完善劳动保障监察行政执法工作机制的研究

劳动保障监察执法是劳动保障行政部门依据《劳动法》、《劳动保障监察条例》等相关法律法规，代表国家对劳动保障违法侵权行为进行监督、检查和依法处理的行政执法行为。它既是维护劳资双方合法权益，建立和谐稳定劳动关系的有效保障，也是劳动保障行政职能的集中体现。尽管我市劳动保障监察大队建立以来运行效果显著，但在执行中仍然存在行政效率不高、执行力度不够等诸多问题。尤其近年来，随着私营企业的不断壮大与发展，劳动保障监察执法工作日益繁重，积极研究和探讨如何完善劳动保障行政执法工作机制，对进一步规范新形势下劳动保障行政执法工作具有十分重要的意义。

一、我市监察执法工作体系发展历程及现状。

1、初始创建阶段（1996-2001年）。1996年前我市劳动监察工作处于空白状态。1995年1月1日，国家出台《劳动法》，根据《劳动法》新赋予的劳动监察职能，1996年12月，我市成立江阴市劳动监察队，定编3名； 1997年12月，江阴市劳动监察队更名为江阴市劳动监察大队，同时增编2名，总编制5名。1999年4月，市劳动监察大队增加编制5名，增编后总编制为10名。

2、整合完善阶段（2002-2003年）。2002年在机构改革中，市劳动监察大队与市社会保障监察大队合并，组建市劳动保障监察大队，核定编制18名，为市劳动和社会保障局下属全额拨款事业单位，是委托实施劳动保障监察的行政执法机构。这一阶段，劳动监察大队的工作主要集中在建章立制，健全组织，完善执法方式，宣传法规等工作上。先后制定了《劳动监察工作程序》、《劳动监察员岗位责任制》、案件办案、错案追究、突发案件应急管理等制度，并建立了劳动用工年检制度以及日常巡查、专项检查、举报专查相结合的执法机制。

3、快速发展阶段（2004年至今）。2004年12月1日起国务院出台了《劳动保障监察条例》，明确了监察的职责和内容，强化监察的执法手段，标志着劳动保障监察进入了一个新的发展时期。2010年，江阴市劳动和社会保障局与江阴市人事局职责整合，江阴市劳动保障监察大队，正股级建制，人员编制和经费渠道均保持不变。核定领导职数1正4副。在原职能的基础上，将负责对参保单位社会保险缴费基数、参保人数等情况稽查的职能划至江阴市劳动保障监察大队。这一阶段，随着市场主体的多元化，劳务派遣、非全日制用工等用工形式的快速发展，劳动违法案件的复杂性和监管难度急剧增加，疑难案件大量涌现，江阴市劳资矛盾进入高发期。同时，随着《劳动合同法》、《社会保险法》的相继实施，不仅强化了监察职责，也进一步确立了监察的法律地位。江阴市劳动保障监察大队以积极推动依法行政为主线，不断规范和完善各项制度，使劳动监察工作向法制化、规范化、程序化发展。

二、当前劳动保障监察工作面临的挑战。

随着我市中小企业的蓬勃发展，我市劳动关系日趋呈现多样化和复杂化。而对于劳动者来说，一次就业定终身的格局已从根本上打破，劳动者人员流动速度加快、领域加宽。劳动关系的变化必然对劳动保障监察工作的开展和劳动保障监察体制的运行带来影响，面临新的挑战。

1、劳动保障监察的工作量增大。首先，由于产业结构调整，第一产业比重下降，第二、第三产业在我市经济中的比重上升，新的用人单位类型陆续出现，使劳动保障监察的执法对象数量大幅度增长。其次，由于非公有制用人单位是以盈利为目的的自主经营、自负盈亏的市场主体，存在规避法律追逐利润的驱动力，因此也在一定程度上带来违法行为数量的大幅度增长。再次，由于劳动者法律意识和维权意识增强，劳动者向劳动监察机构提起的举报投诉案件增多，全市受理各类举报、投诉从1997年289件上升到2011年3947件，增加了近18倍。

