对安全生产综合监管工作的肤浅认识

对安全生产综合监管工作的肤浅认识

摘要：安全生产综合监管是法律赋予各级安全生产监管部门的基本职责。笔者结合多年以来从事安全生产综合监管工作的切身体会，总结了安全生产综合监管工作在构建清晰的责任体系、运行体系、法制体系等方面所取得的显著成效、剖析了当前安全生产综合监管工作所面临的法律规定不具体、职责范围不明确、权责运行不对称、力量配置不适应等问题；在理解安全生产综合监管工作所包含的基本内涵的基础上，提出了创新和做好安全生产综合监管工作的认识理念、方式方法。以期进一步清晰和理顺安全生产综合监管工作的基本思路，十分肤浅，与大家共同探讨。

关键词：安全生产；综合监管。

一、正确看待安全生产综合监管所取得的显著成效

对安全生产实施综合监督管理，是法律赋予各级安全生产监管部门的基本职责。《安全生产法》第九条明确规定：县级以上人民政府安全生产监督管理部门依法对本行政区域内的安全生产实施综合监管；《国务院关于坚持科学发展安全发展促进安全生产形势持续稳定好转的意见》（国发[2011]40号）明确指出：健全完善安全生产综合监管与行业监管相结合的工作机制，强化安全生产监管部门对安全生产的综合监管，全面落实行业主管部门的专业监管、行业管理和指导职责。多年以来，我市各级安全生产监管部门认真履行职责，围绕如何搞好安全生产综合监管做了大量卓有成效的工作，有力地促进了我市安全生产形势的持续稳定好转，呈现出“经济指标逐年

1

上升、事故指标逐年下降”的良好态势，各类安全生产事故死亡人数由2006年的592人逐年下降到2010年的287人，下降52%；亿元GDP安全生产事故死亡率由2006年的0.33 逐年下降到2010年的0.067，下降80%；十万从业人员死亡率从2006年的4.47逐年下降到2010年的1.298，下降71%；百万吨煤死亡率从2006年的6.89逐年下降到2010年的1.46，下降79%；万辆车死亡率从2006年的10.13逐年下降到2010年的2.46，下降76%。

（一）通过安全生产综合监管，构建了清晰的责任体系。安全生产说到底是一个责任问题，责任明确了、任务上肩了，就能把工作做好。多年以来，我市加强安全生产责任体系建设，以市委、市政府《关于进一步加强安全生产工作的决定》、《长沙市安全生产责任制及行政责任追究暂行规定》、《长沙市安全生产管理办法》、《长沙市安全生产行政问责办法》为主线的安全生产责任体系已经全面构架，逐步形成和完善了各级党委、政府一把手负总责、分管领导具体负责的“一岗双责”责任机制；逐步形成和完善了“谁主管、谁负责，谁许可、谁负责”的行业监督管理责任机制；逐步形成和完善了“属地为主、条块结合、分级负责”的工作运行责任机制。安全生产责任体系的形成和完善，既保证了安全生产工作有人管、管得住、能管好；又保证了安全生产工作全覆盖、没缝隙、无死角。

（二）通过安全生产综合监管，构建了顺畅的运行体系。安全生产涉及方方面面，必须构建各级各部门的联动协调机制，才能达到综合治理的效果。通过多年的努力，“党委高度重视、政府统一领导、部门依法监管、企业全面负责、社会广泛监督”的综合监管格局基本形成。以《长沙市安全生产委员会工作规则》、《长沙市安全2

生产委员会议事规则》、《长沙市安全生产工作情况交流通报制度》、《长沙市安委会成员单位联合行政执法检查制度》、《长沙市安全生产通报警示制度》、《长沙市安全生产督导约谈制度》等为框架的安全生产工作的运行、协调、联动机制得到固化和加强。市政府和市安委会的安全生产调度会议、防范重特大安全事故工作会议、重大问题检查督查、挂牌督办和市长督办令、重大隐患交办转办和行政问责制度的制定和全面实施，有效地完善了安全生产工作运行和保障机制，进一步提高了协调联动的权威和力度。

