论金融法制的完善

论文摘要金融是现代经济的核心，随着我国市场经济的不断完善，金融机构在经济生活

中的地位和作用越来越突出，而我国的金融法制环境一直不容乐观，特别是入世后，国内金

融业面临着更加严峻的挑战。我国金融立法在某些方面存在滞后的问题，不少党政干部、企

业领导干部和金融工作者对如何通过学习，加深对金融法律、法规和金融政策的了解，提高

运用和驾驭金融手段的本领增强维护金融秩序的自觉性和防范风险的能力的问题还认识不足，

在我国金融业中还隐藏着较大的金融风险隐患。因此，就完善金融体制和严格依法办事而言，

还存在着很大的差距，如何把一切金融活动纳入规范化、法制化的轨道，仍是我国今后一个

长期重要的任务。经济全球化为各国带来利益和风险使国际经济活动内容日益丰富，对于国

际金融体系也提出了更高要求，金融全球化实际上是经济全球化的核心，随着全球化进程的

加快，国际社会认识到各国自身金融体系的坚固性对世界金融稳定的影响，以及金融管制全

球化协调与合作观念的重要性，全球化的金融市场要求规范完整的金融体系①。确立适应我

国根本经济利益的金融法制理念，并依此建立金融法制，是保障我国金融市场国际化的前提

和必要措施。关键词：金融 现代经济 核心一、金融立法概况金融是现代经济的核心，随着

我国市场经济的不断完善，金融机构在经济生活中的地位和作用越来越突出，而我国的金融

法制环境一直不容乐观，特别是入世后，国内金融业面临着更加严峻的挑战。（一）我国立法

的历史发展改革开放前，我国由于受高度集中的计划经济影响，金融立法十分薄弱。改革开

放后，随着金融体制改革的不断深化和我国法制建设的深入发展，金融立法不断加强，特别

是随着1995年《中华人民共和国中央人民银行法》的诞生，结束了我国金融业只有金融行政

法规、规章，没有金融法律的局面，随着《中华人民共和国商业银行法》，《中华人民共和国

保险法》，《全国人民代表大会常务委员会关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》和新修订的、

用规章规定了破坏金融秩序罪的《刑法》以及《中华人民共和国证券法》的相继出台，我国

金融法律体系已基本确立，金融事业已步入法制化、规范化轨道。（二）目前我国金融立法的

现状各国金融立法一个重要指导思想是：保证国家货币政策的正确制定和执行，保持币值的

基本稳定，加强金融监管，维护金融体系安全有效的运转，为国家经济的协调、稳步、健康

发展创造一个良好的金融环境，从这个意义上讲，保障国家金融安全和经济安全，是各国金

融立法的基本要求。各国法律关于金融业务规定了分业制、融合制两种不同制度，两种金融

业务制度各有利弊。我国实行的分业经营，分业管理的金融制度，符合我国目前金融发展的

特点和实际。然而，对于国际金融业呈现出的由分业到融合的走向要引起足够重视，既要坚

持我国有自身特色、行之有效的金融业务制度，又要积极研究借鉴国外先进经验，进一步完

善我国金融法制。党的十一届三中全会，特别是党的十四大以来，按照建设社会主义市场经

济体制的基本要求，我国金融法制建设取得了明显进步，在几年的时间时里制定了一批重要

的金融法律、法规和规章，初步做到了有法可依，重视金融执法工作，依法强化金融监管和

自律自控，在法制的基础上深化金融改革，整顿金融秩序，防范和化解金融风险。但是，我

们也必须清醒地看到，我国金融立法在某些方面存在滞后的问题，不少党政干部、企业领导

干部和金融工作者对如何通过学习，加深对金融法律、法规和金融政策的了解，提高运用和

驾驭金融手段的本领增强维护金融秩序的自觉性和防范风险的能力的问题还认识不足，在我

国金融业中还隐藏着较大的金融风险隐患。因此，就完善金融体制和严格依法办事而言，还

存在着很大的差距，如何把一切金融活动纳入规范化、法制化的轨道，仍是我国今后一个长

