简析中国乡村治理结构的改革
简析中国乡村治理结构的改革
中国社会科学院农村发展研究所
张晓山
摘要:本文从中国乡村治理结构改革的背景、形势、改革的走向及制约因素、改革的措施等几个方面进行论述。认为近年来以精简机构人员、撤乡并镇为标志的乡镇行政机构的改革并未收到预期效果,税费改革、取消农业税后乡村治理方面的矛盾凸显出来。乡镇与行政村的治理模式要想由从统治型转向服务型,由自上而下的行政管理型转为群众参与的自治型,由全能型转向有限功能型,与三个因素密切相关:一是上级布置任务的减少,二是传统的管理模式的改变,三是有其他类型组织来接手乡镇与行政村组织的一些功能。为此要建立乡村公共财政体制,改革与完善乡村治理结构。
关键词:乡村治理结构 乡村公共财政
解决“三农”问题,一方面要促进城市化和工业化进程,将农村剩余劳动力及其家属转移出农村;另一方面要提高农业综合生产能力,提高从事农业的那部分农民的收入,同时要促进农村社区的稳定和繁荣,这就涉及到改革与完善乡村的治理结构。本文拟从中国乡村治理结构改革的背景、形势、改革的走向及制约因素、改革的措施等几个方面做一初步的论述。
一、乡村治理结构改革的背景
1、1994年通过分税制改革形成中央和地方权力的重新划分,在一定程度上造成地方各级的财权和事权划分的扭曲。总的态势是财权上收,事权下放。上边对下边是光给政策不给钱,基层的财权和事权严重不对称。乡村公共产品的过度供给(各个垂直部门为做工作、实现政绩而布置下来的各项任务)和严重短缺(该干的事没有钱干)并存。各种政府部门由自身的利益驱动,向农民伸手,最终把负担转嫁到农民头上,触犯农民的利益,造成农民与集体,农民与地方政府的纠纷,甚至抗争。
2、没有制衡机制和群众民主参与的分权化必然最终侵犯的是最底层农民的利益。在经济全球化背景下,各地政府相互竞争,竞相向海外招商引资,搞GDP崇拜,最终靠廉价的土地吸引外国直接投资(FDI),土地问题成为新的纠纷、抗争的重点。农村政策的核心问题是土地问题,农民作为集体所有者拥有的最重要的资产(农村土地)的权属问题一直是利益相关者关注的重点。农村土地承担着两大功能,一是作为农民的生产资料的就业功能,二是作为农民的特殊财产的生活保障功能。在当前条件下侵犯农民的公民权益往往是通过侵犯农民的合法土地权益表现出来的,无论是农用土地搞规模经营、连片开发,还是农地转为非农用地,侵犯农民经济利益和政治权利的行为都时有发生。农村最激烈的冲突往往是征地引发的。实践证明,对于从事不同行业、处于不同经济形态之中的多种类型的农民(从事农业生产经营的农民、土地被征用的农民、进城打工的农民等)来说,探索他们对农村土地的财产权利的不同实现形式,是一个涉及到乡村治理结构的至关重要的经济问题和政治问题。 在上述背景下,中国农村组织架构的现状是:
根据国家统计局的数字, 2003年中国共有乡镇38028个,其中镇19588个,乡18440个,村民委员会678589个。据中编委提供的数据,截至2002年底,全国乡镇行政编制为115万人,乡镇事业编制为841万人(含教师编制近593万人),每个乡镇吃“财政饭”和
“事业饭”的人员平均在230个以上。另据有关的资料,全国村干部人数380万,村民小组干部人数就更多了。全国有1080个县市不能及时发工资。据农业部的调查,截止1998年底,全国乡级净债务1776亿元,乡均408万元;村级净债务1483亿元,村均21万元。全国农民人均负债374元。现在的债务数字肯定要大多了,有人估算,全国农村债务大约在6000亿~9000亿元之间。还有的专家学者认为远不止这个数( 2004年10月09日 深圳新闻网)。严峻的现实说明,乡村治理结构的改革与完善将是中国乡村政治、经济和社会方面的焦点问题。
二、当前乡村治理结构改革的形势
治理(Governance),是近年来非常时髦的词汇,主要用在政府改革、公司制度建设等方面。Governance的本意含有“以规则进行管理、统治或规范,以形成一定的秩序”的意思1。按照威廉姆森(Oliver E. Williamson)的定义,治理是“一项评估各种备择组织模式(手段)的功效的作业,目标是通过治理机制实现良好秩序” 2。所以,治理的基本含义应该是,为了达到一定的秩序的目的而运用一定的规则。为了有规则可运用,治理当然还应该包括创设规则。
治理是制度的建设和运用,是创设或遵守一定的规则,搭建组织或组织间的架构,并以此实现一定的目的和秩序。当强调规则时,人们一般称之为制度;当强调组织结构时,一般称之为治理结构。所以,“治理结构可以被有益地视为制度框架”3。可见,制度是静态的概念,治理是动态的概念,二者实为体用之关系。研究治理结构的目的,用威廉姆森的话说,就是“产生秩序、化解冲突和实现相互利益”
近几年来,在乡村治理结构改革方面,有两个动态值得关注:
1、以精简机构人员、撤乡并镇为标志的乡镇行政机构的改革并未收到预期效果
2003年中国的乡镇数是38028个,是1995年47136个乡镇的80.68%,减少了近1/5;是1990年55838个的68.10%,减少了17810个,减少了近1/3。2003年全国有村委会678589个,是1995年740150个村委会的91.68%,减少了8%。据有关资料,2004年全国有20个省(自治区、直辖市)继续进行撤并乡镇工作。截至2004年9月30日,全国又撤并乡镇864个,乡镇数减为37166个。据民政部计算,这些撤并的乡镇共精简机构17280个,裁减财政供养人员8.64万人,减轻财政负担8.64亿元(于建嵘,2005)。但据有的学者2002年到2004年间对10个省区20个乡镇的个案调查,关于精简乡镇人员,15个乡镇的主要领导人认为乡镇机构改革的效果不好,或是根本就没有什么效果。对于那些改革停留在纸上的乡镇来说,财政开支依然如故,对于那些改革有所动作的乡镇来说,财政效果也很微弱。分流人员工资照拿,财政负担依旧;清退临时工要补发历年积欠工资,还要给部分补偿费,提前离岗退休人员要交养老保险,这些则导致财政开支骤然增加。结果是人员没减下来,财政开支没减下来,工作效率也没有提高。关于撤乡并镇,在他们调查的20个乡镇中,12个乡镇涉及过乡镇撤并。在进行过乡镇撤并的乡镇中,9个乡镇的领导人认为撤乡并镇对于精简人员、提高效率的效果不明显,对乡镇工作没什么影响,对农村基层工作影响不大。2个乡镇表示,集中财力的效果比较明显,人员精简效果不明显。1个乡镇的书记则尖锐地批评,因撤乡并镇,变卖、私分公有资产,乡镇政府元气大伤(赵树凯:2005年)。
