公益诉讼主体法律思考

公益诉讼主体的法律思考

陈娟

（湘潭大学，法学院，湖南，湘潭，411105）

摘 要

正文：2012年新修订的《中华人民共和国民事诉讼法》新增了一个重要制度即公益诉讼制度，标志着公益诉讼得以确立。公益诉讼制度是国家依法治国理领念的不断深入，国家立法技术和法律制度的不断升级的基础上建立和完善的，本文将从公益诉讼主体角度出发，探寻发展和完善公益诉讼法律制度的新途径，今后越来越多的机关、团体和个人积极参加到公益诉讼之中来，对损害公共利益的行为,及时有效地作出纠正或者制裁,保障我国公民权利和公共利益不被侵害。

关键词：公益诉讼 适格主体 法律地位 公共利益

一、新修订的《民事诉讼法》—公益诉讼制度

2012年8月31日，全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》的决定已经十一届全国人大常委会第二十八次会议通过，自2013年1月1日起施行。此次民诉法的修改是适应经济社会发展的需要和深化司法体制改革的要求，在认真研究代表议案和总结司法实践经验的基础上，对我国民事诉讼法律制度进行的修改完善。修改后的民事诉讼法，完善了调解与诉讼相衔接的机制，对充分发挥调解作用，尽量将矛盾纠纷解决在基层、解决在当地具有现实意义；完善了起诉和受理程序及当事人举证制度，增加了公益诉讼制度，对进一步保障当事人的诉讼权利将发挥重要作用；此次修改对提高审判效率、合理利用司法资源具有重要意义。这些修改对于更好地保护当事人行使诉讼权利，保证人民法院正确及时审理民事案件，维护经济社会秩序和公平正义，具有十分重要的意义。值得注意的是：此次确立公益诉讼制度的规定虽然还仅限于对环境污染、侵害众多消费者合法权益的侵权行为才适用公益诉讼制度，且一般主体限于环保组织、消费者协会，但是对公益诉讼实施的提供了法律依据，为更为全面提高和发展公益诉讼奠定了坚实的基础。

二、我国公益诉讼发展现状

近年来，从司法实践上看，公益诉讼逐渐已被社会公众、司法机关、检察机关、行政机关认可和重视，立案后的受理率已越来越高，但还存在着许多问题，如受理的问题，尽管公益诉讼不再像以前那样被法院拒之门外，但还常常会遇到难受理的问题，“上告无门”的现象屡见不鲜；其次是主体身份问题的确认，法

院不予受理的一个最常用的理由就是原先身份不符，没有提起诉讼的权利；再次还有诉讼内容的限制，很多公益诉讼由于触及到的是一些垄断集团公司利益、甚至是地方政府的权威，常常被排斥在法院的大门之处，等等这些问题，都在一定程度上影响和制约了公益诉讼制度在我国的发展，造成公益诉讼应有的地位和作用没有得到有效的发挥。

三、公益诉讼的适格主体界定的法律思考

我国《民事诉讼法》第55条对公益诉讼的有关规定只是确定了少数主体的公益诉讼地位，并没用明确该法以外的其它公益诉讼主体资格的具体规则、具体条件,以及按照专门法规定具有公益民事诉讼原告资格的机关与有关组织在个案中何者为适格原告主体等。且公共利益是众多个体利益的集合，其被侵权者往往是不确定的、分散的，这就造成公益诉讼原告的不确定性。而行政诉讼法要求原告应是明确的，只能是违法行政行为的被侵权者。但实际上，公益诉讼中，不当行政行为侵犯的是公共利益，而不是某个人或某个单位的利益。在这里，利益具有广泛性和不可分性。将公共利益进行分割，要求原告必须是实际的被侵权者，就无法真正保护公共利益。要使公益诉讼机制发挥其应有的效力，就必须突破传统的限定原告资格的技术规则，而这种对原告适格标准的扩展必须能够达到这样一种目的——原告在公益诉讼中具有充分的代表能力并能很好地维护社会公共利益。实践中哪些人可以成为公益诉讼的原告呢? 理论上，只要是公共利益的相关人，就可成为公益诉讼的原告，比如在环境污染、人权保护等领域，公民个人、一定的组织、某些相关机构和公职人员就可以被赋予原告资格。只有这样才能保证诉讼渠道的畅通，保证诉讼主体的多元性和广泛性。公益诉讼的原告，应包括：