期重要的任务。[!--empirenews.page--]二、 经济全球化和金融开放给我国金融法制带来的

机遇与挑战（一） 金融全球化与法制建设经济全球化为各国带来利益和风险使国际经济活动

内容日益丰富，对于国际金融体系也提出了更高要求，金融全球化实际上是经济全球化的核

心，随着全球化进程的加快，国际社会认识到各国自身金融体系的坚固性对世界金融稳定的

影响，以及金融管制全球化协调与合作观念的重要性，全球化的金融市场要求规范完整的金

融体系①。确立适应我国根本经济利益的金融法制理念，并依此建立金融法制，是保障我国

金融市场国际化的前提和必要措施。金融全球化的趋势导致国际金融的管理规范理念发生了

变化：1、放松管制的变化，放松管制是国际金融法律规范方式的总体趋势，尤其是20世纪

80年代以后；国际金融市场的管理形式出现了很大变革，如在证券市场，由于电子化的证券

交易、清算、监管方式成为国际证券市场的基本模式，许多国家对其公司法、证券法、信息

披露均做了修改，对证券商的业务经营与竞争方式予以适当放松，并强调保护投资人的权益。

放松管制虽然是主流，但进入20世纪90年代后，随着经济全球化的加快，国际金融市场法

律规范除了鼓励新理念之外，开始强调对金融业的管制理念，各国金融监管的国际合作日益

加强，仍以证券业为例，美英等国对证券市场的管制有所增强，英国1997年布莱尔政府通过

市场管制促进伦敦证券交易所的场地交易方式改为全电子监管方式，并且许多国家都纷纷效

仿，尽管管制方式各有不同。香港政府1998年对股市的干预，日本政府对著名商业银行的注

资，都得到国际社会认可。值得注意的是，发达国家规范金融市场基本上都是先以几十年时

间建设其法律基础和法律体系，以后才逐步依法有规则地放松管制。2、混业经营的变化。在

全球化条件下，银行业、证券业、保险业的混业经营非常明显。如美国长期坚持分业经营，

20世纪90年代后发生了改变，《金融现代化服务法案》经国会通过后，美国开始以金融业经

营取代金融分业经营，分业监督的方式。混业经营也使金融形式多样化，如保险基金入市、

证券商进入银行的同业拆借市场融资等等。由于国际金融市场混业经营，可以提供多种金融

服务，分散一定风险，并贯通监管机制，所以，不仅原来奉行金融混业经营的国家如德国、

仍然发展和完善混业经营，而且分业经营的国家也开始动摇分业的基础。这种经营方式改变

了原有的金融法律关系并使得金融关系已不再是只体现个别国家或地区的利益了，如证券公

司、保险公司银行等在证券市场融资，或者一国的证券公司参股另国证券公司。金融市场的

跨国、跨地区交易导致了国家地区间、市场间的依赖和互动，法律规范的思路已经不是各国

自行制定金融法规保障和规范金融混业经营的单一问题，而是加快全球协调、建立国际合作

的有效调整规范体系。银行业、保险业、证券业的混业经营，直接保进了金融衍生物的广泛

使用。但实际上金融的风险会明显扩大，各国、各地区的金融监管无法突破区域性限制，分

散了金融市场监管的权力，使区域性或全球性金融风险监督失控。事实证明了这一点，能否

再建立类似世界贸易组织那样的权威组织机构，实现国际金融市场的监管，包括巴塞尔委员

会监管，对国际金融市场有着重要影响。[!--empirenews.page--]如上所述，金融国际化的

趋势使得国际金融法律规范方式出现了创新和变化，我国的金融市场要与国际接轨，就必须

树立起与国际金融法律规范方式变化相适应的金融法律新理念，并依此建立和健全相应的法

律机制。（二） "入世" 与金融法制建设加入WTO 将对中国金融业带来深刻变化，并大大削弱

现有金融法律制度的有效性。因此，需要未雨绸缪，提前做好理论研究和政策安排，努力完

善我国的金融法律制度。在金融[1][2][3]下一页 开放

