990年-2000年的1.07%年均增长率，下降接近一半。截至2013年，中国60岁及以上老人比例达到13.26%，已属于“轻度老龄化”。

过去这几年针对“放开二胎”的呼吁和争论，原国家人口计生委却多次强调，“十二五”期间必须坚持稳定现行生育政策不动摇。这一次虽然有关部门称“我国基本国情决定仍须长期坚持基本国策不动摇”，但是，关于“完善生育政策”，官方称“正在组织调查研究”。显然，官方表述已经有变化了。

必须指出的是，完善生育政策不会立竿见影，必须未雨绸缪，需要从未来经济、养老、国防等角度和高度来研究制订中长期的生育政策。另外，研究生育政策必须要综合考虑公共服务水平，或者说，公共服务政策要与生育政策配套，甚至要走在生育政策调整之前，因为人口变化会对公共服务带来新的要求和考验。

国务院组织开展的人口发展战略研究认为：

中国人口总量峰值应控制在15亿人左右，妇女总和生育率保持在1.8左右，过高或过低都不利于人口与经济社会协调发展。中国现时妇女总和生育率在1.5至1.6之间。

目前，中国生育水平稳中有降，人口增长惯性趋弱，劳动年龄人口供给减少，人口老化速度加快。生育政策适应形势变化作出调整，是科学的决策。事实上，我国的生育政策一直在调整，今后必将不断完善。

十大届三中全会确定的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》公布后，“单独二胎”政策放开成为了全国人民热议的话题。对全国各地的生育法规进行梳理，目前有九类人符合二胎生育政策。可生二胎的9类人：

夫妻双方都是独生子女

农民

男方入赘并赡养老人家庭

矿工渔民等特殊职业

少数民族

归国华侨、港澳台同胞，夫妻一方都是外国公民

夫妻一方是伤残军人（或是基本丧失劳动能力的残疾人）

第一个子女身体有残疾

再婚夫妻

单独二胎不设时间表因各地情况不同，在“单独二孩”政策落地之前，省卫计委组织了全国著名专家来广东调研，对于实施“单独二孩”后对我省人口会有那些影响做了评估。广东" 单独二孩" 已通过修法3月27日实施。广东省十二届人大常委会第七次会议上表决“广东二孩“，全票通过《广东省人口与计划生育条例修正案（草案）》，将原有的“双独二孩”条款修改为“单独二孩”，即日起实施。调查认为，广东放开“单独二孩”政策后对出生人口的数量影响并不大，对总人口的影响也微乎其微。

分析：

单独二胎是指夫妻双方一人为独生子女，第一胎非多胞胎，即可生二胎，也就是2013年十八届三中全会中所提到的单独二胎政策。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出:“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。”

一、“单独二胎”政策提出的原因

1、低生育水平稳中趋降。上世纪90年代初，我国总和生育率降到更替水平以下，目前为1.5～1.6，达到发达国家的平均水平。人口总量虽然保持持续增长，但惯性趋弱。如果维持现行生育政策不变，总和生育率将继续下降，总人口在达到峰值后将快速减少，影响人口长期均衡发展以及中华民族的长远发展。

2、人口结构性问题日益突出。劳动年龄人口开始减少，2012年比上年减少345万人；2023年以后，年均将减少约800万人。人口老龄化速度加快，2013年60岁及以上老年人口将达到2亿，本世纪30年代中期将达到4亿，占总人口的比例将从目前的1/7提高到1/4。出生人口性别比长期偏高，近20年来一直在高位徘徊，2012年仍高达117.7。

3、家庭规模持续缩减。“六普”数据显示，全国户均3.1人，较“五普”减少0.34人，与上世纪80年代初户均4.43人比较，下降1.33人。独生子女家庭1.5亿多户，独居老人的比例提高，家庭的传统功能有所弱化。独生子女在赡养老人和小孩这方面，承受了巨大的压力。

