浅议法院独立审判权行使中存在的问题及对策

浅议法院独立审判权行使中存在的问题及对策

桑建明

摘 要：

独立审判是宪法赋予人民法院的职责，人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。人民法院依法办事, 实现司法公正，是依法治国方略中不可或缺的重要内容。然而由于体制、机制、人员素质以及监督体系等诸多方面的原因，法院独立行使审判权在一定程度上并未能有效遵行和实现。本文对人民法院独立审判权过程中存在的困扰和问题进行分析，就如何保障法院独立审判权、区分法律制约与不适当干预的界限做了一些思考。

关键词：审判权独立行使 问题及对策

宪法第一百二十六条明确规定：人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。党的十五大提出了依法治国的目标，深刻地揭示了依法治国的科学含义，并提出“推进司法改革，从制度上保证司法机关独立公正地行使审判权和检察权”。党的十七大再次提到保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权，明确提出要“全面落实依法治国基本方略, 加快建设社会主义法治国家”，司法机关依法办事, 实现司法公正，是依法治国方略中不可或缺的重要内容。国家审判权由人民法院独立行使，不受行政或者立法部门的干涉，对保证司法公正，实现法律正义与道德正义，从而体现依法治国，促进社会和谐发展具有十分重要的意义。然而由于体制、机制、人员素质等诸多方面的原因，法院独立行使审判权在一定程度上并未能有效遵行和实现。

一、人民法院独立审判权过程中存在的困扰和问题分析

（一）一些领导干部和人民群众法制意识淡薄，党政领导干预司法审判的现象在各地都或多或少的存在。 “权大于法”、“官大于法”、“领导人的话就是法”的畸形法律观念依然存在，为了部门利益、地方利益、甚至个人利益等，各种人为因素通过多种方式毫不掩饰地干预审判权，表现在在具体案件事实的认定和具体适用法律上对审判机关施加压力，再加上一些群众司法意识淡薄，遇到维权事项和法律纠纷不能通过司法渠道寻求解决，而是找领导、找朋友、寻路子、上访，不按正常的程序处理，往往形成人为干预案件处理结果的现象，而审判机关和审判人员却无力坚持司法公正或独立行使审判权。

（二）受法院管辖体制所限，不可避免受制于地方利益。法院人财物的管辖权受制于地方政府，这是影响法院独立审判权行使的一个主要难题。当前财政、人事两大重要权力均隶属和依附于地方权力的现状，依法独立行使审判权的阻力是相当大的。法院本身没有独立的财权，财权由国家和地方各级政府所掌握。法院的办公条件和装备的好坏、

办案经费的多少、法院工作人员工资及福利的高低等等往往均取决于本级政府所给予的经费的多少。审判难于摆脱地方行政干预，使统一的审判权被行政区域分割开，法院变成纯粹为地方服务的另一种意义上的“地方法院”。特别是对于一些争议案件、或涉及到政府部门间利益冲突的案件，往往会参与一些行政手段，由上级机关或领导，依靠行政权威协调解决，强化了行政或人为的作用，弱化了法律的效力。

（三）党政、人大、社会的等对审判权的监督缺乏必要的程序，监督权滥用，一定程度上影响了法院独立审判权的行使。一方面对法院独立审判权的监督存在其合理的方面，另一方面监督的公正、合法性和程序方面存在一定的质疑，不能确保监督的公信力，摆脱不了人为因素的存在，不可避免的造成人情案、关系案的发生。一是人大的环节存在不遵守全国人大关于行使监督的规定，变组织监督为个人监督，以人大或人大代表的身份为本人或亲属涉讼的案件以监督者形式干预人民法院的审判活动等现象；依情理不依法理的现象，在个案监督认识不统一，操作不规范，随意性较大等依然存在。二是地方党委、政府的领导不能克服地方保护主义思想，片面地为了保护本地区、本部门的局部利益，把执行法院生效判决与发展经济、维护稳定对立起来，以监督者的身份直接参与案件的调查、审判、执行过程，不是去协调判决的执行效率和力度，而是介入说情、宣讲利害关系、打折扣等方式影响执行力度，打招呼、定调子、批条子依然层出不穷。三是舆论监督的影响对法院独立审判权的行使造成压力和影响。如：过度渲染一些案件的事实、细节，对正在审理的案件凭主观臆断加以评论、指责，倾向于某一方当事人的报道，甚至错误描述事实，误导舆论。