条件下，外资金融机构的不断进入，不仅会改变中国现有金融机构的结构，而且会促使现有

的金融运行规则发生变化，其中突出表现在货币政策传导机制发生变化，金融中介经营活动

出现创新，致使现存金融法律中的一部分条款成为阻碍金融发展的不利因素。为此需要对相

关金融法律制度的部分条款加以修订，以适应金融对外开放的要求。1、市场准入的开放承诺：

中国加入WTO ，按照其基本规定，在金融服务贸易自由化的承诺中，应遵循两大原则：市场

准入和国民待遇②。开放领域及开放进程为：银行业：入世后两年外资银行可从事中国企业

的人民币业务，入世后五年全面开放。保险业：两年取消对外资保险机构的城市控制，五年

后取消许可证限制。证券业：外国金融公司允许在基金管理企业中持股33%，三年后增至49%，

外国股票包销商可以在合资承销公司中占3%股份。据此，将有更多的外资银行及其分支机构

进入中国，其经营性机构将以中国沿海向内陆发展。经营范围也将向人民币、债券、国内结

算等扩散。2、业务范围的节节打开发达国家的银行几乎是" 金融百货公司" ，其业务范围十分

广泛。进入中国市场后，其业务范围的开拓将会越来越广。业务范围的扩大将加快外国银行

将国外成熟的金融工具和经营理念引入中国金融市场，使国有商业银行处于被动地位。3、对

金融机构人员素质的挑战外资金融机构进驻中国后，对国内金融机构人员素质提出了挑战，

又对国内高素质人才展开了争夺。员工素质在很大程度上决定了金融机构的服务质量、管理

水平和经营方式。外资机构经营管理水平和生产效率都比较高，又能支付比国内金融机构更

高的报酬，加上更为合理的用人制度，对国内优秀经营和技术人才具有很大的吸引力。同时，

外资金融机构对人才培训方面更有经验，更有眼光，更有魄力，能培养更多的优秀人才。因

优秀人才的流失而扩大了国内金融机构在经营和技术创新等方面的劣势，在竞争中将处于不

利的位置。4、WTO 争端机制对我国金融问题解决的影响WTO 的建立是为了促进贸易自由化和

经济全球化的发展，其解决机制既不是纯粹的司法体制，也不是无休止的外交方法，而是融

两者于一炉，借司法化之优点，又保留非司法性的迅捷，且兼顾了各方利益的平衡。WTO 解

决争端的职能由总理事会承担，下设争端解决机构、上诉机构和争端解决专家小组。在通过

是否成立专家小组和通过专家小组及上诉机构的报告，采取" 倒协商一致" 的原则，即除非争

端解决机构一致决议不采纳，否则应予通过，这种解决机制，使弱国也得以与贸易强国抗衡，

且期限较短，整个过程了多不超过18个月。以后我国若与他国产生贸易上的争议，可以不选

择旷日持久的谈判与磋商，而选择仲裁和专家组程序，快速地解决争端，这样可避免美国等

经济大国的挟制。然而WTO 争端解决机制也要求我国只能全盘接受，而不能像以往对多边条

约或公约那样采取一分为二的" 拿来主义" ，对某些条款作这样或那样的保留。

[!--empirenews.page--]鉴于入世会对中国的金融业带来挑战，在金融业的发展方面，需要

调整有关法律条款，为适应金融开放的要求，努力完善我国金融业的法律保障，要认真研究，

提前安排，尽快对现行的金融法律制度加以完善，为金融业发展创造良好的环境，提倡公平

竞争，提高管理水平，促进金融业的健康发展。（三） 金融创新与法制建设金融业的改革创

新，必然要反映到金融法律制度上来，金融法的目的是为金融业提供完整的行为规范和构建

稳定的市场秩序，因此金融法必须将金融业的发展创新纳入自己的法律框架之中，如果金融

法不能为金融创新提供一个完整的、相对自由的法律空间，及时确认、保护金融创新的合理

成果，就会导致一些合理的金融创新违法，或者在法律真空中运作。因此，金融业的创新要

求金融法律制度随之发展。这样，金融未能才能适应金融业发展的实际，也不能与金融创新