4、城乡居民生育意愿发生变化。随着经济社会的发展和群众生活水平的提高，少生优生、优育优教的生育观念正在形成。1980年，中共中央《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》指出：“到30年以后，目前特别紧张的人口增长问题就可以缓和，也就可以采取不同的人口政策了”。当前，启动实施单独两孩政策条件成熟、时机有利。

二、“单独二胎”政策开放历程

2007年开始，数家官方的研究机构就已接受国家人口计生委的委托，就生育政策的进一步调整完善展开调研。

2010年1月6日，国家人口计生委下发的《国家人口发展“十二五”规划思路(征求意见稿) 》提到要“稳妥开展实行‘夫妻一方为独生子女的家庭可以生育第二个孩子' 的政策试点工作。”

2010年第7期《财经》杂志刊登了一篇题为《独生子女政策谋变》的报道说：“有关部门确已在考虑对现行计划生育政策继续进行‘完善’。同时，一个拟从2011年开始，以黑龙江、吉林、辽宁、江苏、浙江五省首批先行，总计分三批，逐步在全国开放‘夫妻一方为独生子女可生育二胎’的修改意见，正在完善中。” 广东、上海等省市也曾表态，希望首先在各自的省市进行试点。但也遭到部分省委书记的反对。反对声音一度占上风，加上之后计生系统重要人事的连续变更，以及2012年“十八大”召开和随后的国务院政府机构改革众多因素，致使“单独二胎”政策被搁置下来。

2013年3月，国务院进行新一轮政府机构改革，国家人口计生委与卫生部合并成立国家卫计委。此后，“单独二胎”政策又再度被纳入议程。

2013年8月，延宕数年的“单独二胎”(夫妻双方一方为独生子女的可生育第二个孩子) 政策，有望再重启，如进展顺利，将于2013年年年底或2014年年初试行; 同时，关于2015年之后全面放开“二胎”的政策也正在拟议中。接近国家卫生和计划生育委员会的人士称。

“单独二胎' 政策确实在重启，但具体的实施方案尚未最终确定。”中国人民大学社会与人口学院院长翟振武教授对本报记者表示。他预计，届时分省份、分批次实施“单独二胎”的可能性将更大。对此，国家卫计委新闻发言人、宣传司司长毛群安回应媒体求证时称，他尚未得到授权发布有关信息。国家计生委发言人毛群安表示，必须长期坚持计划生育基本国策不动摇。“在今后相当长的历史时期，人口多、底子薄，人均资源占有量较少，环境容量不足，发展不平衡，仍然是我国的基本国情，人口对经济、社会、资源、

环境的压力将长期存在。”但他同时指出，“完善生育政策”是新组建的国家卫生计生委的一项重要职责。完善生育政策既要考虑维持我国的低生育水平，又要考虑群众的生育意愿、经济社会发展和人口结构变化等诸多因素。“本着立足当前、着眼长远、慎重稳妥、统筹协调的原则，卫计委正在组织调研人口数量、素质、结构和分布的关系，研究提出完善政策的思路和方案。”

2013年11月12日下午，据财新网报道称，权威人士透露中国将放开夫妻一方为独生子女的家庭(所谓“单独”家庭) 生二胎，而生育政策调整的方案将在十八届三中全会闭幕后不久公布。 随后，某财经网站向接近政策制定部门的消息人士确认了这一消息，该人士称这一政策经过了长时间的研究与准备，预计将于2013年11月13日或者14日正式公布。

2013年11月15日，党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。《决定》提出，坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。

三、“单独二胎”政策的影响

“单独二胎”政策，即夫妻双方有一方是独生子女且第一胎为非多胞胎的可以生育第二胎。这一新政策的出台，小到个人、家庭，大到国家社会，必定会产生一定的影响。它将影响哪些方面、影响程度的大小、如何去应对不利的影响，这都需要我们去思考。