2、税费改革、取消农业税后乡村治理方面的矛盾凸显出来
2003年中央财政转移支付305亿元,2004年为了推进农村税费改革,中央财政转移支付510亿元。取消农业特产税使农民减负68亿元,实施农业税减免政策使农民减负230亿1 《柯林斯COBUILD英语词典》(Collins Cobuild English Dictionary),上海外语教育出版社2000年第1版,第729-730页。
2 [美]奥里弗·E·威廉森著:《治理机制》,王健等译,中国社会科学出版社2001年第1版,第13页。 3 [美]奥里弗·E·威廉森著:《治理机制》王健等译,中国社会科学出版社2001年第1版,第13页。
元左右,总共税收减免302亿元。而税费改革之前政府和村社区组织通过农业税、农业特产税、“三提”、“五统”及摊派实际上从农民那里要收1500~1600亿元,税费改革尽管有乡镇机构、农村教育的配套改革,但财政缺口仍较大,乡村两级的财力受到不同程度的影响。在“正税除费”的改革时,由于税率提高,农业税增加的部分留给了乡镇,村级减收较大。而在彻底取消农业特产税和农业税的改革中,拆除了收费的平台,执行从中央到省、地、县布置下来的各项任务的功能相对弱化;但乡镇和村两级自身财力匮乏和为本社区居民提供公共产品的能力不足的问题凸现出来。
据报道,河南淇县西岗乡2004年由于按农业税减免3%征收,财政收入减少了112万元,为180.5万元,其中含农业税正税125万,附加税25万元,这两项占到了全乡财政的87%。当年乡的可支配财力为106万元,而维持各机关的正常开支就需90万元。农业税附加25万元是用于村财政的,而37个行政村的年支出总额达539万元。一眼井使用7到12年要修,一条路用了10年就得修一次。但乡财政拿不出用于37个行政村基础设施翻修的钱,更不用说还有800多万元的银行欠债和400多万元的社会欠债(《新京报》,2005年3月8日)。“以县为主”的教育财政体制保证了教师工资的发放,但乡村学校的日常运行费用、危房改造及历史债务的偿还等均没有着落。另有湖北的案例调查显示,实施农村税费改革后农村公共资源筹集制度得到了规范;农民负担得到切实的减轻。税改使村委干部失去了贪污腐败的机会。但村委会失去了筹集公共资源提供公共产品的能力,一些村里的公共事务便处于无人管理的荒废状况中,小学校舍要修理没人管,道路、水渠、涵洞无人疏通整理(周志坤,2004年)。
如果税费改革的结果是影响基层政权和基层自治组织的正常运行,该履行的职能不再履行,该为老百姓做的事不做了,从而导致农村公共产品供给的短缺,影响农村公益事业的发展,这显然与税费改革的初衷相违。
税费改革,如仅仅是减轻税赋,仍保留税种和税收任务,单靠有限的基层税务征管人员,无法面对成千上万的小规模农户,更无法完成非农业税费的“搭车”征收任务,乡村干部仍是征税的主要力量。从这个意义上讲,中国拥有一支世界上最庞大的收税队伍,税费改革之后的征税成本仍较高。而取消农业特产税和农业税这两个税种,也就免除了征税成本,铲除了“搭车”收费的根基和平台,为消除城乡二元结构、调整国民收入分配结构、转换基层政府和村民自治组织的职能、进一步精简乡镇机构和减少财政供养人员创造了条件,从这个角度来说,取消农业税把乡村治理结构方面的问题都凸现出来,意味着以税费改革为中心的农村配套改革迈出了关键性的第一步。
三、乡村治理结构改革的走向和制约因素
中国乡村治理结构未来的走向如何?在深化农村改革中,如何改革乡村的治理结构? 一种观点认为,“按现代制度来规范传统村社,必然产生政府与分散的、剩余太少的农民之间交易费用太高的问题。……无论集权或民主,都对小农经济作用不大,除非把小农经济基础彻底改变”(温铁军,2001年)。
另一种观点主张国家政权从农村撤退,“官权退、民权进”。乡镇体制改革和乡村社会发展的终极目标是乡镇自治。一是官方权力退出乡村社会,还权于民,让民间自治;二是乡村社会的最高权力归农民,让政府和部门官员真正成为农民的公仆(李昌平,2004年)。
有些学者从另一个角度认为,乡镇财政收入不足,乡镇没有必要设立独立一级政府,应将目前的乡镇一级政府变为县一级政府的派出机构。政府缩到实三级加两个半级(地和乡作为派出机构层级、市与县在财政体制上同级)(贾康、白景明,2003年)。
还有一种观点认为:“中国农村过去没有脱离国家的介入,今天更是被纳入了国家的轨道。农村改革之后仍然如此。国家在土地制度、计划生育、税收、教育等等方面都介入极深;那种将国家撤出乡村、使其实现自治的想法是极不切实际的。实现乡村自组织能力只能在现
有的制度框架下进行。这并不是因为现有的制度无法改变,而是因为它代表了正确的方向,因此没有必要改变。”(姚洋,2002年)。
各种观点不同,但在县(市)与农户之间,乡镇和村这两个层面是客观存在的。乡镇和村这两层组织的治理结构和治理模式应进行变革(即使是在现有的制度框架下进行),对这一点应不持有异议。取消农业税及附加,乡镇只剩下支出功能,是否还有必要作为一级政府而存在?江苏的一个乡党委书记认为:“乡镇自治应该是今后发展方向,但现在就撤销乡镇政府行不通。从全国来看,让2000多个县去管理8亿多农民,不可想象。乡镇应该有一级政权,没有政权不行。现在,最该撤销的就是市级,必须废除市管县的体制,由省直接管县”(赵树凯,2005年)。我认为,在目前形势下,乡镇作为一级政府仍有必要存在,在县与村之间没有一级政府不利于农村发展。关键是乡镇机构要能真正为农村发展服务,为社区群众提供高质量的公共产品。有效率的乡镇一级组织有利于上情下达和下情上达,能动员社会资源,扩展市场,传播信息,促进政府与社会沟通。但应指出的是,乡镇自治与乡镇作为一级政权单位并不矛盾。乡镇政府完全可以是高度自治的政府。乡镇基层政府的走向应是从全能型、多功能的政府转向有限功能的政府;从自上而下、行政指令式、搞运动、围绕中心工作转的工作方式和治理模式,转向群众参与的、自上而下和自下而上相结合的工作方式;从行政管理型的政府转向自治程度较高的政府,从统治型政府转向服务型政府。而村委会则应成为受到有效制衡的真正的群众性自治组织。但这种治理模式的转变在现实生活中有没有可能性,制约因素有哪些?