（三）通过安全生产综合监管，构建了完善的法制体系。安全生产工作责任重大，事关经济社会发展和稳定，事关人民群众生命财产安全，必须铁腕治安。多年以来，通过强化目标管理，层层下达安全生产目标任务书或签订安全生产责任状等形式，将安全生产工作情况纳入各级政府和部门党委班子、领导干部绩效考核，纳入干部进退升迁、立功受奖的必查事项，纳入乡镇（街道）经济社会发展综合排名，并严格实施“黄牌警告” 和“一票否决”。市政府和安全监管部门还先后出台了《长沙市安全生产行政问责办法》、《长沙市安全生产督导约谈制度》、《长沙市生产安全事故调查处理工作作业指导书》、《生产安全事故调查处理管理制度》、《挂牌督办事故调查处理办法》等制度，通过严格的安全生产事故调查处理和责任追究，极大地提高了事故调查处理效率和责任追究力度，提升了安全生产综合监管的地位和权威。

二、充分认识安全生产综合监管所面临的主要问题

从理论上来说，安全监管部门履行综合监管职责这一定位的整体要求是明确的，但在现有的体制架构、工作格局、运行机制及机

3

构设置条件下，仅仅依据这一定位的整体要求是难以有效地开展安全生产综合监管工作的，因为这一定位的整体要求是粗线条的，对什么是综合监管？如何进行综合监管？综合监管与政府领导、专项部门监管和企业管理的关系如何？综合监管承担什么样的责任等一系列最为基本但又最需要回答的问题，并没有给予明确的答案、准确的说法和清晰的界定，由此造成了目前在综合监管的实际工作中还面临种种矛盾和诸多问题。

（一）法律规定不具体，安全生产综合监管工作缺乏可依据的基本规范。明确、具体的法律、法规是安全生产综合监管工作得以顺利开展的基本依据。《安全生产法》中有大量条款规定了“负有安全生产监督管理职责的部门”的职责，而并没有对综合监管的内容作出明确的规定，也没有就负责安全生产综合监管的部门与负有安全生产监管职责的部门之间的关系进行必要的界定。安全生产综合监管工作管什么怎么管缺乏可操作的具体规范，综合监管工作的内容及其成效也缺乏可行的参照要求和评价标准。在实际工作中就难免会出现以下问题：对安全生产综合监管工作无所适从，不知道综合监管怎么干，工作不大胆；对安全生产综合监管工作消极对待、被动应付，坐等领导指示、坐等上级部署、坐等别的部门上门；对综合监管全局工作的内涵把握不准，抓到什么是什么，抓到多少是多少；在综合监管工作上抓得太多、太广、太散，什么都想抓，什么都想管，结果是“四面楚歌”，出力不讨好，部门有意见，领导有看法。

（二）职责范围不明确，安全生产综合监管工作缺乏应有的职责“边界”。由于安全生产工作涉及的地区多、部门多、单位多、涵4

盖内容广，影响因素复杂多样与多变，实际上很难非常清楚地界定和明确某项具体工作由某个具体部门负责，作为安全生产综合监管部门最后总是成为工作及其责任的承担与“兜底”者，综合监管工作实际上处于一种无边界、无界限的状况。在实际工作中具体表现为：综合监管是个“筐”，按照《安全生产法》的规定，安全监管部门负责处理、协调的应是生产经营单位安全生产方面的问题，而自然灾害、社会治安、意外伤害及公共安全方面而引发的事故或事件并不属于“安全生产”。综合监管是把“枪”，常常将相关部门职责范围和权力范围内的工作交由安全监管部门协调解决，让安全监管部门陷入了“左右为难”、“上下挤压”和“两头受气”的困境。综合监管部门是个“危险部门”， 一些负有安全生产专项监管职责的部门将不好管、危险程度高、监管责任大的工作以报告的名义推给安全监管部门承担，使“安全生产，人人有责”变为“安全生产，一家有责”。综合监管是个“机动部门”，由于综合监管范围不明确，各有关负有安全生产监管职责的部门在进行一些比较重大的专项工作安排时，安全监管部门承担了不少属于专项监管部门应承担的具体工作，成为有关部门工作的补充和预备力量，往往是“种了别人的田，荒了自己的地”。

