中国养老金运行中存在的问题及对策

【摘要】中国养老金经历了单位退休金、社会养老保险两个发展周期，正在进入“国家保基本、个人搞改善”的第三发展周期。基于老龄社会发展时间表和公共品理论，总结发达国家经验，梳理中国问题，应实行夯实基础养老金、做大职业养老金、管好个人养老金的政策措施。

中国养老金制度经历了单位退休金、社会养老保险两个阶段。新中国成立初期，借鉴苏联和德国模式，建立了以企业责任（1956 年以后演变成为国有企业责任）为主的城镇职工劳动保险退休金制度。改革开放后，伴随国有企业改革，借鉴国际经验选择了“社会统筹保公平”和“个人账户促积累”相结合的模式，逐渐建立了城镇企业职工养老保险制度、城乡居民养老保险制度。2014 年机关事业单位结束了退休金制度，与前两者实现并轨。然而，养老保险制度在 1997 年正式启动之时，主要是为了应对老龄社会和深化经济体制改革的挑战，作为国有企业改革的配套措施而推出，从一开始就存在一些问题，时至今日，有的问题愈演愈烈，陷入恶性循环的局面。

中国养老金运行中存在的突出问题

问题一：企业责任过重、职工责任不明确。在制度设计上，一是缺乏参保人早减晚增领取，以及养老保险基金自身精算平衡的保险制度运行机制；二是统筹基金全部来自企业缴费，个人缴费责任缺失；三是职工个人账户计入职工全部缴费，承诺可以投资、携带和继承，同时资金被用于支付当期养老金，混淆了准公共品和个人物品的产权。2010 年《社会保险法》要求各级财政担保其资金缺口，自此统账结合的养老金模式变为“进口混账、出口归一”的政府保障计划。总之，作为国家基本养老金制度，存在国家责任滞后、企业责任过重、职工责任不明确的体制性问题，由此带来的无原则争论多于改革创新的发展动力。

问题二：扩面乏力、覆盖不足。2015 年，我国经济活动人口约 7.7 亿，参加职工养老保险的仅有 3.5 亿，部分人参加了居民养老保险；参保人增长率仅为 2.7%、退休人员增长率为 6.4%，制度赡养比为 2.87:1（这是进入深度老龄社会的标志），说明劳动年龄人口正规就业参与率不足。中国正在进入灵活就业时代，缺乏激励性的制度很难吸引青年人参与，扩面和全覆盖将更加艰难。

问题三：费率过高、企业和职工参保积极性仍待提升。企业费率高达工资的 20% 以上，远高于老龄社会同阶段其他国家的企业费率水平（10% 封顶），成为中小企业特别是人力资本较高的科技创新公司的发展掣肘，同时也挤占了职业养老金和个人养老金的发展空间，加大了基础养老金的支付压力。为此，一些地方人为地降低缴费基数，以至于缴费基数不足社会平均工资的 70%。企业高费率难以平衡收支，又不得不挪用职工个人账户资金，进而混淆了职工缴费的税、费和储蓄属性，而“记账方式”和“名义账户”的说法，引起投资与否、继承与否的争论，令个人账户陷入进退两难的局面。总之，企业有“杀鸡取卵”之感、职工看不到投资收益，二者参保积极性都不高，由此导致公共政策失灵。

问题四：地方统筹、不同地区待遇有差异。市级统筹、省级调剂、中央补贴，责任重心在基层。其结果，一是各地区苦乐不均，有结余的也有欠债的；二是养老保险转移接续难，成为劳动力合理流动的制度性障碍；三是参数过时，如缴费 15 年领取全额养老金、按照 71.4岁计算预期余寿；四是地方自行调整政策，如降低门槛趸交参保、艰苦岗位提前退休、养老金待遇调整、改革前企业高工待遇倾斜（部分地区倾斜不到位）等；有些地方用养老保险基金支付以前国有企业的福利，如烤火费等；为还旧账打补丁、为增收入放弃原则的情况时有发生，亟待改善。

问题五：个账空心、多重损失。社保个人账户存在结构性缺陷，由此导致如下三大损失：一是参保职工既没有交费的责任感，也没有就业参保和积累养老金的积极性，最高基数和最低基数相差 5 倍以上，最终待遇相差不足 2.5 倍，拒保断保和瞒报交费基数的情况很普遍，养老金制度与促进就业基本脱节了；二是金融发展战略失策，它贻误了个人养老基金（DC）投资运营、培育机构投资者和促进资本市场健康发展的最佳机遇；三是老龄人口缺乏保值资产和分享经济进步成果的资格，话语权弱和购买力不足，将阻碍中国银色经济和医养产业的健康发展。

问题六：决策低效、法制缺失。养老金涉及重大国计民生，应当纳入党中央重大决议并监督落实，由全国人民代表大会制定《养老金法》。目前，《社会保险法》有些条款存在假定失灵问题，如缴费 15 年与预期寿命的冲突、个人账户属性、财政责任补进口还是补出口等，因不符合养老金制度的发展趋势亟待修订。中央统筹基础养老金是新中国成立以来第一个由国家提供的公共品，还停留在政府部门出方案和政策阶段，如果部门之间存在不同见解，则可能贻误养老金改革的窗口期。

问题七：多头管理、服务碎片。社会保障管理服务是服务型政府建设的龙头，中国始终没有成立类似美国社会保障总署、英国个人养老金登记局、澳大利亚中央执行机构等中央养老金管理的权威机构，地方政府各行其是，机构名称五花八门、信息系统多龙治水、管办体制有分有合，鲜有一站式的服务窗口，很难适应流动人口管理和信息化社会的发展需求。