2、劳动保障监察的难度增大。首先，在劳动力市场上，劳动者与用人单位都是独立自主的经济主体，有互相选择的权利，由于劳动力流动性增大，劳动关系复杂多变，提高了劳动保障监察执法的难度。其次，劳动者和用人单位法律意识增强，对劳动保障监察执法形成强有力的外部监督力量，推动劳动监察工作不断规范工作程序、提高工作效率、改进工作标准。再次，低素质劳动力大量过剩，加剧了资强劳弱的劳动关系格局，而低素质劳动力为了获得就业岗位对违法现象往往忍气吞声、逆来顺受，不敢检举、揭发，给劳动监察执法调查取证带来难度。

3、劳动保障监察提高水平的压力增大。劳动关系国际化趋势使得国际劳工标准对我市企业的影响力增大，这一方面有助于提高企业劳动管理水平，促进劳动保障法律、法规的贯彻执行，减少企业劳动保障违法行为，促进劳动保障监察工作的开展。同时，也产生了对比效应，使我市劳动保障监察体制的缺点和不足更多地暴露出来，由此产生了一定的要求劳动保障监察提高水平的国际压力和国内压力。

三、劳动保障监察执法中存在的主要问题。

1、劳动保障监察行政执法的力量不足。目前，我市劳动保障监察大队为全额拨款事业单位，现有专职监察员14名。近年来，随着我市经济的迅速发展，个体、私营企业数量日益增多，用工情况复杂，劳资矛盾呈现上升和多样性。与之形成鲜明对比的是，劳动监察队伍却很薄弱。大队现仅有专职监察员14名，承担着全市2万多家用人单位，约100余万职工的劳动保障监察任务。两者相较，专职监察员与劳动者的配置比例约为1：71428，与企业的配置比例约为1：1428，也就是说，1个劳动保障监察员要管71428名劳动者、1428家企业，这还不包括国家机关、事业单位、民办非企业和其他社会团体。按照劳动保障"十一五"发展规划中，劳动保障监察员与劳动者的比例应为1：8000才较为合理，与这个数据相比，我市劳动保障监察员的人数远远不够。而且近几年来，全市受理各类举报、投诉从1997年289件上升到2011年5165件，增加了近18倍；立案数从1998年的6件上升到2011年242件，增加了41倍，监察队伍力量严重不足，完全不能满足劳动监察工作发展的需要。

2、劳动保障监察执法缺少强制手段。《劳动保障监察条例》、《劳动合同法》、《社会保险法》等法律法规虽然给劳动保障监察执法工作提供了有效的法律依据，但是不管是在力度上还是强度上都存在处罚强度严重不足，缺少必要的强制手段。例如，劳动保障监察工作所检查、调查时，所涉及的证据材料主要是企业管理规章制度、劳动合同书、工资表、考勤表、财务帐簿等，这些材料都是由用人单位设计制作和掌握管理，是认定事实的基础性证据。劳动保障监察工作的取证方式一般先要求用人单位当场提供，用人单位会提出"领导不在单位"、"会计不单位"、"公章不在单位"等理由拒绝当场提交。这种情况下，执法人员只能依据《劳动保障监察条例》第十五条第二项之规定对用人单位下达《调查询问书》，给用人单位合理的时间再向劳动保障监察机构提交相关材料。这样就势必给违法用人单位留下篡改、伪造隐匿、毁灭证据的充分时间。尽管《劳动保障监察条例》第二十条第二项赋子了劳动保障监察机构对篡改、伪造隐匿、毁灭证据行为的处罚权，但由于执法手段有限并且缺少应有的强制手段，无法取得篡改、伪造隐匿、毁灭证据违法行为的证据，作为被侵权一方的劳动者也无法取得相关证据及证据线索，造成这一执法依据无法实施，使违法者逍遥法外。

3、强制执行程序与劳动违法案件的特殊性相矛盾。根据规定，对行政机关申请法院强制执行其具体行政行为的，申请执行的期限自起诉期限届满之日起3个月。现行劳动保障法律没有规定劳动保障部门的自行强制执行权。这就意味着，对行政处理决定、行政处罚决定的强制执行至少要在3个月后才能向法院提出申请。劳动违法案件特别是工资拖欠案件有其自身的特殊性。工资是劳动者赖以生存和发展的基础，得不到工资，意味着劳动者的生存权受到挑战，因此具有很强的时间性。从实践来看，这种繁杂冗长的诉讼执行体制也给用人单位逃避责任提供了条件和机会，对劳动保障部门的执法带来了很大难度。劳动行政强制措施缺乏，企业负责人采取逃匿，毁损名册或账簿凭证、变卖或转移财产等方法逃避监督检查。

