最高法案例:原告的权利是否必然回到被撤销的行政行为作出之前的状态?

【裁判要点】

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为主要证据不足、适用法律、法规错误、违反法定程序的，人民法院应当判决撤销或部分撤销该行政行为，并可以判决被告重新作出行政行为。从该条规定可以看出，人民法院判决撤销被诉行政行为后，原告的权利是否必然回到被撤销的行政行为作出之前的状态，要根据案件的具体情况确定，可能存在两种不同的情形：一是生效行政判决彻底否定被诉行政行为认定的事实，认为被诉行政行为完全没有事实根据或法律依据，撤销被诉行政为意味着原告的合法权利恢复到被诉行政行为作出之前的状态。二是生效行政判决撤销被诉行政行为，理由是行政行为认定的主要事实不清、证据不足，或者是作出被诉行政行为的程序违法、适用法律错误、超越职权等，判决在实体上只是对被诉行政行为的合法性作出判断，并未对原告主张的权利是否合法作出判断，且判决作出后仍需要行政机关依法重新作出处理。这种情况下，原告主张的权利并不能当然地回到被诉行政行为作出之前的状态。也正是因为如此，行政诉讼法第七十条明确规定，行政行为被撤销的同时，人民法院可以判决被告重新作出行政行为。即便人民法院没有同时作出限期重作判项，作为享有相应处理权限的行政机关对存疑事项也有重新进行调查、作出处理的法定职责义务。

【案件基本信息】

案号：（2017）最高法行申992号行政裁定

案由：不履行重新颁发土地证法定义务及行政赔偿

审理法院： 最高人民法院

审理程序： 再审复查与审判监督

【当事人信息】

再审申请人（一审原告、二审上诉人）丛淑萍，女，1962年12月4日出生，汉族。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）辽宁省阜新蒙古族自治县人民政府。住所地：辽宁省阜新蒙古族自治县文化路东段。

法定代表人吴青林，县长。

【诉讼记录】

再审申请人丛淑萍因诉被申请人辽宁省阜新蒙古族自治县人民政府（以下简称阜蒙县政府）勘测结论、不履行重新颁发土地证法定义务及行政赔偿一案，不服辽宁省高级人民法院于2016年9月13日作出的（2016）辽行终77号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年2月21日立案，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