（四）法官依法行使独立审判权缺乏权威，内部主审法官责权不明产生的影响。一是法院内部审判监督刚性不足，对法官依法行使独立审判权监督不力，对受人为因素干扰的审判争议“争议眼闭一眼”，合议庭成员之间失去了制约；庭长、院长、审判委员会成员的回避制度不能发挥应有作用。二是对案件的审判审理使用行政式方式管理，拥有案件最终决定权不是审理案件的法官，从而造成权责不明和有时的滥用职权，造成裁判不公。三是有些单位和个人严重违反法律、妨害诉讼的行为不能收到应有的制裁，从而致使作假证、不依法协助、有能力履行义务而拒不履行、侮辱殴打法官事件呈现有增无减的趋势，这些都极大地损害了法院的形象和权威，妨害了法律的严肃性、强制性。

二、对如何保障法院独立审判权的思考

（一）改革司法运行体制，从制度上保障司法独立。一是法院独立首先表现于法院应在制度上独立于立法机关和行政机关以及政党、社会团体，避免彼此间职能上的交叉和相互影响，消除地方权力对国家司法权的控制与干涉，这是法院独立的外部要求。如：实施独立的司法预算和编制，实施中央预算管理，使法院摆脱地方预算和编制的控制，为审判独立的真正到位创造合适的外部条件。二是法院独立还表现在法院系统内部各级法院之间的独立，上下级法院之间只能是监督与被监督的关系，上下级法院在审判权的行使上上下级法院彼此则是完全独立，而不能是领导与被领导的关系。下级法院作出的错误或当事人不服的判决，通过当事人的上诉或法院主动发现，启动上诉审或再审程序，

使错误的判决得以纠正，同时起到法院系统内部监督的效果，保证最后判决的公正。三是理顺司法机关内部关系，避免法院院长及审判机构管理人员对法官干预机制的形成，避免“行政化”色彩，保证审判独立 。实行“隔离式”审判模式，断绝当事人庭前与主审人接触的渠道，避免与当事人频繁接触，消除当事人在各个环节对法官施加影响，保证司法公正。取消法院院长对法官所审案件的审批权，对法官以独任制或合议制的审判组织形式审判的案件，主管院长、庭长不再予以审批。

（二）进一步改革法官制度，保障司法独立。法官独立是司法独立的核心内涵和归宿，它要求法官在审理案件的过程中，根据自己的自主判断而适用法律对案件做出公正裁断，不受其他机关团体和个人等外在因素的干预。虽然法院是专门对案件进行裁决的机关，但对于具体的个案来说，审理和裁判的工作无不是由具体的法官来完成的，由于案件与案件总是不尽相同，如果用法院处理同类案件的一般经验来裁决各不相同的个案，自然就无法实现司法的个体公正。所以，法院的独立绝对不能代替法官的独立。而事实上，法院独立的最终目的也是为了保证法官的个人独立。法官的独立不但要求法官不受其他机关、团体和个人的干预，还要求法官之间的独立，从这个意义上说，不管是最高人民法院的法官，还是乡村基层法庭的法官；也不管是担任院长职务的法官，还是担任最普通职务的初等法官，他们所代表的含义都是一样的，都代表法律，他们是完全平等的，对案件发表的判断和意见也都是平等的。