对上述问题给出答案,首先要明确乡镇和村这两层组织的职能定位。根据两次修订过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权:(1)执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令,发布决定和命令;(2)执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作;(3)保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产,保护公民私人所有的合法财产,维护社会秩序,保障公民的人身权利、民主权利和其他权利;(4)保障农村集体经济组织应有的自主权;(5)保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯;
(6)保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利;(7)办理上级人民政府交办的其他事项。
1998年全国人大常委会通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》规定,村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织, 实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业, 调解民间纠纷, 协助维护社会治安, 向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。
在履行的职责、功能上,乡镇与村这两级有差别,也有共同点。但在现实生活中,乡镇和村这两层究竟要干什么事?它们实际上有两种职能,一是为本社区居民提供公共产品。乡镇和村有适合其规模生产的公共品和服务。诸如治安、农村教育、小型水利设施、乡村道路建设、社会救济、防洪救灾、社区环境、卫生防疫等。二是执行从中央到省、地、县布置下来的各项任务。如完成税收任务、计划生育(也就是过去说的“要钱要粮要命”)、义务献血、打黑除恶,劝阻上访(把矛盾化解在基层),以及上级政府推动的小城镇建设、村建运动以及“普九”等各类达标活动,还有“办理上级人民政府交办的其他事项”。
如中原某县的一个乡镇:2000年就有8个一票否决:第一是计划生育;第二是治安综合治理;第三是党风廉政建设;第四是普九教育达标;第五是第五次人口普查(五普);第六是二号病(霍乱)防治;第七是收枪治暴;第八是烟叶生产没完成任务的60%,和完成教育附加为全县的后三位,乡党政领导自动写辞职报告。这8项任务,既包括提供公共产品,也包括完成上级的指令。
在乡村建设方面,公益事业和办公设施建设的数量和标准通常由上级决定,但是资金主要由乡村自筹,“光给政策不给钱”。如“五个一工程”示范村(要求每个村有一个文化中心,一个广播室、一套收视设备、一个宣传栏和一支宣传队伍)等。由于规定的规模和数量、质量通常高于乡村的由实际条件形成的需求以及政府的财力,导致借贷或者拖欠工程款项的行为大量发生。这样,目前的乡村公共产品的供给模式导致供给表现为过剩与不足的双重特征。
乡镇与村能否完成治理模式的转化?乡镇一层究竟是基层政权单位,还是可以转变为村以上的第二层自治组织(辅之以派出单位),则要看哪种职能的比重更大以及政府与农村社会之间的关系。乡镇与行政村的治理模式要想真正由从统治型转向服务型,由自上而下的行政管理型转为群众参与的自治型,由全能型转向有限功能型,与三个因素密切相关:一是上级布置任务的减少,二是传统的管理模式的改变,三是有其他类型组织来接手乡镇与行政村组织的一些功能。
但第一个问题是布置的任务很难减少。据有的学者实地调查,在乡镇政府和村级组织的活动议程中,公共服务活动只是一个很小部分。乡镇对于村级组织的工作考核,通常以1000分为总分,其中仅“税费收缴”一项就占450~500分,“社会稳定”(主要是处理“法轮功”和上访)一项占200分左右,计划生育占100分左右,除此以外还有众多内容,甚至包括村干部参加乡镇会议的情况也以分数计算。在这个考核中,为村民办实事搞服务就变得无足轻重(赵树凯,2004年)。
第二个问题是中国传统的自上而下、“一竿子插到底”、管理型的治理模式不可能马上退出历史舞台。目前很多事情还是自上而下布置下来,对这点应有清醒的认识。这一方面是政府统治的需要;同时通过垂直系统插到底也是部门利益的需要。对于下面部门来说,没有明确的分税体系,基层的财权与事权严重不对称,专项资金、项目等都由上级部门控制,他们也只好跟着上面的指挥棒转。
温总理在2004年“两会”的小组会讨论时指出,政府要从原来很多情况下直接干预或者直接管理经济活动跳出来,要完整地认识并掌握政府的四项职能——经济调节、市场监管、公共管理和社会服务。现已达成共识的是,政府不应直接参与资源的配置,直接干预经济活动,而应充分发挥市场在配置资源上所起的基础性作用,着力创造一个有利于资源优化配置的良好的制度环境。有的学者提出,乡镇政府已经将工作重心转向提供公共物品,通过提供良好的公共物品来吸引投资,拉动增长,“这是一个很令人鼓舞的转变”(赵树凯,2004年)。但实际情况恐怕没有这么乐观。传统的管理模式和干部考核机制仍占据主导地位,从上到下,对各级政府的管理模式仍是沿用计划经济的办法,用行政命令的手段,把各种经济指标(GDP增长率、财政税收任务、招商引资)和社会指标由上而下,层层分解,把完成任务和政绩、考核以及经济收益挂钩,带有很强的行政强制性。
应该指出是,在取消农业税后,许多乡镇和行政村的财政收入没有了来源,在很大程度上要靠上级的转移支付,这反而加重了它们对上级的依赖程度,固化了自上而下的管理模式。如中国社会科学院农村发展研究所的研究人员最近调查了河北某县一个行政村,村支书的工资由乡镇发,年基本工资3000元,效益工资5000元,折合考核任务1000分,分解为十几项指标:农业产业结构调整;计划生育;企业发展;固定资产投入(包括发展企业外部环境,修路,打井);植树造林;农业税征收(注:还有一年);干部值班考勤(注:村支部必须保证有人);社会稳定;畜禽外迁(注:为了改善村内环境);沼气池修建;招商引资;党建(发展党员、组织建设);征收工业税。这个村支书2004年完成了900多分,拿到效益工资4960元。
有的学者提出,“乡镇层面公职人员的存在,应该仅仅是办理国家和农民最需要办的那几件事情,除此以外,它不应该有责任、也不应该有权力去做别的事情”,这些事包括土地管理、治安管理、救灾优抚、婚姻和户口登记等(赵树凯,2004年)。但第三个问题是政府
在基层的架构弱化后,政府和村委会的功能简化、分解后,其他基础性公共产品的供给由谁承担?留下的空间有没有其他类型组织(如自治组织、非政府组织、非营利组织等)填充?分解出的功能是否有其他的组织接手,形成多元化的社会、多元化的组织(社团、协会、经济组织、合作社)形式?