【案件基本情况】

丛淑萍系辽宁省阜蒙县旧庙镇旧庙村村民。2006年11月20日，丛淑萍向阜蒙县国土资源局（以下简称阜蒙县国土局）申请办理集体土地建设用地使用证。2006年11月24日，阜蒙县政府为丛淑萍颁发阜蒙集建（2006）字6071429号《集体土地建设用地使用证》（以下简称6071429号土地使用证）,证载备注内容为:用地面积l988.5平方米,其中法定宅基地面积300平方米,承包面积1688.5平方米。2008年,同村村民王春萍与丛淑萍发生土地使用权纠纷，认为其使用的土地被丛淑萍侵占建房，并非法取得6071429号土地使用证。王春萍为此以丛淑萍为被告提起民事诉讼，诉讼中王春萍申请撤诉，阜新蒙古族自治县人民法院作出（2008）阜县民一初字第1259号民事裁定，准予撤诉。2009年初，王春萍提起行政诉讼，请求撤销6071429号土地使用证。2009年5月13日，阜新蒙古族自治县人民法院作出（2009）阜县行初字第3号行政判决，撤销6071429号土地使用证。阜蒙县政府、丛淑萍不服，提起上诉。2009年8月26日，阜新市中级人民法院作出（2009）阜行终字第15号行政裁定，撤销一审行政判决，发回重审。2009年9月17日，阜蒙县政府在重审期间作出《关于撤销阜蒙集建（2006）字6071429号核准登记事项的决定》（以下简称撤销登记决定），主要内容为：经调查，6071429号土地使用证中的地块，土地使用权属多个权利人所有，并非丛淑萍一户独有，土地部门在土地登记中，将土地使用权登记在丛淑萍名下，属登记错误。根据《国家土地管理局土地登记规则》第七十一条的规定，决定撤销6071429号土地使用证，责成阜蒙县国土局对丛淑萍合法用地部分勘测定界，重新核准颁发土地使用证。丛淑萍不服，申请行政复议。2009年11月25日，阜新市人民政府（以下简称阜新市政府）作出阜政行复决字（2009）10号行政复议决定（以下简称10号复议决定），维持撤销登记决定。重审期间，阜蒙县政府改变行政行为后，王春萍不同意撤诉。2009年12月30日，阜新蒙古族自治县人民法院作出（2009）阜县行初字第18号行政判决，确认阜蒙县政府颁发6071429号土地使用证行为违法。丛淑萍不服，提起上诉。2010年10月20日，阜新市中级人民法院作出（2010）阜行终字第18号行政判决（以下简称18号行政判决），驳回上诉，维持一审判决。丛淑萍不服，申请再审。阜新市中级人民法院作出（2011）阜行监字第6号通知，驳回其再审申请。丛淑萍对撤销登记决定不服，提起行政诉讼。2010年11月8日，阜新蒙古族自治县人民法院作出（2010）阜县行初字第1号行政裁定，驳回起诉。丛淑萍不服，提起上诉。2011年4月25日，阜新市中级人民法院作出（2011）阜行终字第9号行政裁定，撤销一审行政裁定，发回重审。2011年6月3日，阜新蒙古族自治县人民法院作出（2011）阜县行初字第11号行政裁定，再次驳回丛淑萍的起诉。丛淑萍不服，提起上诉。2011年10月8日，阜新市中级人民法院作出（2011）阜行终字第21号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。20l5年2月3日,阜蒙县农业局、阜蒙县国土局联合作出《关于旧庙镇旧庙村丛淑萍宅基地勘察结果的报告》，及王春萍承包耕地勘测图。2015年3月l6日,阜蒙县政府作出《关于旧庙镇旧庙村丛淑萍宅基地问题的勘测结论》（以下简称勘测结论），内容为：关于丛淑萍宅基地问题，县农业局、国土局、旧庙镇政府成立联合调查组，于2015年2月2日进行调查核实。经现场勘测，该地块面积2.25亩，现全部由丛淑萍建住宅和作耕地经营使用。其中，建筑占地约0.15亩，耕种2.1亩。经查证，根据旧庙镇旧庙村村民委员会提供的《土地承包经营权证》及现场勘测结果，该地块南侧为王春萍承包田1.17亩（东西长46米，南北宽17米），其余1.08亩土地为旧庙村二组未分配到户的土地。丛淑萍未经村委会同意，抢占建宅基地。经现场勘测，王春萍分得的1.17亩承包耕地全部由丛淑萍占用。其中：丛淑萍住宅和附属建筑占用55.18平方米（约合0.08亩），其余1.09亩由丛淑萍耕种。因此，不能重新为丛淑萍登记发放《集体土地建设用地使用证》。2015年3月24日，勘测结论送达丛淑萍。2015年5月18日，丛淑萍提起本案行政诉讼，请求：1、判令阜蒙县政府进行公告，执行18号行政判决，为其颁发土地使用证。2、撤销2015年3月16日勘测结论。3、赔偿损失783336.40元。4、将丛淑萍的病治疗好为止。

阜新市中级人民法院（2015）阜行初字第26号行政判决认为，王春萍承包耕地勘测图不能证明丛淑萍取得的6071429号土地使用证占用王春萍土地的具体面积，该测量图无勘测日期、无勘测草图、无双方当事人到场签字、无事实根据，违反法定程序，且勘测结论无法律依据，应予撤销。丛淑萍诉请判令阜蒙县政府公告、颁发《集体土地建设用地使用证》，执行18号行政判决，属于申请人民法院执行案件，且该判决无执行内容，对其该项诉讼请求不予支持。丛淑萍请求阜蒙县政府赔偿损失、将丛淑萍的病治疗好为止，无法律依据，对其该项诉讼请求，亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条之规定,判决撤销阜蒙县政府作出的勘测结论，驳回丛淑萍的其他诉讼请求。丛淑萍不服，提起上诉。

辽宁省高级人民法院（2016）辽行终77号行政判决认为，阜新市中级人民法院18号行政判决确认颁发6071429号土地使用证行为违法，并未责令阜蒙县政府履行何种具体的行政职责。丛淑萍要求公告、发证的主张，一审不予支持，并无不当。丛淑萍认为一审判决确认勘测结论违法的同时，应恢复6071429号土地使用证的效力。但是，根据《土地登记办法》规定,发放土地使用权证系因当事人的申请引起,并非人民法院判决政府履行，一审判决未明确阜蒙县政府具体履责,不违反法律规定。丛淑萍认为，18号行政判决认定阜蒙县政府撤销登记决定违反法定程序,6071429号土地使用证自然恢复,该项主张没有法律依据。丛淑萍主张行政赔偿，但没能提供证据证明被诉行政行为造成其何种经济损失,请求赔偿无事实根据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定,判决驳回上诉,维持一审判决。

丛淑萍申请再审称：1、一、二审判决撤销勘测结论的同时，应当一并判令将阜蒙县国土局收回的6071429号土地使用证返还丛淑萍。2、勘测结论被撤销，阜蒙县政府应当承担行政赔偿责任。请求撤销一、二审判决，在撤销勘测结论的同时，加判归还6071429号土地使用证并行政赔偿。