（一）家庭层面的影响：

1、 改善家庭成员结构

由于计划生育政策的影响，许多家庭只有一个孩子。“三口之家”成了当代中国社会的一个流行词。同时也是政府公认的最理想的家庭结构。但是，随着时间的推移、孩子的成长，一系列问题便随之而来：孩子过于孤独、家庭氛围过于冷清、代沟的产生、孩子的逆反心理导致的与家长的冲突等。如果家里有两个孩子，多了一个成员，整个系统都会受到影响，孩子多了个伴，从而使父母不在家时不会感到孤独，这能够帮助塑造孩子外向的性格。这样以来父母也可以将更多的注意力转移到工作上去。同时，两个孩子亦可以活跃家庭氛围，使得在孩子放学、父母下班后家里不至于太冷清。

但是，多一个孩子就意味着一个家庭资源就会因此而被平摊，其中包括父母对孩子的爱、生活物资、有限的教育资源、教育储备金等，这样势必会引起其中一方甚至双方的不满，例如年长的会抱怨弟弟或妹妹抢了父母对自己的关心爱护，感觉自己受到了不公平待遇。长大后，由于兄弟、姊妹之间血缘、外貌、生活空间的相近，喜好也可能相近，因而同时争一个事物也就不是不可能。这就容易引发兄弟或姊妹之间的冲突，为了避免此种问题的发生，父母只好什么东西都准备两份，这样对大家来说也许是最公平的。

2、避免了独生子女性格上的缺陷

独生子女由于在家总是享受着“掌上明珠”式的待遇，父母的一切都是为了其一个人，其中好多都是衣来伸手饭来张口，习惯了以个人为中心，自私自利，不能以宽容、分享的心态和他人相处，也缺乏正常的人际沟通能力和独立生活能力。例如复旦大学投毒案、南京航空航天大学宿舍斗殴致死案等都深刻地反映了当代大学生中独生子女的人际交往能力的缺失。由此反映出独生子女的生长环境对其人格发育是不利的，最终其人格可能是有缺陷的。而两个孩子则是“最美满的标准配置”他们会从小就体验分享、照顾幼小、相互谦让，两个孩子一起生活可以创造一个对他们人格形成而言更完整的生活环境，并有助于避免独生子女自私、以自我为中心等诸多可能的性格弊端。

另一方面，由于只能生一个孩子，有女儿的想要儿子，有儿子的想要个女儿，所以有的父母就会把女孩当男孩养，男孩当女孩养，这也就出现了社会上流行女汉子、伪娘的现象。随着二胎政策的放宽，一个家庭里有儿又有女的比例也就随之增加，这种中性化的倾向也就会逐渐减轻。

3、减轻孩子的压力

两个孩子平摊家庭的资源的同时也平摊了父母的期望和精力，因而父母就不会整天逼着孩子去上辅导班、学乐器、学舞蹈等。因为在父母眼中，孩子就是其今后的希望，对于独生家庭而言，孩子不好好读书而任其喜好太过冒险，所以他们所有精力倾注于孩子身上。这就给独生子女带来了巨大的压力。二胎政策

放宽后，多了一个孩子，就意味着分摊了一部分家庭的期望，家长可能不会太多看重孩子的应试成绩了，他们可能会想：有一个孩子成绩好就够了，另一个喜欢什么就让他做去吧。所以，放宽生子限制，这种“被迫感”就会被削弱，孩子面对的选择也就多了。

4、加重了父母的负担

当今社会，一个孩子的培养成才需要巨大的支出，从幼儿园到大学，再到找到好的工作，对有些家庭来说这就是个无底洞。父母为了孩子能够得到更好的教育，会增加更多的开支。因此，对于一般家庭来说，多了一个孩子还要考虑到他们长大后结婚的问题。在房价只增不减的情势下，父母都会为了孩子的以后着想而努力工作。