一是完善法官选任制度，实行法官精英化。一名合格的法官必须具备良好的思想品德、宽厚的人文素养、扎实的法学理论功底、过硬的心理素质等，只有具备这些高素质的法官队伍，才能与其肩负的重大社会使命相适应，才能获取民众的信任和尊重。“一个受过良好教育、具有很高修养的人在职业行为和日常行为中所表现出的自律并非来自对外部惩罚的惧怕，而是因为不当的行为会破坏他内心的自我形象，那是比监禁一类刑法更严重的惩罚”；二是履行职务的保障制度，如：在法官任职期间除非具有法定事由，并依法定程序，不得违反其意愿，将其撤销、停职、调职或命令其退休，身份保障制度包括法官不可更换制、不得兼职和退休制等，直接涉及法官的职业、待遇等方面的稳定，关系到法官的职业安全感，自然影响法官独立审判权的实现。关于法官的任期，很多国家采取长期任职或终身任职的制度。例如美国宪法第3条第一款规定：最高法院与下级法院的法官忠于职守者，得终身任职。德国的法官在经过两到三年的试用期之后，一般均成为终身法官；日本的下级法院法官虽不是终身任职，但其任期长达十年，比一般的政府官员任期都长，且可连任。各国一般还规定，法官在任职期间，除因有违法或品行不端行为受到弹劾，或因身心障碍不能执行职务外，不得违反其意志予以免职、改变职务、调动工作、停止职务，如日本宪法第78条规定：法官除依审判决定因身心故障不能执行职务外，非正式弹劾不得罢免。法官退休一般较公务员晚，德国普通法院法官退休年龄为65岁，宪法法院法官为68岁；日本最高裁判所法官退休年龄为70岁。采取终身任职的国家有的甚至不规定强制退休年龄，如美国联邦法院法官可以一直工作到他不愿或不能工作为止。所以，一旦担任法官职业，就意味着生活的稳固和可靠；三是建立科

学的法官惩戒制度，促使法官公正。法官具有崇高的威望和丰厚的待遇，在职务上享有很大的自由权，但法官在“有所为”的同时，也必须“有所不为”，这是法官的纪律和弹劾制度所要求的基本内容。正因为法官是如此特殊的职业和角色，其行为妥当与否，不仅代表法官自身，而且代表法律、代表国家，不妥的行为不仅会损害人们对司法的信任，而且破坏国家法制权威，所以必须对法官的行为和活动加以明确约束。当然，对法官加以纪律约束不是约束其在法庭中的具体司法活动，而是为了防范法庭之外法官做出与其身份不相称的举动。只有如此，法院才能全面履行职责，才能保证法官正直履行职责所必须的自尊和自重。如法官收受贿赂或私自会见当事人的行为等等，就为法官的纪律所不容。对于违反纪律和职业道德的法官，必须及时予以警告和惩罚；对于严重违纪和违法的，自然不适合担任法官职务而应受到弹劾，令其退出法官行列。四是法官的薪俸制度。如果法官的薪俸有限，难以维持其在社会上与其身份相应的生活水平，且又时刻面临着通货膨胀的压力，面临着被有权机关削减的危险，就会影响其履行职务的积极性和降低对各种诱惑的抵抗力。因此，1983年的《司法独立世界宣言》规定：“法官在任职期间应领取薪金、退休后领取退休金；法官的薪金及退休金应当充分，与其地位、尊严和责任相称”。美国司法委员会主席考夫曼说：“不能要求各级法院为了生计手捧帽子，向他们的主要诉讼当事人（政府）乞讨”。与之相适应，大多数国家的宪法规定法官于其任职期间薪俸固定，不得减少。另外，为保持法官的廉洁，法官的待遇也较公务员一般要优厚得多，比如英国大法官的年薪就比英国首相的还要高。美国联邦最高法院也曾作出过某部冻结法官加薪的法律，属于违宪而成为无效的判决。保证法官拥有稳定的高薪，是与其优越的社会地位、收入来源的单一性、高智力的复杂劳动相称的，是稳定法官队伍、实现司法独立、确保司法公正的需要。