4、劳动保障监察工作受制于地方政府。我国劳动保障监察机构虽然采取的是从中央到地方的设置模式，但在实际操作中，上级劳动保障监察机构只是业务方面对下级劳动保障监察机构进行指导，而所需经费、人员的调动、任免以及考核等任何安排都是当地政府的权利，所以劳动保障监察执法工作的开展必定会受到地方政府的干预。为片面追求经济的快速增长，某些地方政府在思想上形成了"先发展，后规范"的错误观点，把"执政能力"简化为GDP的增长能力，却不顾在各种经济数据的背后却有着不和谐的一面，有些"明星企业"、"骨干企业"存在着明显侵犯职工合法权益的现象。而某些私营业主也以为地方经济发展做出了贡献而自居，当因违法受到劳动保障行政部门的处理或处罚时，不是自觉接受处理并按照规定对违法行为予以改正，而是千方百计寻求当地政府的庇护，致使劳动保障违法案件的查处工作有始无终，有的甚至暴力抗法。

三、对策与建议：

1、加强队伍建设，适应新形势的执法需要。一方面要加强基层劳动保障监察建设，在各乡镇设立劳动保障监察中队，充分利用监察网格，扩大劳动保障监察覆盖面，让法律宣传、法律咨询、法律监督、违法调解和处理更贴近基层，实现监察执法工作关口前移，重心下沉，方便企业和劳动者。另一方面要加强政策业务培训，提高监察员办案素质。面对层出不穷的新情况、新问题，要采取多种形式，多个层次，进一步加强执法能力和办案技术的学习培训，通过业务研讨、疑难案件会审等形式，提升监察执法水平，树立劳动保障部门维权护法的良好形象。

2、加强部门协作，促进劳动保障监察工作顺利开展。由于我国《劳动保障监察条例》并没有针对劳动保障监察机构与其他行政执法部门合作的具体形式、相关责任进行专门规定，这就导致了《劳动保障条例》第3条在具体实施上不能得到普遍的贯彻实施，在具体的实施中更加缺乏强制性。因此，就目前我国劳动保障监察制度来说，劳动保障监察机构与其他部门的办调配合缺乏力度，增加了劳动保障监察执法工作的难度。建议当劳动保障行政部门对用人单位作出的行政处理、行政处罚行为用人单位未予执行的，不能通过工商年检。如此，才能更好的开展劳动保障监察执法工作。

3、强化监察手段，赋予劳动保障监察执法相应职权。应以《劳动合同法》、《劳动保障监察条例》为依据，结合劳动监察难、执法难的实际情况，一是增加必要的财产保全措施。对用人单位存在拖欠工资、欠缴社会保险行为的，具有明显转移财产逃避相应法律责任时，应当赋子劳动保障监察部门必要的查封、扣押、冻结等财产保全措施，以提高劳动保障监察工作的力度和效率，切实保护劳动者合法权益。二是增加停产停业整顿权。对用人单位存在恶意拖欠工资、严重欠缴社会保险、拒不执行行政处罚、行政处理决定等严重违反劳动法律的行为，以及因上述违法行为造成引发群体性事件等恶劣影响的用人单位，仅对其予以罚款会使其违法成本过低，无法对其有效震慑。因此应赋子劳动保障监察机构责令停产停业权，彻底改变劳动监察执法弱、执法难的现状。

4、加强信息共享，建议引入科技手段实施动态监管。通过现代科技手段对用人单位与劳动者签订劳动合同、工作时间、工资发放等情况进行实时、动态监管。这里所谓"科技监管"的手段，可以采用每名员工配备一张经过监察部门加密的磁卡并给每个用人单位配备一台同样经过加密的考勤机，在员工到新单位入职、离职时、每天上下班时以及发放工资等情况都进行刷卡操作，通过互联网实时传输到监察部门。现在职工工资发放一般都是打入银行卡，可以与银行建立工资发放信息共享平台，直接通过网络，就可以对企业工资支付情况进行动态监控，及早发现劳资隐患，提前介入。当用人单位涉嫌违法或与劳动者发生劳动争议时可将上述信息作为直接证据，其证明力更强。