城中村改造中存在的问题

浅析《西安市城中村改造管理办法》明莉（陕西方强律师事务所，陕西 西安）摘要：城中村改造在全国各地城市建设中不断推进，但立法滞后问题一直未解决。城中村改造带有浓厚的行政性质，城中村改造法的尽快出台也更加能促进政府依法行政。本文提出了城中村改造法的立法基础和法律性质，以及目前西安市城中村方案中并未完全补偿宅基地问题，旨在推进城中村改造的依法有序进行。关键词：城中村改造 立法基础 法律性质随着城市化进程的加快，在全国部分城市里仍散存着一些历史形成的“城市村落”，这些被城市包围又基本没有耕地的农村就是“城中村”。根据目前状况，城中村改造较城市拆迁难度稍大，一方面是因为农民失去具有福利性质的宅基地收益，与集体组织、开发商的利益置换难以达成一致，另一方面是因为城中村改造的全国立法滞后。目前有些城市出台了一些地方法规和规章，但国家层面上没有立法，仅有地方的法规或者规章，它的法律效力是比较低的。西安市2007年10月20日施行的《西安市城中村改造管理办法》是目前政府审批城中村改造方案的指引，也是协调城中村改造各方主体利益关系的规范性文件。但是，从立法层面而言，该文件并没有明确的立法依据，且条文中对宅基地补偿问题并未完全解决。本文将根据我多年来处理城中村改造的实践，结合《物权法》对城中村改造的立法等问题做一简单分析。一、 制定城中村改造法的立法基础城中村改造从社会角度而言是将农村村民身份改为居民，将集体土地改为国有土地，将集体经济按股份重新分配，从城市建设角度而言是将集体经济土地和农民宅基地征用。显然，集体经济土地属集体所有，宅基地的所有权也是集体所有，因此二者均属集体所有的不动产，根据《物权法》第二条规定，所有权关系就是物的归属关系。因此，我认为城中村改造立法应该首先遵循《物权法》。同时，《物权法》是调整物的归属和利用关系的基本法，当然也应作为调整城中村改造的基本法。《物权法》中的“物”包括城市土地、农村土地等不动产，因此《城市房地产管理法》、《土地管理法》相对于《物权法》而言，属于特别法。城中村改造法调整的是集体土地，因此《土地管理法》应是调整城中村改造的特别法。二、城中村改造的法律性质城中村改造从本质而言，解决的是集体土地的国有化问题。纵所周知，集体土地国有化，必须通过征用的方式解决，集体土地必须通过征用的方式才具体流通价值。对此，《宪法》第十条规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。 ”《物权法》第四十二条规定 “为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”《土地管理法》第四十二条也对集体土地的征用作了明确的规定。因此，我认为城中村改造的法律本质就是征用。　　既然征用就有补偿，如何补偿，应参照《物权法》第42条规定，解决土地补偿问题、房屋拆迁安置问题、被征地农民的社会保障问题和生产问题。因此，制定城中村改造法中征用补偿的依据应该是《物权法》四十二条第二款“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”和第三款“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。 ”其中第二款是土地征用补偿原则，第三款是房产拆迁补偿原则。　　三、目前《西安市城中村改造管理办法》并未完全解决对宅基地补偿的问题从现行法律和政策的规定看，农村宅基地有两个显著特点：一是财产权的公有性和农民对宅基地权利的有限性。物权法第一百五十二条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”在这里，法律只赋予农民占有和使用宅基地的权利，并未赋予处分的权利。二是使用的无偿性和保障性。宅基地是由农村集体无偿地提供给本集体农民的，是农民安身立命、安家立业的最基本保障。因此，城中村改造法对农民宅基地应适用完全补偿原则。但是，政府在审批城中村改造方案时，对于农民的拆迁安置是以房屋实际占地面积为补偿依据，审批依据是《西安市城中村改造管理办法》第三十七条“ 城中村改造拆迁补偿安置以房屋产权登记载明的面积和性质作为补偿安置依据。《西安市城中村村民房屋建设管理办法（试行）》施行前，城中村已建成房屋二层（不含二层）以上部分的面积按残值（即重置成新价）给予补偿。 ”实践中农民盖房几乎没有完全把宅基地占满的，往往是留有空地作为院落。那么空出的这部分院落如何补偿，改造方案及管理办法中并未明确。这就造成一种怪现象，农民只要是听到政府要进行城中村改造，就大兴土木，往往是一夜之间整村高楼风起云涌。拆迁协议一签，高楼又铲为平地，造成资源的浪费。我认为，宅基地属于集体所有，农民作为宅基地使用权人，国家在征用时应该对未用宅基地部分予以补偿。根据宅基地用益物权的性质，补偿主体首先是土地所有人---集体。村民委员会作为集体经济自治组织，在划分宅基地时是根据村民的家庭情况集体决议，农民盖房是根据个体情况而定，因此从公平角度而言，村委会应该把该部分补偿收益再返还给宅基地使用权人---农民。这样规定也符合宅基地的福利性特点。　　以上是我对城中村改造立法的一点思考，衷心希望全国人大能尽快把城中村改造立法列入议案，使城中村改造更加规范有序进行。作者简介：明莉律师（1971—），女，陕西西安人，陕西方强律师事务所副主任。单位地址：西安市小寨东路百隆广场B座10层A室 710061电话：[1**********] 85216079（办）