论农村土地承包纠纷的解决

　　[摘要]农村土地承包纠纷是当前影响农村社会稳定的主要矛盾纠纷之一。本文简要介绍了当前农村土地承包纠纷的现状，详细分析了解决农村土地承包纠纷应注意的问题，并在此基础上提出了建立健全农村土地承包纠纷解决机制的建议。 　　[关键词]土地承包；纠纷；解决 　　[中图分类号]D922.32 　　[文献标识码]A 　　[文章编号]1005-6432(2008)48-0040-02 　　 　　2007年3月，全国人大审议通过了《中华人民共和国物权法》，将土地承包经营权明确规定为用益物权，对于土地承包经营权的保护无疑具有重要的意义。但是当前在土地承包过程中还存在很多问题，土地承包纠纷日益增多，农村土地承包纠纷的数量、影响面及其产生的后果，对农村社会的稳定和发展带来不利的影响。因此，如何保护农民的土地承包经营权，解决农村土地承包纠纷，已成为亟待解决的重要问题。 　　 　　1　农村土地承包纠纷的现状 　　 　　农村土地承包纠纷，是指当事人之间因承包土地的使用、收益、流转、调整、收回以及承包合同的履行等事项发生的争议。 　　近年来，中共中央出台了多项惠农政策，使农民对土地的态度发生了较大的转变，由原来的弃地、厌地转为争地、要地，加之农村土地承包合同是一个长期的合同，在这期间外界客观环境会产生诸多变化，农业生产本身又是一个很容易遭受客观环境影响的产业，其生产与合同的预期不符是很正常的事，这样就导致双方当事人的利益失衡，由此产生了一系列纠纷。根据产生纠纷的原因可分为以下几种：①外出人员重新要地引发的矛盾纠纷；②人多地少引发的矛盾纠纷；③耕地被征用占用引发的纠纷；④土地流转不规范引发的纠纷；⑤机动地处理不当引发的纠纷；⑥土地承包不规范引发的纠纷；⑦发包方的侵权行为引发的纠纷；⑧承包方的违约行为引发的纠纷。目前这些纠纷呈现出数量急剧增加、覆盖面日益扩大、恶性事件不断出现的特点，从而成为当前涉农问题的热点。因此，及时妥善地解决农村土地承包纠纷，是当前农村工作的关键所在。 　　 　　2　解决农村土地承包纠纷应注意的问题 　　 　　根据《中华人民共和国农村土地承包法》第51、第52条及其他相关法律、法规的规定，在土地承包经营发生纠纷时，当事人可以通过协商、调解、仲裁、诉讼四种途径解决纠纷。 　　 　　2．1　调解解决应注意的问题 　　通过调解解决纠纷是我国民间传统的和解方式，通常是当事人自愿选择彼此信任的第三人从中斡旋，通过相互谅解、让步，达成一致，解决纠纷。 　　当前，对于农村土地承包纠纷，当事人如果协商不成，主要由村民委员会或者乡镇人民政府调解。在调解纠纷时应注意以下几点：①针对纠纷发生的原因，深入细致地做当事人的思想工作，动员他们互谅互让；②对存在的问题要实事求是地解决，争取群众的谅解；③调解达成协议，应当主持当事人签订书面协议，应当帮助和督促当事人自觉履行协议；④调解协议不能强制执行，当事人如果事后反悔，依然可以申请仲裁或者起诉。 　　 　　2．2　仲裁解决应注意的问题 　　对于农村土地承包纠纷，当事人之间不愿协商，或者通过协商、调解不能解决纠纷时，可以向仲裁机构申请仲裁。但这里应注意，农村土地承包纠纷的仲裁，是一种特殊的经济纠纷仲裁，不同于《仲裁法》规定的一般经济纠纷的仲裁。《仲裁法》第70条规定：“劳动争议和农业集体经济组织内部的农业承包合同纠纷的仲裁，另行规定。”这一规定，明确了农村集体经济组织内部的土地承包经营纠纷，不适用《仲裁法》的规定，排除了对《仲裁法》的适用。两种仲裁的主要区别在于： 　　(1)仲裁的申请程序不同。农村土地承包经营纠纷的仲裁管辖，不需要当事人达成仲裁协议，一方当事人申请，有关的仲裁机构即可受理。 　　(2)仲裁机构不同。对于农村土地承包仲裁机构的设置，目前各地的做法不同，有的地方设在县乡两级，有的地方只在县一级设立。据有关部门统计，在全国5万多个乡镇中，有2万多个设立了农村土地承包仲裁机构，总之都是在基层最接近农村、农民的地方设立仲裁机构，以方便广大群众的仲裁需要。 　　(3)仲裁裁决的效力不同。根据《农村土地承包法》第52条之规定，当事人对农村土地承包仲裁机构的仲裁裁决不服的，可以在收到裁决书之日起30日内向人民法院起诉。逾期不起诉的，裁决书即发生法律效力。 　　 　　2．3　诉讼解决应注意的问题 　　在司法实践中，审理农村土地承包合同纠纷案件时，应注意以下几点： 　　(1)纠纷管辖问题。对于家庭承包经营纠纷一方当事人申请仲裁，另一方当事人向法院提起诉讼，人民法院是否应当受理。