四、不同国家乡镇的功能以及财政体制
1、丹麦: 2001年10月
地方政府的主要行政事务一览表
社会福利与健康 道路与交通
失业保障 港口
医疗保障 公交服务
养老、幼儿园 环境与计划
教育、娱乐和文化 废品危险品处理
初级教育 垃圾焚烧与再利用
中等学校和俱乐部 危险品生产监管
支持各种协会 水质控制
成人教育 公益收费
公共图书馆 相关方面配合县政府工作
艺术活动 公益服务机构管理
地方政府一方面享受高度自治,另一方面这种自治也受到限制。高度自治是指,150年前,丹麦宪法规定地方政府可独立决定自己的事情,国会只制定一个大的框架,地方政府决定在照顾老年人、小孩、教育等方面的服务水平。提供社会服务是地方政府的基本责任,但服务的水平、方式和力度有区别,各个地方政府可自行决定它们可提供什么类型的援助。由于地方政府是自筹财政(self-financed ),因而它们就有更多的民主责任。每年10月中央政府和地方政府讨论第二年的税收分配。平均21~22%的所得税归地方政府,12~13%归县政府,余下的归中央政府,但总的税率不超过45%,还有8%的GROSS TAX (丹麦语,叫BRUTTO SKAT)也归中央。在他的家乡,地方政府拿个人所得税的21.8%,县一级拿12.4%,中央一级拿约10%。个人收入的平均税率是52%(所得税加上GROSS TAX),陪同我们访问的北欧亚洲研究所的埃里克(ERIK)说他缴43%的税,高收入的人缴的所得税可达收入的60~69%(但如拥有不动产等,可有各种抵扣。丹麦税收体系非常复杂,增值税达25%),现在对高税率有激烈的争论。关于福利社会,在丹麦,所有的教育都是免费的(只有很少的欧洲国家是这样),而且丹麦的工资水平也非常高(纳的税多,但挣的也多)。在未来的社会,教育将起到非常重要的作用,所以这种扶持是必要的。
关于一揽子拨款,即无指定用途的补助款(BLOCK GRANT),地方每年从中央政府拿到,占预算的不到1/5。这笔钱按缴税比例分配,如某个大市,缴税占5%(TAX BASE),就分到5%的补助。这种补助款的使用与其他的原则紧密联系,如总收支平衡(TOTAL BALANCE)的原则。如国会立个新法,每个教室应配备2台计算机,这就影响到每个地方政府,国会就应拨款(往往出自于补助款)资助,使地方有能力购买计算机,从而保持收支平衡。同样,如减免地方某项开支,地方应把省下的钱缴上去。中央政府会规定补助款的用途和比例,但它不是专项款,所以地方有一定的灵活性。补助款可用以支付地方政府的新任务,用于一些项目,如环境部通过新规定,地方都要建污水处理系统,这很费钱,这笔支出就出自补助款。
但如有的地方政府已经建了污水系统,他们就可以拿这笔钱干别的。
中央对税收有控制,如地方政府的年度税收增长不能超过0.5%,年度支出增长不能超过1%,这是总量控制。计划指标到我们委员会,因为各个地方情况不一样,可以在它们之间协调。地方政府全国联合会与中央政府之间是伙伴关系,我们与中央政府谈判、再谈判,最后在自愿基础上达成协议,如果谈不拢中央政府就会要求制定新法律(强制性的)。但双方都不愿走到这一步,中央政府是少数党执政,它也要考虑与议会的关系。
地方政府享有高度的自治,如FARUM那位市长,上一年让该地区所有领养老金的人都去西班牙度1个星期的假,这些人自然会投他的票。他把市里的学校、建筑卖给私人公司,然后再向公司租用。内政部非常愤怒,但没有办法,他们正在起草一个新法,以阻止其他地方效法。
关于平等纲要(EQUALIZATION SCHEME),由于它有许多指标,复杂的计算方法,全国只有5、6个人真正懂,丹麦地方政府全国联合会可能有2人懂,内政部有2人懂,财政部2人。纲要始于70年代末期,背景是有些地方政府富,有些穷,70~80年代,我们需要社会团结,所有人应享受最低限度的服务,通过这个纲要试图使所有的地方政府在每个预算年度有同样的起点,这是一个地方政府之间的平等计划,与中央政府无关,纲要是把富的地方政府的剩余转移给穷的地方政府,当时大家都一致同意。但2001年,已经展开激烈的争论,富的地方说为什么我们的纳税人要为穷的地区支付费用,让我们的钱流到外边去。穷的地方说,丹麦分成两部分,许多钱流到哥本哈根,我们再也不能容忍这种状况存在下去。所以一部分地方政府不想再给钱,另一部分地方政府想要更多的钱。在这一纲要背后的哲学思想是好的,但数学计量太复杂,应更简化,这样才能透明,便于民主决策。
平等纲要的钱是地方政府之间的转移,并不到中央那里去,钱到一个中央基金,由内政部管理。
地方的民主传统:公元1100,1200年,丹麦农民就一起讨论水源、河流的管理,缴费情况;18世纪,(1788年),又废除了把农民束缚在土地上的法令(LIBERTY PILLAR)。150年前,丹麦农民已经争取到了较多的民主。现在一半的丹麦市长仍然是农民,另一半是教师。
关于中央政府的返还,地方政府实际上起一个邮局的作用。如社区成员到67岁领退休金,地方把单子送到中央,中央把钱拨到地方,人们就来地方政府领钱。各个地方政府向全国联合会缴会费,按每个居民20克郎计。我们还为地方政府承担咨询项目,能挣不少钱。全国联合会实际上是一个私人组织。
地方政府的财政
税收的行政管理分为中央和地方两级,但大部分工作是地方政府做的。地方政府和县级政府对个人收入征所得税。地方所得税是比例税,而不是累进税。
税的征收方式在丹麦有特别之处。税收全部上缴“中央海关与税务部”,然后再返还给地方。
地方政府和县还对居民和法人的财产征收“费”(rates),征收的数量和费率由地方委员会根据预算决定。
地方财政的审计由法律做了严格的规定,一般情况下,由一个叫做“地方政府审计所”的跨地方企业来承担审计任务。
地方政府与中央政府之间的财政关系
从70年代开始,丹麦中央政府对地方的的拨款由“专项匹配拨款”(specific matching grants)逐渐过渡到了一揽子拨款方式(block grants)。但对个人收入转移(transfer incomes)性质的拨款,仍采用旧的方式。旧的拨款方式直接指定了款项的用途,遭受了地方人士的批评。主要批评的意见是三条:旧的拨款方式有违地方自治原则;扭曲了地方服务
的结构;鼓励了地方滥用资金,不利于节约。
对个人收入转移的拨款,之所以继续维持专项拨款的性质,主要是因为丹麦议会对支付率做了极为详尽的规定,并常常有所调整,地方政府没有办法控制。
拨款制度改变以后,地方政府可以根据自己的实际情况决定不同类型服务的标准,而丹麦政府的立法对此也并没有特别的规定。但这一改革的后果,不仅造成了不同政府之间在服务方式上的差别,也产生了服务规模上的差别。例如,在初等教育中,法律只规定了一个小学生必须学到的最低限度的课程,但有的地方政府倾向于设置小班,同时也安排较少的课程;另一些地方则倾向于设置大班,同时也安排较多的课程。