5、减少家庭悲剧

在计划生育政策下，如果超生，平民要交社会抚养费，公职人员就不是抚养费这么简单的问题了。对于一个农村家庭，几万块钱的抚养费是一笔巨款。所以，在农村常常会有这样的事：某人因超生被罚的倾家荡产；某人因超生，被关在“学习班”里；某人因超生，被强迫结扎、甚至被强迫堕胎等等。莫言的小说《蛙》深刻的揭露了这一问题。为了多要一个孩子，就有如此多的悲剧发生，这令许多夫妇对生二胎望而生畏。公职人员亦是如此，就如华南理工大学教授蔡智奇因生了二台被学校开除等等。难道多要一个孩子就要付出如此大的代价吗？

随着二胎政策的放宽，符合条件的家庭多要一个孩子就不需要交抚养费，低收入的家庭就不会受到逼迫，公职人员就不会因违反规定丢掉饭碗，这种家庭悲剧就会减少。

（二）社会层面的影响：

1、改善人口结构

人口结构上我国面临最大的问题就是年龄结构，建国后国家鼓励生育的政策使得我国人口大幅增长，但是在改革开放以来开始实行的计划生育政策又严重限制了青年人口的增加，使得我国很快便进入了老龄化社会，对于一个发展中国家来说，这是违背发展规律的。因而我们也被西方人嘲笑为“未富先老”。二胎政策的放宽，在一定程度上利于提高生育率，这将使新增人口一定程度上补充了劳动年龄人口规模。很大程度上缓解了我国人口老龄化的压力。

受传统观念的影响，重男轻女的观念仍然存在，同时又在计划生育政策下，一对夫妇只能要一个孩子，所以他们都想要一个男孩为其传宗接代。因此，从1980年至今，我国男女比例已经上升到118：100，也就是说我国要有近2400万的男性要打光棍。这一政策的出台，使得夫妇俩在打算要孩子时便不会特别在意孩子的性别，因为毕竟还有生育第二胎的机会。所以，“单独二胎”政策可以在很大程度上降低我国的男女性别比例。另一方面也会逐渐淡化我国重男轻女的观念。

2、公共资源压力的增大与公共服务的改善

二胎政策的放宽，必定会引发新生儿数量近几年内快速增加，这首先会给医疗机构特别是妇幼保健类的带来巨大的压力。然后就是幼儿园，大量的儿童涌入，对幼儿园的硬件设施，工作管理，专业化的人员等都是一项挑战。然后就是学校。毕业后还会使得就业竞争压力增大。总而言之，总人口数量的增加，无疑加剧经济发展成果和资源环境分配的竞争性。

同时，短期内人口快速增长也将对粮食安全以及卫生、教育、就业等基本公共服务造成一定压力，公共服务部门为了能够适应短期产生的巨大压力，必然会做出相应的改进和调整，进一步完善服务设施，提高服务能力。就比如说孩子增加，幼儿园需求量也将随之增长，这就对幼儿园的设施环境、服务水平、儿童安全等提出了更高的要求，因而政府的相应配套措施就会出台，用以提高幼儿园的水平。由此而促进整个早教服务体系的完善。

另一方面，由这一政策引发的短期内出生堆积现象，将会给计生部门、户口管理部门等带来较大压力，这也就需要基层的计生管理部门提高管理能力，改变工作方式，实现由“单一管理型”向“服务管理相结合”的转变；由以行政手段为主向综合治理措施转变，从而更好的服务于广大家庭。

3、促进经济的发展

人口的增长必定会促进需求的增加，从婴儿出生，婴儿专用品包括玩具、奶粉等便必不可少，这就会带动和婴儿、儿童相关行业的发展。孩子长大些后便要接受教育，包括学前、艺术等教育班等这些社会教育行业也会有所发展。