（三）权责运行不对称，安全生产综合监管工作缺乏必要的权威性。由于安全生产综合监督管理具有明显的复杂性，工作难度较大，因而从权力配置与运行的角度看，保证综合监管主体有效行使安全生产综合监管职能的基本前提是使其拥有相应及足够的地位和权力，这一地位和权力表现为其机构具备一定的规格并拥有与之相匹配的职权。而现实的情况是：安全生产综合监管机构的规格及地

5

位与其承担的繁重的安全生产综合监管职能、安全生产监管部门责任范围相对较大与其职权相对较小、从业或履职风险相对较高与其待遇相对偏低的矛盾越来越突出。一方面安全生产监管部门涉及的工作范围除了安全生产领域外，往往还要涉及众多的公共安全领域，不管是生产安全的事故，还是公共安全的事故，甚至是意外事故与非生产安全事故；另一方面在绩效考核、责任追究时又往往不管什么类别的事故，安全生产监管部门都“榜上有名”，理由就是安全生产监管部门负责安全生产综合监管。同时，随着经济社会的快速发展，我们在进行烟花爆竹、危险化学品、职业卫生等行业领域监督检查时的危险性、发生事故的概率大大增加，而以现有的综合监管工作条件，安全生产监管部门工作人员的履职风险是大大增加的，但待遇和工作条件却没有因其承担的风险与责任的加大而相应有所提高和改善。

（四）力量配置不适应，安全生产综合监管工作缺少必要的支撑条件。安全生产监管系统成立以来，其力量虽逐步有所增加，但还远远适应不了安全生产综合监管工作范围扩大和工作量增加的需要。人员数量不足、履职素质不高、方法手段欠缺的问题已经相当突出。由于安全生产监管部门直接承担了矿山、危险化学品、烟花爆竹、职业健康和有色、机械等行业（领域）安全生产的直接监管，而这部分职责对于各级安监部门来说所承担的监管责任又较为直接和较大，必然要投入相对较多的力量加以保障；而占有安全生产监管部门半壁江山的综合监管职责，投入面上协调、直接从事综合监管工作的人员则少之又少，市里是这样，区县（市）更是如此。再说，目前市、县两级安全生监管部门并无独立的人事权，法律、建6

筑、化工、交通、矿山、机械等行业领域及综合方面急需的人才又不大愿意到安全生产监管部门来工作，即使到了安监部门也不太愿意从事综合监管工作。同时，由于从事综合监管的人员对安全生产有关法律法规，对综合监管范围内行业或领域的基本情况及相关规定和知识、对进行综合监管工作应把握的角度、内容及方式不尽熟悉，所配备工作人员有相当部分并不适应安全生综合监管工作的需要。

三、准确把握安全生产综合监管所包含的基本内涵

《安全生产法》明确规定县级以上人民政府安全生产监督管理部门依法对本行政区域内的安全生产工作实施综合监督管理。同时又规定县级人民政府其他有关部门依照有关法律、法规、规章的规定，在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理。从法律法规的规定来看，一是明确了县级以上安监部门的职责职能；二是明确了政府其他部门的安全生产职责职能；三是描述了目前我国安全生产监管体系的总体框架（政府统一领导、部门依法监管、企业全面负责、社会广泛参与）。基于上面的理解和认识，我们在实践安全生产综合监管职责职能的基本内涵和具体要求时，应该准确把握以下几个方面：

（一）要准确把握安全生产综合监管的基本原则。笔者认为，实施安全生产综合监管必须准确把握以下五条原则：即行业主管、各司其责的原则；属地监管、分级负责的原则；区别对待、分类指导的原则；综合协调、监督检查的原则；目标管理、责任追究的原则。基于上述五条原则，安全监管部门在实施综合监管时的工作范围在笔者看来，就应该界定在以下五个方面：一是对本地区全局性

7

的安全生产实施综合监管；二是对一些行业、领域局部性的安全生产实施综合监管；三是上级政府的安全监管部门对下级政府的安全生产工作实施监督检查；四是上级安全监管部门对下级安全监管部门的指导和监督；五是对本地区其他方面、层面涉及安全生产方面工作的综合监管。把握安全生产综合监管的基本原则和工作范围，不仅有利于我们理解安全生产综合监管的基本内涵，也有利于我们准确地开展安全生产综合监管工作。