互为促进。具体到我国金融业在新世纪的改革创新，首先应当鼓励在现行法律框架内，进行

法律所不禁止的金融业务探索，并在探索成功的基础上对法律适时进行修改，为金融业务发

展提供法律依据，逐步地建立起既有利于发挥金融机构的积极性和创造性，又监管严密，有

效防范金融风险的完善先进的金融法律制度，目前我国金融法制存在的问题主要是，法律体

系不够健全，一些法规的可操作性不强，监管处罚的法律依据不足，存在多头多层次下发规

范性文件的问题；在市场准入方面，有法不依，执法不严，违法不究还比较突出；在市场营

运的监管方面，立法不完善，执法不严格使监管工作难度很大；在市场退出监管方面，也同

样存在类似问题。另外，由于我国金融市场发育不完善，缺乏自律机制，也使金融法律的调

控作用大打折扣，市场法律的有效动作是与市场自律体系的完善分不开的，应当发挥市场立

法与市场自律各自的作用，共同构建市场经济的秩序和规则。各国的实践证明，完全靠法律

来规范市场经济是很难奏效的。特别是金融市场由于其自身的复杂性，多变性而使其运行不

可能完全依赖于法律，而更加需要有一套灵活的自律机制。当然，由于金融市场的自由竞争

在实践中有信息不通畅和竞争地位不平等等问题，单靠自律也是难以有效动作的，必须有相

应的完善的法律法规的调整和规范③。可见，建立有效的自律机制和健全相关法律制度都是

金融业有序发展所必须的。应当建立一种有利于金融创新的法律环境，以增进金融机构在开

放市场中的竞争力。为了促进金融市场的开放，一定要具备一个高效监管的法律制度。但是

加强监管不是指加强行政对市场的干预，而是要从完善金融立法和执法方面营造一个更加开

放、自由竞争、高度透明富有效率和秩序的金融市场。为此，一是要制定机关报法填补立法

空白，如出台有关公开市场信息，市场运营与退出，金融机构破产、接管、合并重组，有问

题金融机构整顿等方面的立法；二是与国际惯例接轨，尽快清理、修订、完善现有立法，以

消除金融法规与金融业发展现实的差距，协调好法律体系内部关系，及时将一些行之有效的

重要规章、条例上升为法规、法律、并增强法律规则的可操作性，以提高其在金融业发展创

新中的约束力和权威性。总之，当新世纪全球金融业趋向事例的情况下，我国金融业的发展

创新就益发迫切和重要，而完善相应的金融法律亦更加急切和任重道远。

[!--empirenews.page--]三 、完善我国金融法制建设的意义2004年2月10日上午，全国银

行、证券、保险工作会议在北京召开，中共中央政治局党委、国务院总理温家宝在会上作重

要讲话。他强调要正确认识当前经济、金融形势、充分发挥金融在宏观调控中的重要作用，

促进经济平衡较快发展，积极推进金融改革，加强金融监督，整顿金融秩序，加快信用体系

建设，努力开创金融改革和发展新局面。温家宝说，全面提高我国金融业素质和竞争力，必

须加快金融改革，建立现代金融企业制度。温家宝强调，金融安全事关全局，维护金融安全，

必须建全金融法制，加强金融监管，整顿金融秩序，加快信用体系建设，要认真贯彻执行金

融法律法规，健全配套的规章制度。进一步完善金融监管体制，改进监管手段，提高监管水

平，继续降低银行不良贷款，有效防范系统性风险，要依法严厉打击各种非法金融活动，规

范各类金融企业行为，加快全国统一的企业和个人信用信息基础建设，规范社会机构业务经

营和市场管理。党和国家十分重视金融工作。这些年来，对深化金融体制改革、整顿金融秩

序、防范金融风险、保持金融稳定等提出了明确的要求，采取了有力的措施，在实践中取得

了明显的成效。加强金融法制建设，对规范金融主体及其行为，强化金融监管，防范金融风

险，促进国民经济持续、快速、健康发展，具有很重要的意义。上一页[1][2][3]下一页 党的十一届三中全会以来，特别是党的十四大以来，适应建立社会主义市场经济体制的需要，