（三）建立权力机关有效的监督机制，规范监督主体、监督范围、监督程序。

司法独立是相对和绝对的统一，从权力分立、权力制衡的理念上讲，它是一种相对的独立，受到权力机关、检察机关等机关的监督；它与权力机关是组织者与被组织者、监督者与被监督者之间的关系。权力机关的监督是我国宪法规定的最高形式的法律监督，而司法机关必须自觉地服从此种监督。而从司法机关只服从法律， 正如马克思所说的，“法官除了法律就没有别的上司”，从不受行政机关、社会团体和个人干涉的意义上讲，它又是“绝对”的独立。因此，如何使这种“绝对”的权力不导致“绝对”的腐败，同样需要对其实行严格的监督和制约；加之司法程序是实现国家公平与正义的最后一道防线，历史和现实表明：一切权力都可能被滥用，不被监督和不接受监督的权力必将导致腐败。所以必须建立起健全而有效的法官监督机制，才能有效地抑制法官滥用职权、徇私枉法的行为，并对其枉法行为予以及时、有效地查处和制裁。同样，我们不能简单地认为监督和制约就是干预法官的独立审判，即使是西方国家三权分立的制度架构也并不排斥立法机关对司法机关的制约。任何权力都不是无限止地延伸的，而应受到一定制约，是相对的。司法监督的目的是控制司法独立的任意性扩张，防止司法专横或司法专制主义的出现。司法独立与司法监督是实现司法公正的两个同样重要的保障机制，他们之间

的关系犹如车之两轮、鸟之两翼，是缺一不可的。

对司法审判权法律监督的根本目的是预防和纠正法官违法审判和职业化的犯罪，确保公正与效率目标的实现。这就要求行使司法审判权法律监督必须是在法律和法规规定和允许的范围内对审判权行使监督制约，而不是人为的和随意的监督。我国宪法明确规定了法院的独立审判权，同时也规定了人大对法院的监督权，但是对于二者的边界法律却没有清晰的界定。因此，在实际生活中难免会出现过于强调独立审判权而忽略监督权，或者过于强调监督权而逾越独立审判权的情形，而后者则更为常见。人大对法院有监督权，但是要明确监督的范围和内容，要明确监督的程序和方式，才能达到人大及其委员会的监督目的，又要保证人民法院依法独立行使司法权。人大监督权的范围有多大，监督应采取什么形式和手段，应遵循什么程序，目前法律缺乏明确的规定。一般说来，人大对法院的监督可通过审查法院工作报告、对法院提出质询案、任免法院院长、对法院制定的司法解释或其他规范性的文件进行审查、对法院的工作进行视察、审计法院的财务等监督方式。人大对法官实施监督也只能限于法官有重大的贪污、受贿或者有严重违反法官法行为的监督。监督的方式主要是事后监督或间接性监督，通过汇报、提出询问、举行听证会、质询以及提出议案等方式对法院的工作实施监督，同时保障权力机关对法院的监督的公正性

三、如何划清法律制约与不适当干预的界限

人大和人大代表在行使对法院的监督权时，特别是在听取汇报、提出批评、进行质询和提出议案时，常常要涉及对法院审理的个案的审查。这种对个案的审查往往会带来人大的监督与法院独立审判权的冲突，因此有必要制定监督法或在相应的法律中制定划分两者界限的标准。根据宪法和法律已有的规定和实践做法，可以从以下几个标准应加以认真考虑：

（一）尊重国家审判权的独立和统一。人大不能直接介入和从事案件的审理工作，尽管人大及其代表可以对个案情况进行了解，向有关部门进行反映，甚至有权要求法院提出报告或说明，对其工作中的问题提出批评，但不能对具体案件的处理提出建议或作出决议。也就是说，人大可以对办案中违纪违法审判、徇私枉法的现象提出批评建议或作出决议。但是不能直接指令法院如何处理案件或直接接手案件的审判。因为“人大对司法机关的监督不是任意的，而是有法律界限的。界限就是不妨碍司法机关依法独立行使司法权”。 如果出现法院枉法审判的现象，人大可以采用上述种种监督办法，提起有关法院或上级法院的注意和警觉，通过法律规定的上诉审和审判监督等法律程序解决具体案件的审理问题。