(1)检察机关

从公益诉讼产生的原因看，公共利益不同于私人利益，并不总是能得到公民个人或公益团体的响应和支持，即使公民个人或公益团体愿意提起诉讼，也可能因为诉讼能力的欠缺等原因最终未提起诉讼。于是，就会产生某些公共利益无人问津的尴尬局面。权益保护不应产生真空，没有捍卫公共利益的力量，正义就成为空谈。在这种情况下，代表国家具有公诉权的检察机关应是合适的起诉人。检察机关作为公益诉讼的原告，不仅有法理上的依据，而且在实践中也是可行的。根据分权制衡理论，以公权制衡公权，是防止权力不当行使的基本模式。当行政权力超越其法定范围，侵犯了公共利益时，作为另一公共权力的代表者-检察机关就应对行政权力予以制约。在我国，检察机关还是法律监督机关，对于违法行政行为对公共利益的侵害，理应行使其监督权，提起诉讼。所以，“检察机关提起诉讼并非基于一般意义上的诉权，更不是代替行政相对人行使诉权，而是基于其自身所具有的法律监督权。”在英国，检察总长可以主动请求对行政行为进行司法审查，也可以在私人没有起诉资格时授权该私人以其名义起诉。然而，在现实发生的公益诉讼中，很多被告是国家机关或者是与国家机关有着紧密利益关系的垄断行组织。检察机关本身作为一个国家机关，往往不能把矛头直接指向政府，在现行体制下，把公益诉讼代言人的希望完全寄托在检察机关上是不切实际的。假如由检察机关作为公益的全权代言人，如果法院依法驳回公民或团体提起的合理的公益诉讼，公民和团体就无法进一步维护公共利益;其次，检察机关所能提起的公益诉讼也是有限的，只能针对如环保等一部分公益领域。

(2)公益团体

在我国，公益团体是指由公民自愿组成，为实现成员共同意愿，按照其章程开展活动的非盈利性社会组织，如消费者协会。它代表了某一领域内某些人的共同利益。当公益团体的成员受到违法行政行为或类似行政行为侵害时，公益团体作为成员利益的代表人，有权亦有责任为维护成员的利益，向法院提起诉讼。尽管法律面前人人平等是一条宪法原则，但实际上由于诉讼主体诉讼能力的不同，弱势方在维护自身权益时，仍会处于明显的劣势。公民个人，在维护自身合法权益时，其诉讼能力与强大的行政机关或垄断性组织相比，明显不足。而公益团体可以集合分散、不确定的个人利益，利用团体的社会影响力和组织网络，与行政机关或垄断性组织进行对抗。公益团体参与到公益诉讼中来，不仅在程序上增加分量，而且能在实质上对行政机关的决策施加影响。在我国，公益团体要成为公益诉讼的原告，不仅面临程序上的限制，还有实际上的困难。一方面，我国民事诉讼法仅规定“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”但是，民事诉讼法并未对支持起诉的方式作出规定，也未授予社会团体当事人的主体资格。社会团体无法直接参与到公益诉讼中来，其发挥的作用自然大打折扣。另一方面，我国公益团体的体制仍未完全转变，仍具有较强的“官办”色彩，甚至还是行政机关的附属组织。让行政机关的附属，代表行政相对方，去起诉行政机关，就像让儿子状告父亲一样，会显得底气和动力不足，也无法真正获公众的信任。

(3)公民个人

环境保护法规定，公民个人对污染环境的行为，可以提起诉讼。这说明我国现行法律实际上允许了公民个人作为公共利益的相关人对危害公益的行为提起诉讼;而在现实层面上，公民个人提起公益诉讼的可行性并不容乐观。公益诉讼是一项成本与收益极不对称的法律较量，仅仅靠民众的个人精神与为权利而斗争的勇气是不能最终维护公共利益的。理由如下：

①受制于个体力量的薄弱，个体进行公益诉讼的压力之大，使得其在具体利益考量之下，往往怀抱着愤慨的心情，却难以诉诸法律。真正站出来的，往往是极少数的个体，而且其行为模式具有不可复制性。

②受限于制度繁杂，个人诉讼往往需要依靠健全体制的保证、社会大众的关注、经济实力的投入。否则，个体的公益诉讼，注定了只能沦为孤单英雄的悲歌。 ③受限于诉讼范围，社会公益的范围极其宽广，大量公民的个体抗争往往淹没在为数浩瀚的诉讼之中。

④受限于专业知识，举证困难，一些隐形损失的评估、不可预知因素的影响都使得个人直接提起公益诉讼举步维艰。

在现阶段，个人提起此类诉讼往往还停留在私权保护的范畴内，其最大的价值在于其新闻价值和唤醒民众、引起学术争论的教育价值，其力量还不足以撼动政策的变化。但是随着公益诉讼制度的确立，民众法制意识的普遍提高，新的救济方式和程序措施的不断完善，比如“在提起公益诉讼时，预先不缴纳诉讼费用，待案件审结后，由败诉方承担案件的诉讼费用”。唯此，公民参与公益诉讼、以个人之力改变社会的这种理想也将更好的实现。

综上所述，建立及健全多元公益诉讼主体的模式，以检察机关、公益团体享有起诉权为主，公民个人可以通过向检察机关申诉、委托社会团体代理诉讼的方式进行公益诉讼。如果由检察机关提起的诉讼被驳回，可由公民个人直接向法院提起诉讼，从而保证公益诉讼制度得到落实和保障，公共利益得到有效保护不受侵害。

参考文献

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[5]张敏. 论我国公益诉讼的现状及完善 [J].华人时刊(中旬刊)2013(4)

作者简介

陈娟，1981年8月出生，汉族，湖南衡阳，在职研究生，衡阳市地方税务局 研究方向，财税法学

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