总结国外金融业发展的经验教训，根据我国金融工作的实际，全国人大及其常委会先后制定

了中国人民银行法、商业银行法、担保法、票据法、保险法、证券法等法律，对我国金融业

的组织，活动、管理、以及金融市场的运作等，作出了明确规范，为加强宏观调控，整经济

结构，提高经济效益，发挥了积极作用。我们要继续加强金融法制建设，抓紧制定有关金融

方面的法律，如信托法、投资基金法等，并对现行有关法律中不适应的内容加以修改，进一

步完善我国的金融法律制度；要严肃法纪，加强金融执法，提高全社会金融法律意识，为确

保金融安全、高效、稳健运行，有效发挥促进经济增长的作用，提供良好的法律环境。四、 完

善我国金融法制建设的思考与建议（一） 金融开放要与金融监管同步进行对外开放是我国一

项长期的基本国策。在经济全球化的大趋势下，既要看到国际资本流动为经济和社会的发展

所作出的积极贡献，也要看到由此而形成的挑战和风险。必须强调：我国在加强金融开放立

法的同时，亦要注意研究如何加强金融监管的立法。今天各国金融监管的对象是一个如此急

剧变化的市场，因此事实上，各国政府和国际金融监管机构一方面不断颁布新的法律和协定，

金融监管从来没有像今天这样紧跟市场；另一方面，新的金融工具层出不究并形成新的市场，

从而不间断地提出新的监管课题④。可以说，金融监管的特点就是法律的变化来管理变化的

市场。在加强金融开放与监管立法的同时，要十分注意研究如何采取有效措施，加强对国际

金融资本流动的监管，遏制国际游资的过度投机，提高对金融风险的预测、防范和救助能力。

[!--empirenews.page--]总之，金融对外开放要同本国经济发展水平和金融业发展水平、经

济改革和金融改革深化程度、宏观调控能力和监管能力等水平相适应。任何超越或严重滞后

都不利于本国经济和金融业的发展。（二）进一步加快经济改革步伐 以法制手段推进我国投

资融资体制改革对金融风险的防范和化解，不仅仅是金融领域的工作，还需要全方位的改革。

特别是以法制手段推进我国投资融资体制改革，已成为我国化解和防范金融风险的重要外部

因素之一。从金融运行的客观环境看，我国现行的投资融资体制已不适应社会主义市场经济

的要求。要加速我国的投资融资体制改革，实行" 谁投资，谁决策，谁担风险" 的原则。凡企

业投资国家允许发展的产业、产品和技术，均由企业自主决策，自担风险。除重大项目外，政府一般不再对项目进行审批，而改为登记备案制，确需政府审批的项目，也将尽可能简化审批程序，主要是看项目在投资方向和宏观布局是否合理是否符合国爱有关政策和法规。要抓紧制定《固定资产投资法》，《招标投标法》等法律、法规，把全社会固定资产投资活动纳入法制化轨道。（三）加强完善金融立法 强化金融执法的研究我国金融立法在某些重要领域还处于空白阶段，《信托法》、《期货法》等，是金融监管待加强的重点。建议加快、加强金融立法特别，特别是期货、信任立法，健全、完善我国金融法律体系，尽快改变金融市场重要法律法规不全，某些重要金融活动无法可依的现象。从维护社会主义经济金融秩序的严肃性出发，必须强化金融执法。要赋予中国人民银行，中国证监会，中国保监会等国家金融监管机构以重大权力，并使之在动作上保持独立性。建议制度《金融处罚条例》，以提高央行金融监管依据的法律效力层次，增强金融监管的力度。