中央政府在对地方政府拨款中,体现了一种促进地方间平等的施政纲要(Equalization schemes)。各地方政府的收入基数不一样,但这种差别与它们之间要发挥的作用不对称。于是,便产生了平等问题。
丹麦政府的做法是,在总的一揽子拨款中,用一定的比例来消除地方间的差别,衡量差别的指数是人均个人收入。这个比例则由地方的税收基数和支出规模(指必要支出,spending requirements)来决定。一揽子拨款的其余部分则完全按照税收基数来分配。税收基数小的地方政府,会得到中央政府的一种追加拨款。
这里必须对“必要支出”做一个解释。这种支出主要是人口统计因素造成的,如人的年龄,高额支出发生在幼儿看护、学生与老人的照顾等方面。在丹麦期间,一位被访者告诉我们,在丹麦的精神病院,政府为每一位病人支付的费用每天达1万丹麦克郎,病人的家庭不用为费用操心。所谓的 “必要开支”还考虑社会性因素,如居住条件,离婚家庭,失业等。
丹麦议会制定的法律以及中央政府的决定,都会在不同方面影响到地方政府。为了防止地方政府在确定自己的税率时,借口中央的压力起作用,中央政府每年都对自己的拨款做出调整,但这种调整照例要由议会通过。地方政府半数以上的支出由地方税来解决。地方收入的一个较小的部分采取了分税的形式,即由地方政府征税,地方政府得到其中的一部分。
表2、3反映了1994年丹麦地方政府的收入和支出结构。
表2. 1994年丹麦地方政府的收入结构 税收
55. 5% 经营收入和结转收入23. 1 % 中央一揽子拨付 10. 2% 中央专项拨付 11. 2%
表3. 1994年丹麦地方政府的支出结构 养老 护幼 转移支付
16.7% 行政 10.1% 道路环境14.9%
访问HELSINGE地方自治政府
HELSINGE的市政大厅隔成一个个小的工作间。首席执行官Per Knudsen,一位又高又胖的绅士,领我们参观各个部分,都是隔开的、半开放的工作间,惟独社会服务部门是一间一间的房间,他解释说,因为有社会福利问题,涉及到个人隐私,所以要封闭。后到会议厅,市长(Flemming Moller)也来了,二人先后介绍情况。
这个地方自治政府称为HELSINGE KOMMUNE,有的翻成地方当局(LOCAL AUTHORITIES),他们说应是社区(COMMUNITY)。全丹麦有14个县(COUNTY),275个社区(KOMMUNE),这个社区1970年成立,过去是几个小社区,行政改革把它们合并了。现有人口18500,本市的人口7000,社区中有5000人在哥本哈根工作。该社区与另外18个社区组成1个县,共360000图书,娱乐和其他社会教育等 性支出 3.6% 13.8% 8.9% 19.1% 12.8%
人口。社区政府(议会)4年一任,这一届是97年底选的,98年上任;11月份开始选举,2002年初上任。县亦如此。国家政府也是4年,但有时缩短。
这届政府选出15个成员(注:选出的15个人,可能是地方政府兼地方议会的成员,所谓的“议政合一”,Per Knudsen说,我受雇于议会,而Flemming是由人民选的) ,各社区自行决定议会议员的数目,有的11个,有的31个。下一届成员要17人。这届的15人内部再选市长,议员分属不同的党派,在15人当中的比重不同。如A党(社民党)3人,C党(保守党)1人,F党(左翼社民党)*人,H与L(不是全国性党,是本地的群众团体)各多少人。15人每月开一次会,有开放部分(本地居民可以旁听,HELSINGE的报纸、县里的报纸、电台则报导会议情况),关于人事、商业活动则闭会进行。
在市政府(议会)下面,设有专业理事会,地方政府必须有财政理事会,市长是主任,共7个成员,每个党有1个代表。其他理事会的设立由当地自行决定。当地设文化与旅游、教育与社会福利、技术与环境、预防环境和社会问题4个理事会。每个理事会有主任、副主任,每2~3个星期开一次会,主任负责召集,讨论后少数服从多数)。15个议员,没有工资,但每月有误工补贴,每年6万克郎,再上50%的税。4个理事会的主任每年另有10万克郎,所以15个人中当主任的,每年税前可拿16万克郎。市长是全职的,他为了当市长,放弃了原来的工作,所以在4年任期内拿工资,市长的工资标准由内政部决定,与社区人口多少相联系,如最小的KOMMUNE仅4000人,市长最低工资一年35万克郎,最高工资一年100万克郎。
市长下面是首席执行官(DIRECTOR),再下面是3个部门:(1)社会服务部—失业、文化、娱乐、体育、社会保障、养老、学校、幼儿园、医疗。如:妇女62岁退休,男人65岁退休,退休金由国家支付,地方政府具体执行,全社区有2000到3000领养老金的人;市政厅有150个雇员,全社区有1500雇员,社区雇员中有500人是社会工作者,照顾生活不能自理的老人,使他们仍能在家里安度晚年,这种老人全社区有200个。社区有6所学校,1800个学生,从6岁到15、16岁。
(2)行政部—秘书工作、税收、经济、法律等。
(3)技术部—道路、水、环境、垃圾、土地规划等。
社区的预算来自于地方税,不能有缺口,是自给自足(SELF-SUFFICIENT),但他们还拿出100万克郎来支援其他社区。社区之间的水平转移支付的规则按收入、人口等指标制订,超平均水平5%以上部分要转移,低于平均水平85%的可接受转移支付,但有一种观点认为,穷的社区,日常生活费用也便宜。关于接受转移支付的标准究竟多高,讨论很热烈。有人认为,这种体制造成富的社区没有激励去发展,或去多收税,因为多了也都转移走了。HELSINGE的地方税是5亿克郎,其中6000~7000万克郎来自财产税,4.2~4.3亿克郎来自所得税。收入申报后,即将税扣除,由国家、县和社区三家分。
HELSINGE社区的支出:教育--21%,幼儿园—14%,社会服务、残疾人—22%,转移给社会服务—11%,行政费—12%,新的发展—4%,利息支出—5%,对其他社区的转移支付—6%。因为是高的税收,所以医疗、教育都不用付费,只有幼儿园要自己出钱。
县一级的服务类型不同,主要负责:高中教育(3年),医院,交通,高级公路,县一级的土地规划。
30年前,丹麦有1300个社区,现已减少到275个,社区的合并由议会提出建议,当地群众讨论,可能还要投票。如1个43000人口的县,由5个社区组成,现准备于2003年合并成1个社区,取消县,这种改革的主要问题是医院管理体制如何相应变革。
HELSINGE社区仅有200个农民,15000公顷土地,这里由于离哥本哈根近,土地价格高,买一个小农场,也要200~300万克郎。
2 北京房山区