（二）要准确把握安全生产综合监管的具体内容。根据上述原则和工作范围，笔者将安全生产综合监管的内容具体描述为以下十个方面：一是加强地方法规和标准体系建设（研究提出综合性政策法规等意见、修改制定有关标准规范）；二是推动本行政区域内安全生产发展规划的实施（制定安全发展规划、宏观指导推动其实现）；三是实施安全生产目标管理责任考核（完善体系、建立机制、落实责任）；四是加强指导协调和监督检查（监督检查有关部门和下级政府贯彻落实党和国家安全生产方针政策、法律法规和党中央、国务院、省市政府关于安全生产重大工作部署，安全生产履职和责任落实情况）；五是督促有关部门和下级政府开展安全生产专项整治（督促指导、支持配合有关部门和下级政府适时开展专项整治、隐患排查治理。组织综合性安全生产大检查，对发现的重大事故隐患和突出问题，跟踪督促有关部门和下级政府进行积极整改）；六是严格事故调查和责任追究（依法组织开展事故调查处理和结案工作，监督事故查处、责任追究和防范措施的落实情况，及时向社会公布事故查处情况）；七是综合分析和把握地区安全生产形势（对本行政区域内各类安全生产事故进行统计分析和评估，研究分析安全生8

产的倾向性、规律性问题和深层次矛盾，及时发布本行政区域内的安全生产信息，研判、预测安全生产形势及发展趋势，提出重大对策措施和建议）；八是协调解决安全生产重大问题（协调解决本行政区域内有关部门、行业、领域，特别是跨部门、行业、领域和跨地区的安全生产重大问题，提出有效的对策、措施和建议并监督落实）；九是加强安全生产文化建设（开展安全生产的法律、法规和知识的宣传教育，促进全社会安全生产氛围的形成）。十是加强安全生产应急救援管理工作（掌握各类应急资源，组织指挥和指导协调安全生产应急救援工作，指导有关部门和生产经营单位安全生产应急预案的编制、演练和人员培训，监督检查有关行业和领域的安全生产应急机构、平台和应急抢救援基地、队伍建设等工作情况等等）。

（三）要准确把握安全生产综合监管的目标要求。安全生产综合监管要达到的目的和要求，直接反映了各级安全生产监管部门履行安全生产综合监管职责的情况。一是促进党和国家安全生产方针政策、安全生产法律法规及上级安全生产工作的部署、指示在本行政区域内得到全面贯彻落实；二是促进安全生产指标控制体系和安全生产责任制在本行政区域内的全面落实；三是促进有关部门安全生产监管工作的全面加强；四是促进安全生产专项整治和企业安全状况的提升以及安全生产示范创建、安全质量标准工作的深入开展；五是促进安全投入和科技进步力度的加大，提高本质安全程度；六是促进综合监管工作的持续改进和加强，全面提升安全生产综合监管水平；七是促进全社会安全氛围的形成，安全生产工作格局的健全，安全生产监管和支撑体系的完善；八是促进安全生产长效机制

9

的建立，各行各业和各个方面安全生产工作的全面加强，重特大事故得到遏制，本行政区域内安全生产形势得到根本好转。

四、创新做好安全生产综合监管所要求的理念手段

前面，笔者客观地总结了多年以来安全生产综合监管所取得的成效，也剖析和分析了当前面临的问题和安全生产综合监管的基本内涵，如何履行好安全生产综合监管职责职能，切实提升安全生产综合监管的权威和影响呢？

（一）要牢固树立“四个意识”。一是主动服务意识。安全生产作为社会经济的重要组成部分，是政府社会管理、市场监管的重要内容。对安全生产实施综合监管，必须把坚持为经济发展服务、为行业部门服务，作为我们工作的着眼点和立足点，树立安全生产工作中的协调发展观，强化监管就是服务的意识，要在监管中体现服务，在服务中强化监管，努力为经济发展保驾护航。二是协调配合意识。安全生产综合监管是法律赋予安监机构的一项重要职责，要从践行“三个代表”重要思想的高度，增强工作的责任感和使命感，坚持“立党为公，执政为民”，从大局出发，争取工作主动，积极做好协调配合，及时研究解决和协调各部门工作中的重大问题，为有关部门分忧解难。三是依法监管意识。履行安全生产综合监管职能，要不断增强法制观念，坚持依法监管，自觉做到依法行政，严格执法。既要敢于工作，不畏惧困难和问题，又要确保工作不越位、不错位、不缺位。四是不断创新意识。安全生产综合监管是一项全新的工作，在当前体制不健全、机制不完善的情况下，要推动综合监管工作的开展，就必须大力弘扬求真务实、开拓创新的精神，不10