另一方面，这一政策将会促进劳动力人口的增加，从而缓解我国人口老龄化和劳动力的短缺的问题，确保经济的快速持续发展。

4、缓和社会矛盾

在计划生育政策中“社会抚养费”这一制度下，生二胎的家庭必须缴纳高额的抚养费，不少农村家庭甚至因此倾家荡产；交不起钱的就受到“强制拘留”等基层暴力执法的迫害，所以有的农村夫妇就会“逃到外地生孩子”以躲避基层计生部门的追查，可人走家在，家具、电器等都被没收，有的干脆连大门也拆走了；对于老师、公务员等公职人员，多要一个孩子往往就意味着丢掉饭碗，由此而引发其对单位、社会的不满。这便使民众与公共管理部门的矛盾逐渐加深。而二胎政策的放宽，对于符合条件的家庭便不会为此而苦恼。免去了巨额的抚养费，也更能保住自己的工作，从而在一定程度上缓和了社会矛盾。

5、缓和老龄化

根据学者的研究，从现在的人口结构看，到2050年，中国将成为世界上最“老”的国家，老龄化问题将非常严重。中国老龄产业协会副会长、北京大学人口研究所特邀研究员张恺悌说，过去的“只生一个好，政府来养老”的口号正在遭遇挑战。应对老龄化问题，中国的计生政策可以有些突破。

中国人民大学社会与人口学院教授翟振武认为，要实施普遍的“二胎”政策，目前条件还不成熟，风险较大。今后一段时期，我国仍要稳定现行生育政策，而“单独二胎”政策，这是基于目前生育水平面临反弹压力的谨慎考虑。

四、“单独二胎”政策的评估

（一）有效性分析

首先，我们界定的是单独二胎政策的目标。综合以上材料我们分析单独二胎政策的目标是：一是保持合理的劳动力规模，延缓人口老龄化速度，促进经济持续健康发展；二是逐步实现国家政策与群众意愿的统一，提升家庭抵御风险的能力，增强家庭养老照料功能，促进家庭幸福与社会和谐。下面我们对此进行评估。

1. 单独二胎政策是否能促进经济健康发展

不可逆转的人口总量下降趋势以及老龄化、劳动力短缺等现象已经成为中国最严峻的挑战之一。而实行单独二胎首先可以延缓老龄化，进而影响劳动力年龄的结构。老龄人口的增长会改变人口的抚养比，被抚养人口的增加必将加重现有劳动人口的负担，也必将对经济发展和劳动生产率的提高产生一定的消极影响。目前调整生育政策，虽然只会影响2074年以后的老年人口总量，但是会影响到人口老龄化水平，2030年会使老龄化水平从24.1%降到23.8%，还可适当增加劳动年龄人口数量。今后15年，我国劳动力快速下降，而单独二胎政策的实施将使新增人口一定程度上补充了劳动年龄人口规模，缓解老龄化问题，调整劳动力人口结构，减轻劳动力人口负担，这都是为促进经济的健康发展做长足的准备和人力资源支撑。

2. 单独二胎政策是否能促进家庭幸福与社会和谐

自古以来中国人深受“重男轻女”、“传宗接代”、“多子多福”“养儿防老”等传统人口观念影响。现代以来虽然日益不明显，但其根深蒂固的传统思想并没有被剔除出人们的观念。所以单独二胎在一定程度上是回归中国传统的人口观念，与民众的意愿相符合，符合民众意愿也是政策实施的一大前提。计划生育从某种意义上给80\90\00代创造了更好的物质生活环境，让这几个年代的人更加独立自主的思考和追求自己的内心所需，当然从个人情感上面来说，也造成了一些缺失，因为没有哥哥姐姐或弟弟妹妹等的情况，更加重要的问题在于他们的后代将很难真正理解什么叫叔叔、伯伯、舅舅、阿姨。所以单独二胎政策的实施也是保存传统文化的一个侧面的途径。上面提到的“老龄人口的增长会改变人口的抚养比，被抚养人口的增加必将加重现有劳动人口的负担”也是家庭幸福与社会和谐的一大隐患，实行单独二胎，在一定程度上释放了独生子女对于抚养老人的压力，进而可以减少一些家庭经济问题或“老来无所依”这样的悲剧。