北京在2000年率先进行分税制财政体制改革,遵循的原则是“收入彻底分税,保障基本需求,下放财权事权,激励调节机制”,如区县收入小于基本需求,市财政给予补贴,按基本需求返还。在北京市与区之间进行分税的同时,北京的区与乡镇之间,也按照财权与事权相对应的原则进行了分税制改革。2000年,房山区乡镇财政与市区同步实施了分税制财政体制。主要方法和措施与市和区之间的分税制类似。首先,统一核定每个乡镇的基本需求,包括人员经费和公用经费。人员经费等于人员基数乘以人均经费。人员基数以1998年到1999年9月底乡镇机构改革三定方案的人数和教育部门核定的实有人数为标准,人均经费在1998年人均经费的基础上、并考虑当年增资因素后确定,公用经费、公费医疗等方面的费用按照有关文件规定的标准核定。然后实行区与乡镇之间的收入分税。1、把北京市划给区县的固定收入中的农业税、农林特产税和耕地占用税,划归乡镇作为乡镇的固定收入。2、在房山区与北京市共享收入的区留成部分在区和乡镇之间进行分配,基本上各占50%。这样,最后划归乡镇的税种和金额为:固定收入:农业税、农林特产税和耕地占用税,2000年实现收入731万元。共享税种的分成比例:增值税乡镇得6.25%,营业税、企业所得税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、教育费附加乡镇得25%,城市维护建设税21.25%,印花税、资源税、车船使用牌照税、屠宰税和其他收入乡镇得50%。财力与基本需求相比,财力小于需求的乡镇为享受返还乡镇。房山区共有28个乡镇,其中26个乡镇的财力小于基本需求,属于返还乡镇,2个属于上解乡镇。
房山区的东南召镇靠近河北省的涿州市,共有人口14800人,14个行政村,3.3万亩耕地,经济结构以农业为主,二、三产业不发达,而且集体债务沉重,集体企业欠款本息合计达6000多万元,14个村平均每村负债60—70万元。在旧的包干制财税体制下,由于税源不足,造成该乡财政十分困难,向区财政局借款用于发教师工资累计达560万元,现还欠机关干部工资39万元,上级拨付的一些专项款也几乎都被挤占和挪用,严重影响了政府职能部门的正常运转。1999年实现财力299万元,其中税收224万元、专项资金30万元、体制补助19万元、公费医疗返还26万元,但当年镇政府的实际支出高达455万元,造成缺口156万元。实行新的财税体制后,东南召镇财力增加,基本需求有了保障,“吃”、“挤”专项资金的情况得到扭转。2000年,该镇核定基本需求540.6万元,核定的税收分成72.7万元,因此基本需求返还为467.9万元,包括税收收入分成、基本需求返还(也称为体制补助收入)和专项资金三部分的总财力为688.5万元,(见表3)。全年总支出655.6万元,改变了历年财政收不抵支的状况,而且还结余32.9万元。
表3 房山区东南召镇预算内收入的来源和数额 单位 万元
6、土地增值税
7、房产税
8、车船使用和牌照税
9、印花税
二、体制补助
三、专项资金
合计 1.6 1 1 0.4 25% 25% 50% 50% 0.4 0.25 0.50 0.2 467.9 144.7 688.5
资料来源:实地调查
2、分税制为乡镇机构的精简提供了动力。根据有关标准,房山区给东南召镇核定的基本需求为540.6万元,其中人员经费494万元,公用经费60.4万元,扣除抵支收入(中小学学费)13.8万元。在新的财税制度中,乡镇基本需求核定的最重要因素是人员基数,而人员基数的核定是以1998年到1999年9月底乡镇机构改革三定方案的人数和教育部门核定的实有人数为标准,不管以后的人数是增加还是减少,基本需求的数额是固定的。这样,通过利益约束,促使乡镇政府主动精简机构、精简人员,提高工作效率。东南召镇原来核定的行政编制人员为45人,现在减少到了36人,减少20%;事业单位人员由18人减为15人,减少了15%。原来,由于乡镇财力拮据,乡镇干部把主要精力放在了征粮征款、完成税收任务上。分税制后,乡镇财力增加了、财税体制规范了,乡镇政府就有可能不用像原来那样,把大部分精力花在征收税费上去,从而就能够更好地履行其职能。
3、减轻了农民负担。在乡镇财政入不敷出的情况下,大体存在着三种可能。一是机构瘫痪,为农村居民和农村发展提供公共产品和服务的功能丧失;二是违背国家政策,在土地和农民身上打主意,侵害农民利益,增加农民负担;三是借助外力,引进资金。其中打农民的主意最方便、最容易。现在,乡镇的基本需求有了保障,在制度层面为减轻农民负担提供了财力支持。虽然农业3税划为区县固定税,在房山区又把其划为乡镇固定税,但因为乡镇
4各职能部门的基本需求有了保障,农业3税不但没有增加,反而降低了。2000年,房山区
的农业税和特产税同比减少84万元,下降10%。这种情况与农业税和农业特产税划归地方税种后,全国各地普遍在这方面加大征管工作、进行“财源建设工程”,从而造成农业税收快速增长的情况形成了明显反差。房山区农民人均统筹提留只有25.6元,占当年人均纯收入0.5 %。东南召镇虽然是一个农业乡镇,而且农业税又划为乡镇固定税,但2000年的农业税和农业特产税只有43.1万元,占全镇税收收入293万元的14.7%。2000年全镇乡统筹应收26万元,但实际仅收了7.1万元,用于现役军人优抚。
4、调动了乡镇政府的主动性和创造性。过去,北京市的一些局(委、办)掌握着大量的专项资金,大家争相申请资金,跑钱跑项目,不符合市场经济的发展规律。现在事权财权一起下放,2000年,房山区乡镇获取专项资金12269万元,占乡镇财力32717万元的37.5%。并且这种下放逐步制度化、规范化、法制化,减少了寻租行为,有利于提高经济效率。
存在的问题
北京市新的财税体制在实施中也存在一些问题,从乡镇财政的角度看。主要表现在以下三个方面。
1、增支问题。这主要是因国家和北京市“只给政策不给钱”造成的。政策性增支因素主要包括长工资、专项资金配套、住房公积金等。虽然北京市的分税制方案制定有专项转移补助办法,但仅仅是补助一定的比例(而且落实情况要打很多折扣)。例如,国务院1999年78号文件规定从1999年7月1日起调整机关、事业单位工作人员标准和相应增加离退休人员离退休费,北京市制定了区县增资专项转移支付办法,但补助总额仅占区县增资额的4 这并不是说农业税和三提五统就应该减少。
35.8%。而且,一些增支政策没有专项转移支付措施。最后,乡镇财政要承担这种负担,但其承受消化能力很弱。现在的乡镇财政只能够满足按1998年标准核定的基本需求,并且还要消化原来的大量债务。最后的结果是,这些所谓的增资政策要末落空、要末形成新的债务。房山区东南召镇现在增资缺口100多万,1999年前欠教师的22万元工资还没有还上。每出台一个最低增资政策(长一级工资),该镇就要筹措资金35万。2001年,该镇在职干部68人,离退休干部32人,共100人的增资问题还没有解决。