（二）监督权必须集体行使。由于我国权力机关实行会议制，其监督权只能集体行使，即通过人民代表大会会议和常委会会议来行使，从而使权力机关对法院的监督应具有集体监督的性质。从广义上讲，权力机关对法院的监督既包括权力机关的监督，又包括权力机关代表对法院的监督，权力机关代表依据宪法规定的职权，可以对法院进行视察，提出各项建议、批评和意见，在人大开会期间，人大代表也有权针对法院的工作而

依据程序提出议案或质询案。人大代表的监督权来自于人民的委托和授权，单个的人大代表在没获得人大授权的情况下，尚不能代表人大进行监督，因此从狭义上说，权力机关对法院的监督尚不包括单个的人大代表对法院的监督。当然，这并不是说人大代表不能针对司法审判活动进行视查、调查、或旁听法院公开审理案件及检查法院的工作，也不是说人大代表不能向法院提出各种批评、意见和建议。相反，这些监督措施对于保障法院的严格执法和公正裁判都必要的。然而这些监督从性质上说都是单个的人大代表依法行使法律所赋予的监督权力的行为，而并不是代表各级人大行使监督权，特别是作出某种决定、指示、意见、建议等，都必须以人大及其常委员会议形式作出。人大专门委员会进行监督，也要获得授权。只有监督的集体性，才能防止任何人利用权力机关的名义，擅自干预司法。凡是未通过集体决议的方式而对司法机构发表的意见都只能代表个人的意见，不能视为权力机关行使监督权的行为。

（三）权力机关对个案的监督必须是事后的。所谓事后性就是指，权力机关在法院审理具体案件的过程中，不能发表任何有倾向性的意见影响法院的裁判。为了保障法院依法独立行使职权，权力机关对法院的司法审判活动的监督，主要是听取法院的工作汇报，或者专题汇报，并对此提出意见和建议。权力机关也可以通过执法检查，针对已经判决的案件中存在的问题，及时向法院提出改进意见，以利于法院正确执法。对于权力机关受理的来信来访中反映的冤错假案以及涉嫌审判人员徇私舞弊、贪赃枉法案件，亦有权责令法院依据法定程序进行复查，人大常委员也可以组成特别调查委员会，对案件的承办人员及有关人员的严重违法行为进行调查。当然，我们说权力机关对法院的监督主要是事后监督，并不是说权力机关可以对法院有审判人员在办案过程中的徇私枉法，腐败堕落行为应不闻不问。如果权力机关通过人民群众及有关诉讼当事人的来信来访以及检举或报告，发现有关审判人员涉嫌收贿和其他严重违法行为，权力机关应当进行调查了解或责成检察机关调查。如果发现涉及违法犯罪行为十分严重，人大也可以组织调查委员会进行调查，情况属实的，人大对有严重违法行为的审判人员可通过有关程序予以罢免或撤职。此种监督虽发生在审判活动中，但限于对贪赃枉法等违法行为的监督，而并不是对法院正在审理的案件进行监督。

（四）权力机关监督的间接性。所谓间接性，是指权力机关在行使其对法院的监督权时，主要或尽可能地通过间接手段来达到监督目的，而不能直接宣告法院的判决和裁定无效，不能对法院的判决和裁定进行更改，不能直接对司法机关的裁判发号施令，即使对冤错假案，也只能建议法院按司法程序进行复查或自行纠正，而不能由权力机关直接予以纠正，可以以通告、提出批评、提出建议等方式由法院按照程序进行纠正，使法院能够依法独立行使审判权，严格执法、公正裁判。

总之，权力机关行使其监督权的根本目的在于保障法院独立行使其审判权，其对法院的监督绝不应影响司法的独立性，同时应当尽可能地帮助法院排除来自各方面的干扰，为法院的严格执法创造良好的环境，确保审判机关的公正司法。