（二）社会可行性分析

社会可行性是指政策方案不能有悖于社会公认的基本原则、基本规范，不能违背社会多数人的利益。 从社会背景和社会矛盾分析，我国的社会现实亟需实施“单独二胎”政策，并且我国实施“单独二胎”政策的时机已经成熟，“单独二胎”政策实行的可行性比较高。“单独二胎”的实行将有利于缓和低生育率、人口老龄化、“空巢老人”等社会矛盾。

实行“单独二胎”政策是对生育政策的调整和完善，以独生子为核心内容的计划生育政策，自上世纪80年代开始严格推行以来，取得了很好的成效，我国的人口总数得到控制，但严格执行的结果也导致我国的生育率持续走低，人口老龄化，“空巢老人”甚至成为新的社会问题。

从人口普查数据我们可以分析出，目前我国人口老龄化趋向严重。当今的社会现实已经发生了变化，计划生育政策不再适应时代的发展，由于社会结构的变化计划生育政策的严格执行在结果上产生了偏差，导致我国低生育率和人口老龄化。而“单独二胎”政策正是正为了适应解决人口老龄化危机和我国低生育率而应运而生的，“单独二胎”实质就是我国计生委应对社会现实改变的进一步对策，是对计生对策的纠偏和调整。

如今，“空巢老人”成为新的社会问题，独生子女由于被父母寄予较高的期望而肩负着较大的心里压力，同时一个独生子女还要肩负着四位老人的养老责任，承受着较大的生存压力。一旦独生子女家庭中出现独生子女因意外或者生病去世的情况，独生子女家庭的父母就会无依无靠，成为人们口中所说的“空巢老人”。这些社会问题的严峻性说明了社会亟需放宽生育政策，而这些社会公共问题已经引起了越来越多公众的关注，并上升为了政府议程。

“单独二胎”政策的实质是符合“单独二胎”政策资格的家庭选择生或者不生的博弈。正如我们所知的生产和培养一个孩子需要耗费巨大的费用。符合“单独二胎”政策资格的家庭在做出生与不生的选择时候需要衡量很多的东西，首选要考虑家庭的经济状况，一般家长都会在不影响第一胎孩子的生活资源、教育资源、教育储金等的情况下选择生二胎。如果家庭的经济状况不容许生二胎，一般情况下会选择不生。

因此，选择生二胎的家庭一般都是家庭经济状况比较充裕，知识涵养比较好的家庭，然而这样的家庭并不多，所以“单独二胎”政策的实行在短期内不会导致人口出生数量产生显著变化。家境比较富裕，知识涵养比较好的家庭选择生二胎，有利于新生儿得到更好的培养。

如今，人们的头脑中传宗接代的观念慢慢淡化，出现了很多崇尚丁克家庭的人，男女不平等的思想也慢慢被男女平等的思想所替代，随着社会养老保障制度的完善，生儿育女并不再那么重要，生二胎的意愿并不会太大，所以“单独二胎”的实行不会导致新生儿人口快速增加。

虽然在今后相当长的历史时期，人口多、底子薄，人均资源占有量较少，环境容量不足，发展不平衡，仍然是我国的基本国情，人口对经济、社会、资源、环境的压力将长期存在，但“单独二胎”政策的实行在短期内不会导致人口快速增加，所以“单独二胎”政策的实行不会增加社会资源和环境的压力。 结语：

在生活账本的面前，符合条件的夫妇是选择生还是不生，这也是一个值得去关注的问题。国家放开生育政策，以适应新形式，促进人口的统筹发展，缓解人口老龄化，保持劳动力的规模，以促进社会经济发展。

通过以上的分析和评估，单独二胎政策还是有利于目前国家人口结构的调整，各地也在逐步实施，是否能取得明显的效果，还要在长期的实践中才能检验出来。相信在不久的将来，人口也会趋向合理化，社会也会更加和谐。