2、税收增长速度过快影响经济效率。这涉及到分税制本身的缺陷和现有的干部考核制度。也就是说,分税制含有税收过快增长的内在机制,而现有的干部考核制度又从另一个方面强化了这种机制,结果对地方经济发展产生了不利的影响。新体制为了调动区县增收的积极性,对于上解区县的上缴额增量实行4%—20%的奖励;对于下拨区县,按照财政收入增长幅度在85%—110%范围内确定下拨额(基本需求返还额)增长比例。虽然对于税收的陡增陡减制定了调节机制,但相对来说,各区县更倾向于多完成税收任务。乡镇政府是国家最基层的一级组织,一方面要执行国家的路线方针政策、完成上级政府制定的任务。另一方面,要保证自身干部职工的工资,为他们创造最大的福利。这两个方面的职责,在追求超额完成税收任务上是一致的。正如东南召镇的领导所言:东南召镇的吸引力不大,我们领导能力也不行,没有从外买税、引税。东南召镇经济比较落后,下达的税收任务少,在房山区28个乡镇中排倒数第3,上级下达的税收任务一般能完成。但是,一旦下达的指标过高或其它因素造成困难,就存在通过不正当办法完成任务的可能性。因为,如果完成税收指标,就能多得钱,能发的出工资。即使犯错误,乡镇领导也会想方设法这样做,何况还有行政考核的问题,因此对上级政府制定的任务基数必须完成。但是,这种做法的后果是,税收增长过快,挖空经济基础,实际上影响了地方经济的可持续发展,
3、债务和欠款的消化问题
目前,乡村债务问题是一个普遍性的问题,北京市也不例外。房山区经营性债权债务20多亿,主要是乡镇、村办企业的欠债。而且越是过去发展快的乡镇欠债越多。由于原来的乡办企业归属乡镇农工商总公司管理,所以乡镇要承担连带责任。企业垮了,无法偿还债务,法院就执行乡镇政府,责任落到了乡镇政府头上。房山区东南召镇集体企业欠款本息合计达6000多万元,14个村平均每村负债60—70万元,负债多的村达到上千万元。此外,由于原来乡镇财政困难,所以拖欠工资很多。东南召镇从区财政局借款解决了拖欠教师的工资560万元,这实际上只是变换一下债主而已。镇里还欠机关干部的工资39万元。东南召镇对于债务的处理办法是:从承包、出租和变卖企业的收入中解决企业的欠款问题,但效果很差,杯水车薪。
总之,北京市分税制财税体制解决的是现在的收支平衡问题。对过去的债务和欠款如何消化,是影响新的乡镇财政体制正常运行的大问题。
3 印度 Thalikulam Panchayat --5777 households, 24180 population, 11189 男性; 13041 女性。12 wards。
2003-2004财政年度收入:
(1)自有收入—地方税,200万卢比;包括房产税,就业税,娱乐税,契税,租赁收入。
(2)来自邦政府的资助—700万卢比;邦的计划委员会有个公式,按人口,地域面积,列入计划的低种姓和部落的人口。
(3)来自中央政府的资助—465000 卢比。创造就业计划,数额按照人口、地域面积、自然气候、失业率、列入计划的低种姓和部落的人口。
55 北京市财政局编《北京市财政管理体制改革》,第136页
共950万卢比。
2003-2004财政年度支出:
自有收入的支出——(1)工作人员工资—120万卢比;
(2)公共工程—60万卢比;
(3)水供应—52000 卢比;
(4)照明---- 15万卢比;
共200万卢比
补助款的支出—— (1)农业—120万
(2)社会福利—50万
(3)医疗—50万
(4)畜牧业—10万
(5)卫生系统—60万
(6)基础设施—190万
(7)儿童综合发展计划—50万;
(8)教育—1.5万 卢比
想做的事需要 2000万卢比;实际能得到的是少于1000万卢比。
这个Panchayat有3所公立学校,5所民办公助的学校,2所私立学校。
公立学校是由政府拥有和管理的学校;民办公助的学校,意思是教师工资和建筑维修费用由政府出,但由私人经理(不能是教师)提供设施,选择和指定教师,但教学方面要由公共教育督导来管(DIRECTOR OF PUBLIC INSTRUCTION)。
1200个学生,40名教员(2个男教师,38个女性)。维修费用按3.2 RS/每个学生,1年3000—5000 RS。
免费午餐计划,700学生参加,余下500人,是本地人,可以自己负担。
对贫困学生,有年度一揽子资助(ANNUAL LUMP-SUM GRANT),120 RS/PER STUDENT * 275 SC 学生。
教科书:印度政府发起SSA 计划(Complete Education Programme),按照计划,所有年级的女孩,教科书都免费。只有1年级的男孩,教科书是免费的。
学校的主要收入: 政府提供的教师工资;
对贫困学生的年度一揽子资助;
对残疾学生的资助;
政府的维修费用。
学生的费用:没有学费;校服120 RS/每人,童子军制服300 RS/每人,教科书300 RS/每人,此外是书包、笔记本、校车费用。
家长在最初要付500卢比,1年总共要为每个学生负担700卢比(140 元)。
每年政府为所有学生提供免费体检。由于KERALA的公共行动计划(PUBLIC ACTION),教师的工资比较高,从起初,4000卢比,可以有6000卢比(120 USD)。
五、建立乡村公共财政体制,改革与完善乡村治理结构
乡村公共财政体制的建立与乡村治理结构的改革是互相联系、互为因果的。而这两个问题的关键点是转变政府的职能,即使政府由统治型政府转变成一个真正的服务型的政府。要想从根本上改变传统的治理模式,应在以下几个方面深化改革:
1、确立和实施省以下一直到乡镇和行政村的分税制,规范转移支付,使各个政府部门的职权、责任和财政预算相匹配,使基层组织能公正地履行自己的职责,而不是追逐本部门利益。
税费改革的真正内涵不仅仅是减轻农民负担,而是调整国民收入再分配格局。解决再分配的公平问题要着力建设农村的公共财政体系,以公益事业优先为原则,保证不同地区、不同阶层的公民可享受大体相同的公共服务。要建立规范、透明、公正的财政转移制度,首先要界定功能,核定各级的基本需求,划分各级政府和自治组织的事权。固然不同地区的现有经济发展水平不同,但应保障对不同地区的乡村基层的最低限度的基础义务教育、公共卫生、社会治安、五保户等基础性公共产品的供给。省以下一直到乡镇和行政村的分税制的确立和实施是财政转移支付制度科学合理建立的前提,要促进地方层级财产税(不动产税)的发展和地方税体系的构建。基层机构的财力不足,则通过财政转移支付解决,杜绝“只给政策不给钱”,做到财权与事权对应。人员因事设岗,保证基层干部能享受到在省市区同级别公务员的相近的待遇。使财政体制具有平衡地区间提供基础性公共服务的财政能力。只有做到这点,取消农业两税才具有实质性意义,乡村治理结构的改革才有坚实的物质基础,农民的福祉才能真正得到改善。
2、发育有效的制衡机制,提高乡镇与村两级组织的自治程度。
转变政府职能、树立正确的政绩观则需要进一步深化政治和经济体制的改革,通过制度创新,改革干部考核机制,改变各级政府对上负责,而不是对下负责的局面。但政府和村委会的职能是否能真正改变,要看其行为能否受到有效制约,必须限制和规范这些组织用行政权力“造福于民”的范围。但以前在各地普遍推行“村账乡管”,现在则进一步提出“对一般乡镇,都要大力推行‘乡财县管’财政管理方式”(金人庆,2005年),既然村民委员会是村民自我管理的基层群众性自治组织,既然乡、民族乡、镇的人民代表大会的职权之一是“审查和批准本行政区域内的财政预算和预算执行情况的报告”,现在由外部的“上级”单位来管理“下级”的财务,实际上是一种无奈的、与提高自治程度相反的举措,反映出在乡镇和村这两级的本级层次上有效制约机制的阙如。