问题八：教育不足、共识缺失。养老保险运行情况信息披露不充分，国民的人口知识和养老金知识较少，如此涉及国计民生的基本问题，应当进入小学和中学课本，成为国民常识，不能仅站在个人立场看待这样一个严肃的全局性问题；达成社会共识才能推动养老金改革。

上述八大问题多为遗留问题，严重影响了养老金制度的公平性和可持续性。中国养老金需要从供给侧进行结构调整，建立三支柱运行的综合治理机制。

中国养老金第三发展周期的积极对策

中国养老金经历了单位退休金、社会养老保险两个发展周期，正在进入“国家保基本、个人搞改善”的第三发展周期。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“建立中央统筹基础养老金”和“完善个人账户，保障受益人利益”的大政方针，就是意在调动国家和个人两个积极性，引导中国养老金进入第三发展周期，即“进口三支柱，出口一架车”的制度安排。为此，要夯实基础养老金、做大职业养老金、管好个人养老金；养老金和住房公积金加总可为企业降费率14%以上。

第一，建立和夯实养老金公共品，中央统筹城镇职工基础养老金。建立三方筹资机制，降低企业缴费、分解职工缴费、规定国家出资责任，夯实费基、用工资总额的18% 支付职工基础养老金。中央统筹基础养老金是公共品，应当建立国家、单位和个人的三方筹资机制，且依法界定责任边界，避免财政兜底导致的未来支付风险。企业可降费率为10%，其合理性在于：一是确保基础养老金支付水平不下降；二是实现普降原则，发达地区少降（从13% 降至10%）、欠发达地区多降（从20% 降至10%）；三是依法明确了国家出资责任和职工缴费责任。将国家责任界定为等同费率的 4%，可以从以下多种资源中选择一种或者组合选择：一是国企红利划拨；二是国有股转持；三是国有资产划拨兑现；四是国家发行养老金特种债；五是财政依法预算；六是国企维持原费率20%；七是停止老国企沿用福利金（相当于工资总额的14%），转入中央统筹基础养老基金。此外，要完善个人账户和保障受益人利益，可淡化“职工基本养老保险个人账户”的混沌提法，4% 进入中央统筹基础养老金，依法明确职工的缴费责任（等于养老金税），不设个人账户、不投资、不继承；4% 进入职业年金个人账户，可投资、可继承，让参保职工见到当期收益。

第二，做大职业养老金（含企业年金），与住房公积金互动发展，福利资源向养老倾斜。要尊重个人生命周期、合理配置福利资源，在大幅度降低企业人工成本的基础上改善职工福利，即帕累托改进效应。拟行方案如下：一是职业年金 1 为公务员计划、职业年金 2 为事业单位计划、职业年金 3 为企业职工计划、职业年金 4 为灵活就业人员计划。职业年金 1 委托国家社会保险事业管理中心管理，其余委托法人机构管理，借鉴企业年金经验和教训，建立实行市场运行规制；由人社部基金监督司联合相关部门实施监督；二是单位缴费4%-8%、职工费率4%以上，二者均在所得税前列支（在工资总额19%以内，原政策限额），并由单位代扣代缴；三是退休时按月领取，死亡者可以继承；四是计入个人账户实帐运营，可以用于支付首住房的首付款和偿还贷款，支持青年职工和城镇化新职工购房安居，合理去房地产库存；五是还清首住房贷款的、拥有宅基地或房产的参保职工，可以将住房公积金缴费转入职业年金账户，单位和职工双方费率从职工工资的4%开始协商，个人缴费1%，单位配款1%，直至20% 封顶；按照养老基金运营规则锁定账户，任何人和机构均不得提前支取，实现保值增值目标；退休时可以进入养老金账户和长期护理保险账户。对于机关事业单位而言，老职工多有首住房，住房公积金转化为职业年金，可解决机关事业单位实施职业年金计划的资金来源，弥补并轨之后的待遇差距。对于中小企业而言，基础养老金费率10%，职业年金费率4%，加总费率14%，低于以往全国养老保险最低费率，应当负担得起。

第三，延期征税，激励个人积累养老金。职业年金发展空间有限，目前中国居民和职工均已拥有养老金账户，亟待整合资源，管好个人养老金。国家应当做好如下几件事：一是依法建立国民福利账户制度，实现职业养老金和住房公积金的适时转移；二是针对个人养老金账户分别设定年度和终生享有的免税和延期征税待遇的额度，而非针对某个产品给予税优待遇；三是完善个人养老金的受托人制度，市场化投资运营和保值增值，鼓励国民积极就业和积累养老金，从而改善老龄人口的资产状况和购买力；四是广泛开展国民人口和养老金教育，特别是对老年人口开展养老理财教育。

第四，推动社会保障管理服务一体化。中央统筹基础养老金是我国中央政府提供的第一个公共品，需要体制机制保障。一是建立国家社会保障总局基于社会保障卡的权威性，整合居民的居住登记、就业合同、工资报告、参保登记等信息，建立多制合一的社会保障管理服务体系，打造一体化的、动态管理的居民信息管理服务体系，提高社会保险参保率和夯实缴费基数，支持适度异地就医、方便异地领取养老金，支持人员合理流动。二是实现职业养老金与住房公积金互动计划，需要建立国民福利账户，方便国民适时转移和有效配置福利资源。三是社会保障经办机构是服务型政府的执行机构，可以通过信息化、智能化和购买服务解决“小马拉大车”问题，加强政府的公共服务能力。四是商业机构介入社会保障公共服务应当坚持低成本、高效率原则，建设不入股市的社会企业，由政府购买服务。

本文刊登在人民论坛 / 2017.02 中

清华大学公共管理学院就业与社会保障研究中心

清华大学医院管理研究院医疗服务治理研究中心

2017年度原创第22篇