断研究新情况，总结新经验，解决新问题，探索新规律，不断在综合监管的思路、方法、措施上有所突破。

（二）要正确处理“五个关系”。一是责任与权力关系。国家从法律上赋予了安监部门安全生产综合监管职责，依法行使指导、协调、监督安全生产工作职能。这就要求我们必须认真履行综合监管职责，依法行政，切实承担起监督管理、行政许可、事故处理、责任追究等安全生产监管责任。二是监管与协调关系。由于各部门的管理职能不同，决定了各部门安全生产监管的内容、标准和要求不尽相同，有的部门之间还存在职能交叉的现象。这就要求安监部门在依法实施综合监管时，综合不包办，分工不分家，沟通不“顶牛”，有责不推卸。既要尊重行业部门的执法主体地位，不干涉其正常的执法行为；又要发挥牵头作用，加强工作的协调，充分运用协调这一有效的工作方法和手段，调动各部门、各方面的工作积极性和主观能动性，共同推动工作的开展。三是专项与综合关系。专项安全监管与安监部门的综合监管工作是一个密不可分的有机整体。离开部门的专项安全监管，综合监管就失去了工作基础；没有综合监管，部门的专项监管就难以从整体上得到保障。要搞好安全生产综合监管工作，就必须加强各方面的协调和配合，做到相互支持，齐抓共管。四是落实与主体关系。安全生产的主体是企业，安全生产法律法规和政策、措施的落实，最终要通过企业落实到生产经营活动的全过程中。必须把监管工作的重心下移，明确责任主体，狠抓各项预防措施的落实。五是沟通与整合关系。安全生产是一个系统工程，必须在专项监管与综合监管之间建立起一个信息共享、交流通畅的

11

工作平台和机制，使我们在日常监管工作中，能够及时了解各部门的工作动态，特别是隐患整改、危险源监控等方面的情况。

（三）要切实强化“六个必须”。一是必须在政府的统一领导下，开展综合监管工作。政府统一领导，这是做好安全生产综合监管工作的根本保证。在工作中要十分注重调查研究，尽可能多掌握情况和问题，给领导当好参谋，争取支持。二是必须落实责任，建立齐抓共管的监管机制。督促各部门按照“一岗双责”的要求，层层建立责任制，并组织认真抓好落实。三是必须建立健全安全生产综合监管体系，为做好安全生产综合监管工作，形成强有力的组织保障。要尽快在安监部门内部充实和加强综合监管机构，以适应工作任务的需要；要督促安全生产任务重的部门设立相应机构，配备精干的专门安全生产管理人员。四是必须协调沟通，掌握工作的主动权。要完善行业安全监管联席会议制度，定期召开联席会议，通报安全情况，研究交流工作，协商解决重大安全事项。五是必须配合联动，形成强有力的工作合力，整体推进安全生产工作。六是必须严肃事故查处，维护安全生产法律法规的严肃性。

结论：应该说，在我国现行体制下，加强安全生产综合监管对各地区、各有关部门安全生产工作实施宏观管理和有效监督，是保证安全生产法律法规、方针政策和安全发展的指导原则得到全面贯彻落实的必要手段；是保障人民生命财产安全、促进经济发展、社会稳定的重要举措。安全生产综合监管是国家法律法规赋予各级安全生产监管部门的基本职责，尽管由于法制体系、权责运行、职责定位、力量配置、方法手段上的诸多问题，但是只要各级安全生产综合监管部门深刻理解安全生产综合监管的基本内涵，全面把握安12

全生产综合监管的基本原则，紧紧围绕安全生产综合监管的任务目标，努力找准安全生产综合监管的自身定位，做好安全生产综合监管工作不仅可能，而且必然。

13