《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定,乡、民族乡、镇的人民代表大会应行使12项职权,但该法只提到“地方各级人民代表大会会议每年至少举行一次”,没有乡、民族乡、镇的人民代表大会或主席团履行职责的制度性规定。乡镇人大主席团除了每年组织半天或者一天的乡镇人代会之外,基本上没有其他活动。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定:“村民委员会向村民会议负责并报告工作”,该法提出,涉及村民利益的包括集体经济所得收益的使用、村民的承包经营方案等八项事宜,村民委员会必须提请村民会议讨论决定, 方可办理。但法令中同样只规定:“村民会议每年审议村民委员会的工作报告, 并评议村民委员会成员的工作”,法令同样也没有村民会议或村民代表会议履行职责的制度性规定。村民代表由于没有被赋予实质性的权力,也形同虚设。这样,乡镇政府和村委会的决策和行政都得不到有效的监督和制约。
在这种情势下,需要通过制度创新,在议政和行政之间建起一种民主制衡的机制。河北青县通过做实村民代表大会制度,把村民代表会议塑造成行政村的议决机关,而原来的权力机关村委会则成为具体的执行机构。村庄的重大事项由村民代表会议商议决定后,交由村委会实施。这样,村代表不仅成了联系村集体和村民的纽带,而且也是村民参政议政的代理人。村民政治参与的增加,有效地克服了过去村级组织行政化的倾向,向《村委会组织法》明确规定的村委会是群众性自治组织的方向迈出了意义深远的一步(陆雷,2005年)。
由村代会对执行机构(村委会)进行有效的监督和制约,防止违背民意、权力腐败等问题的发生。如果这种体制能够成功,就可进一步把乡镇人民代表大会做实,由它来监督和制约乡镇政府的决策和行政。只有在乡村两级建立起有效的制衡机制,农村的公共财政体制才
能真正落实,民主决策、民主管理、民主监督才不至于流于形式,农村基层才能真正做到“有人办事,有钱办事,有章理事”。
3、政府提供政策保障来促进农村多元化的组织结构,为农民的社会资本和组织资本的发育创造条件。
如何使政府真正成为对人民负责的政府?如何改变政府的职能,使其财力、人力、物力真正用于公共服务领域,造福于广大农民群众?这就要建造有效的监督机制、群众的参与机制,其中一个重要的方面是大力发展农村的非政府组织、社区、农民的合作社及协会等,提升农村弱势群体的社会资本和组织资本。投资于社会资本、组织资本和人力资本,往往能得到比投资于物质资本更高的回报。因此,提高农民的组织化程度,不仅能提高群众对公共事务的参与度,使他们对行政管理机构的监督更为有效,再分配更为透明、公平,最终也将有利于增加产出、提高效率。没有农民组织化程度的提高,村民自治则无从谈起。
建立在土地的家庭承包经营基础上的统分结合、双层经营体制是中国农业的基本经营制度。随着经济与社会的发展,家庭经营的内涵发生了变化,农业生产的专业化、商品化、市场化的程度大大提高,其对应的双层经营体制亦要改进和完善,双层经营体制中“统”的一层要为专业化的农户,尤其是专业化的大农户服务。而专业农户需要的统的职能不再仅仅是统一田间管理、植保、灌溉等生产功能,而是信息、市场、品牌等营销功能,大部分的地区性合作经济组织担当不了统的职责,而农民经纪人或专业技术协会,如业务仅是限于牵线搭桥、联系买卖、提取手续费,也很难把业务做大做强。如要提升农产品的市场竞争力,占领市场份额,则要打出品牌,制订和实施与国际接轨的质量标准,对初级农产品进行粗加工和精加工,而这就是一家一户(即使是专业大户)或仅起中介作用的专业技术协会无法做到的,必须由经济实体型的专业合作社来承担。实践证明,由从事农产品生产的专业农户组成的超越社区界限的专业合作社能在一定程度上有效地行使统的职能,是帮助农民以较低成本、冒较小风险进入市场的重要组织载体。这类组织的涌现必然影响乡村治理结构的走向。
近年来,农民维权组织的形成及他们所进行的理性维权活动,不仅影响到了中央的农村和农业政策,而且正在影响改变基层政府的施政行为。应该做的是把农民的维权活动引导为体制内的政治参与和政治协商。在一定的意义上,这些农民维权组织可以填补目前农村出现的民间权威的缺位,他们是农民与政府之间的中间力量,可以有效地阻止农民维权抗争活动以非理性的方式表现出来。农民的这种组织性需求恰恰是重建农村社会秩序的重要资源之一(于建嵘,2005年)。
六、结论
1、仅仅靠农村经济的发展,农村自身体制和治理结构的变革,不足以使农民从困境中解脱出来。发展模式和宏观政策的制订,整个社会的转型,经济、政治、社会、 文化体系和相应载体的演进,都直接影响农村体制的改革。同时,政治、经济和社会方面的改革不能够割裂开来,而必须配套进行。
2、农村经济体制的改革要与农民民主权利的实现相结合。农民的民主权利意味着群众对公共事务享有知情权、参与权和决策权,有较完善的法制,可操作的法律执行程序,低廉的打官司成本等,它与农民的财产权利是一个问题的两个侧面。人们的物质利益要靠民主权利来保障。民主权利随着人们物质利益的实现而越来越受到农民的重视。当多元化的经济形态产生出多种的财产权利形式,当集体的财产(包括土地)的处置方式,能与普通村民的利益直接挂钩,村民就有激励去参政、议政,参与决策。因为他们清楚地知道,没有政治上的民主权利作为保障,他们即使已经得到的经济利益、已享有的财产权利也很容易被剥夺。但这种物质利益与民主权利的互动将是一个漫长的过程。
3、没有农民组织化程度的提高,村民自治则无从谈起。而发育农村多元化的组织结构,
通过对话、谈判、妥协,达成共识,要强于对抗。
4、乡镇基层政府的走向应是从全能型、多功能的政府转向有限功能的政府;从自上而下、行政指令式、搞运动、围绕中心工作转的工作方式和治理模式,转向群众参与的、自上而下和自下而上相结合的工作方式;从自上而下、行政型的政府转向自治式政府,从统治型政府转向服务型政府。
如何构建农村的和谐社会?多元化的社会组织的发育是和谐社会的一个重要标志。乡村治理结构的走向应最终在农村形成这样一种局面:即自治程度较高的基层政府组织、村民自治的村社区组织与农民的跨越社区的、非政府组织并存;正规组织与非正规组织的发展并存;经济实体型组织与社团型组织的发展并存;单一功能与多功能性组织的发展并存;小范围社区内的非正规组织与成网络甚至科层建制的组织体系的发展并存;具有较强合作性质的自助经济组织和非合作导向组织的发展并存,从而实现农村社会的稳定、和谐与繁荣。
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(注:刊登于《管理世界》2005年5期)