阜蒙县政府答辩称：丛淑萍侵占王春萍使用的土地，要求行政赔偿于法无据。请求驳回丛淑萍的再审申请。

【裁判分析过程】

本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，原告申请被告履行法定职责，理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。本案中，丛淑萍对一、二审判决撤销勘测结论并无异议，申请再审主要是对一、二审判决驳回其请求返还6071429号土地使用证或为其重新颁发土地使用证的诉讼请求有异议。在王春萍起诉撤销丛淑萍持有的6071429号土地使用证案件审理过程中，被告阜新县政府以6071429号土地使用证中的地块并非丛淑萍一户独有、登记错误为由，作出撤销登记决定，王春平坚持不申请撤诉，一审判决确认颁发6071429号土地使用证行为违法，上诉后二审作出18号行政判决，驳回上诉，维持原判。从上述事实可以看出，丛淑萍持有的6071429号土地使用证已经通过阜新县政府的自我纠错程序被依法撤销，18号行政判决对撤销登记决定予以支持。该判决并不包含承认丛淑萍持有的6071429号土地使用证继续合法有效，或者确认丛淑萍享有该证项下土地权属的内容。丛淑萍根据18号行政判决，请求判令阜蒙县政府返还6071429号土地使用证，或为其颁发土地使用证，没有事实根据，理由不能成立。一、二审判决驳回其该项诉讼请求，并无不当。

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为主要证据不足、适用法律、法规错误、违反法定程序的，人民法院应当判决撤销或部分撤销该行政行为，并可以判决被告重新作出行政行为。从该条规定可以看出，人民法院判决撤销被诉行政行为后，原告的权利是否必然回到被撤销的行政行为作出之前的状态，要根据案件的具体情况确定，可能存在两种不同的情形：一是生效行政判决彻底否定被诉行政行为认定的事实，认为被诉行政行为完全没有事实根据或法律依据，撤销被诉行政为意味着原告的合法权利恢复到被诉行政行为作出之前的状态。二是生效行政判决撤销被诉行政行为，理由是行政行为认定的主要事实不清、证据不足，或者是作出被诉行政行为的程序违法、适用法律错误、超越职权等，判决在实体上只是对被诉行政行为的合法性作出判断，并未对原告主张的权利是否合法作出判断，且判决作出后仍需要行政机关依法重新作出处理。这种情况下，原告主张的权利并不能当然地回到被诉行政行为作出之前的状态。也正是因为如此，行政诉讼法第七十条明确规定，行政行为被撤销的同时，人民法院可以判决被告重新作出行政行为。即便人民法院没有同时作出限期重作判项，作为享有相应处理权限的行政机关对存疑事项也有重新进行调查、作出处理的法定职责义务。本案中，18号行政判决生效后，阜蒙县政府作出的勘测结论，实际是针对涉案纠纷重新作出的处理。一、二审判决撤销勘测结论，理由是主要事实不清、违反法定程序、缺乏法律依据。该判决对丛淑萍关于享有全部涉案土地权属的主张并未作出审查认定。鉴于此，本案一、二审判决撤销勘测结论后，涉案土地权属争议依然存在，阜蒙县政府有义务对该纠纷重新作出处理。丛淑萍认为撤销勘测结论，一、二审判决应当同时责令阜蒙县政府返还6071429号土地使用证，或为其颁发土地使用证，其该项主张没有事实和法律根据。在本案权属纠纷依然存在的情形下，丛淑萍、王春萍及旧庙村村民委员会等争议主体，应当依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，依法申请阜蒙县政府作出土地权属确权处理决定，明确争议土地的权属，彻底化解本案争议。丛淑萍申请再审还主张，勘测结论被撤销，阜蒙县政府应当予以行政赔偿。但丛淑萍并未提供证据证明勘测结论造成其人身、财产损害，一、二审判决驳回其该项诉讼请求，并无不当。

应当指出的是，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条规定的驳回原告诉讼请求的条件，与修改后的《中华人民共和国行政诉法》第六十九条规定的法定条件不一致，2015年5月1日后，应当适用修改后的行政诉讼法规定。一审判决在新法实施后，仍然适用司法解释第五十六条规定判决驳回丛淑萍的部分诉讼请求不妥，本院予以指正。

综上，丛淑萍的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：

【裁判结果】

驳回再审申请人丛淑萍的再审申请。

【文尾】

审　判　长　　郭修江

审  判  员　　武建华

审  判  员　　潘  杰

二〇一七年五月十八日

法官助理    于  浩

书  记 员   战  成