要大力整顿金融秩序，坚决取缔非法金融机构，严禁任何非法金融活动。要根据党中央国务院的部署，尽快及时完成对本地区本系统各种形式的非法集资活动的清理和查处。要狠抓金融机构特别是金融机构领导班子的建设，对金融机构和金融从业人员违法违规行为，要及时严肃从严处理。（四） 完善信息披露 增加金融决策透明度透明度原则是国际金融交易中的一个重要法律原则。金融透明度或信息披露，是指根据法律规定公开与金融交易有关的重大事项的一种法律制度。金融透明度是金融业有效监管的基础，是金融运行规范化的主要内容和重要标志。离开了信息披露的规范化，市场的规范化就无从谈起。值得注意的是，我国金融市场存在信息披露不规范的问题：如信息披露不及时；信息披露不严肃；信息披露不真实；信息披露不充分；公布的信息朝令夕改等。建议加强对金融透明度和信息披露制度的研究，并加强以下工作：一方面，根据我国国情，以法律的形式进一步明确规定有关金融活动信息披露的义务人、信息披露的内容和形式、信息披露的原则和标准，进一步加强我国的信息披露制度；另一方面，从立法上明确规定不披露的信息，如公开违反社会公共利益，法律法规保护并不允许披露的商业秘密，内幕信息和敏感性信息等，从而保证政府和金融机构对金融市场实行同意管理和有效监督，创造一个真正公开、公平、公正、安全的金融市场秩序⑤。[!--empirenews.page--]（五）建立完善的金融监管体系，依法加强金融监管就整个监管体系而言，国家对金融机构的监管是最高层次的刚性监管监督形式。目前我国实行的是中国人民银行、中国证监会和中国保监会的监管体系。中国人民银行新的管理体制动作后，央行要独立行使监管职能，确保金融政策的权威性和连贯性。而以经济区域设立的央行分支机构要突出依法监管、风险控制，强化整体监管功能，打破内部条块分割、各自为政的传统监管方式，形成监管合力。中国证监会今后应致力于建立集中统一的证券期货监管体系。在对全国证券监管机构实行垂直领导后，中国证监会派驻各地的监管机构要迅速转变观念，转变职能，把工作重点转到加强对证券期货业的监管，提高信息披露质量、防范和化解证券期货市场的风险上来。中国保监会要依法查处保险企业违法违规行为，坚持取缔非法设立的保险机构和保险中介机构，严肃查处高手续费、高返还、低费率等不正当竞争行为，建立保险业风险的评估与预警系统，防范和化解保险业的风险。在强化国家金融监管的同时，还要注意建立完善我国金融机构内部控制自律机制，在国家的宏观金融监管和金融机构内部控制中间，还应特别加强金融业同业公会或协会自律性组织建设。建议加快银行、信托、证券、保险、信用社等行业的自律制度建设、建设健全全国同业社会，制定同业公约、规范、协调经营行为，以切实，以切实加强金融行业的自律约束。（六）普及金融法律知识 增强金融法治意识各级党政领导干部和广大企业领导，都应学一些金融法律知识，加深对金融工作、金融法规和金融政策的了解，提高运用和驾驭金融手段的本领，学会运用法律手段管理经济，增强维护金融秩序的自觉性和防范金融风险的能力，要把是否掌握金融法律知识，具备金融法治观念行为金融系统干部和金融从来人员的必备素质，作为应当履行的义务，并作为考核晋升的依据。在加强金融法治意识的过程中，要重视全社会信

用观念的建立。要加强公众和投资者的风险防范意识和合法投资观念，从而为金融业的健康发展创造一个良好的法治环境。