由于《农村土地承包法》对此问题没作具体规定，这个问题有待立法或者司法解释作出规定。笔者认为，基于仲裁的当事人自愿受管辖的性质，如果一方当事人选择了起诉，人民法院即应当受理，并应当以司法建议的形式告知有关仲裁机构。人民法院已经受理纠纷，但是，如果一方当事人申请了仲裁，另一方当事人做出答辩或者表示同意应诉后又向人民法院起诉的，人民法院则不应当受理。对于以招标、拍卖、公开协商等方式承包的“四荒”地，当事人可以在承包合同中约定纠纷的解决方式，以及管辖的仲裁机构或者法院，有关的仲裁机构与人民法院则应当尊重当事人的意愿，依法受理仲裁或者诉讼案件，这是不同于家庭承包经营的。 　　(2)发包人侵权纠纷适用法律的问题。对于发包人违反义务的行为并造成承包人土地承包经营权的侵害，原则上通过合同法救济。发包人与承包人之间的权利义务主要通过承包合同确定，承包人依据承包合同起诉，只要证明发包人的行为构成违约且不存在法定的抗辩事由，发包人就应承担违约责任。当然，土地承包经营权的权利义务内容不一定都可以由合同约定，发包人违反义务的行为不单纯是违反合同的行为，因此，承包人可以依据合同法或物权法的规定自主选择，行使物上请求权或合同法上的请求权。对。于发包人以外的第三人造成的对土地承包经营权的侵害，如非法剥夺承包人的土地承包经营权、在承包土地上挖坑等，承包人有权依据物权法的规定行使物上请求权，请求承担排除妨碍、确认物权、赔偿损失等法律责任。 　　(3)土地承包经营权转让与代为耕种的法律界定问题。转让和代为耕种虽然都是土地流转的形式，但却有不同的实质内涵。代为耕种土地并没有改变承包人与发包人之间的法律关系，承包人与实际耕种人之间成立委托代为耕种的事实关系。在没有证据显示承包人与发包人已经解除原土地承包经营关系、实际耕种人与发包人之间成立土地承包经营关系的情形下，仅仅依据实际耕种人在案件审理中提交的发包人为收取承包费的方便而制作的土地承包费用缴纳登记表，并不能足以得出承包人将土地承包经营权转让给实际耕种人的结论。因为土地承包经营权为新型的物权，其取得经过了签订承包合同、颁发承包经营权

证书及造册登记等较为严格的程序，其转让在外观上当然也应当采取类似较为严格的手续；如《农村土地承包法》第38条规定，在转让土地承包经营权时，当事人要求登记的，应当向县级以上人民政府申请登记。由此可以看出，登记与否的法律效力存在明显的区别。另外，土地承包经营权代表着十分重要的财产利益，其财产价值许多情况下要远大于其他财产，为防止和减少可能的纷争，有必要谨慎认定承包经营权的转让。 　　 　　3　建立健全农村土地承包纠纷解决机制 　　 　　当前农村土地承包纠纷解决机制极不健全，行政、司法机关和村级组织不作为现象比较严重。不仅基层法院以各种借口不受理农村土地承包纠纷诉讼，就连农村土地承包仲裁管理机关也常以各种理由拒绝农村土地承包纠纷仲裁请求，即使有时受理并做出了裁决，村级组织也经常不执行仲裁、司法结论或名义上执行实际上拖延不办，造成农民利益严重受到侵害。因此，建立健全农村土地承包纠纷解决机制，着力化解现实中的各种矛盾，对维护农村社会稳定，营造良好的生产生活环境具有重要的意义。 　　 　　3．1　完善乡村协商调解、县市仲裁的纠纷调处网络 　　充分发挥乡村两级的调解作用，促进农村土地承包经营纠纷的有效调解。农村土地承包纠纷与其他民事纠纷一样，化解的办法应立足于基层调解。乡、村两级组织要加强领导，充分发挥基层调解组织在调解农村土地承包纠纷中的作用，把问题解决在基层。同时建立市、县两级农村土地承包仲裁机构，降低调解纠纷的门槛，及时调节土地承包与流转中出现的争议。 　　 　　3．2　建立农村土地承包纠纷仲裁制度体系 　　建立健全适合农村特点的仲裁程序、方法、工作规程和档案管理等各项制度，为农民依法解决纠纷创造良好的制度环境。 　　 　　3．3　建立仲裁工作协调体系 　　农村土地承包纠纷仲裁工作涉及面广，政策性强，要加强同信访、司法、林业、水利、土地、民政等部门的沟通协作，形成多部门配合协作、齐抓共管、分工负责的纠纷调节机制。 　　 　　3．4　建立健全维护农民土地权益的法律法规体系 　　一方面，加快农村土地承包纠纷仲裁立法工作，完善土地承包纠纷调节机制，使农业部门依法调节土地承包纠纷有法可依，有章可循。另一方面，抓紧《土地管理法》的修订和有关农地征用相关法律的起草，推动农地征用和补偿安置制度改革，保护好土地征用中的农民合法权益，明确提高征地补偿标准，使农民土地承包经营权得到强有力的法律保障。