第三章职位分类

第三章 公务员职位分类

教学目的和要求：通过学习和讨论，要求学生掌握通过职位规范对每个职位的职责任务、难易程度、责任大小以及所需资格条件等作出明确的规定，明确规定公务员的职务序列、级别的确定原则以及职务和级别的对应关系，有利于实现人事管理和科学化、法制化、规范化，提高政府机关的工作效率。

教学重点：公务员职位的概念和特征；公务员职位分类的意义和标准；公务员职位分类的原则和内容

教学内容：

第一节 公务员职位分类概述

（一）职位分类

职位分类制度。职位分类首创于美国，是以美国为代表的许多发达国家普遍采用的一种适应现代经济社会发展的需要而产生的科学人事管理方式和人事分类制度。1895年“科学管理之父”泰勒为了提高工作效率，通过对动作与工作时间关系的研究，提出了“工作分析”、“时间和动作研究”的管理方法，这种方法很快流行于政府部门。1923年，美国国会正式通过了美国第一个《联邦政府职位分类法案》。

职位分类制度最早产生于美国，现在主要实行于美国、加拿大、菲律宾、泰国、哥斯达黎加等国和我国台湾地区。职位分类是世界各国人事分类制度两种主要方法中的一种。

职位分类是以职位为对象，以职位的工作性质、难易程度、责任大小及所需资格条件为评价因素，把职位划分成不同的类别和等级，作为人事管理基础的一种人事分类方法。

所谓职位，是由上级组织分配给每一个工作人员的职务和责任。

职位具有三要素：（1）它是由具有充分权力的组织分配的，不是由工作人员自己或者其他组织、个人决定的；（2）它的职责必须通过工作人员完成，每个职位的工作量不能过大也不能过小；（3）它具有完成工作所需的权力，是职务、责任和权力的集合体。

职位具有六个主要特征：（1）职位是指事而不是指人，是指工作人员担负的职务和责任，而不是指担负职务和责任的工作人员。（2）职位存在于担任它的工作人员之先。人员变动对职位没有影响。职位变动则一般要求对工作人员相应地作调整，没有合适的人选时职位可以空缺。（3）职位的数量是有限的，是由组织机构的规模、职能、任务、经费预算和社会的政治经济状况及科学技术发展状况等多种因素决定的。（4）每一职位有一定的名称、内容、责任、工作标准、任职条件和晋升转任路线等。一旦确定后具有相对稳定性，除非具有充分理由并经上级主管部门同意，不得随意变动。（5）职位并不意味着担任它的工作人员具有某种终身不变的身份和终身享有的待遇，工作人员只有在担任某一职位的职务和责任时才具有相应的权力，享有相应的报酬。同一职位在不同时间可由不同的人担任，同一人员在不同时间可以担任不同的职位。（6）职位可以按一定的标准和方法划分为若干类别和等级。

职位分类的最大特点是“因事设人”，它强调的是公务员的职权和责任，而非担任该职位的公务员本人。职位，与强调一个人的专业技术、学术水平的职称不同，是“分配给一个官员或职员包含有职务与责任的工作”。它是职位分类结构的基础，由它构成形形色色的职系和高低不等的职级，职位分类是将用人单位的全部职位按照其业务性质和内容划分出若干职系，然后再按每一职位的责任轻重、难易程度、劳动强度、工作环境及所要求的知识技能和经验水平，将其划分为若干等级，并通过职位说明书加以明确而详细的规定，最后将各个职位归于适当的职级、职等。

就职位分类来说，它的长处和优点是：（1）因事设人而避免了因人设事滥竽充数现象；它在调查评价的基础上，明确规定每个职位的职责任务和工作标准以及应具备的条件，这为公务员的录用、考核、奖惩、职务升降等提供了客观依据。

（2）可以使考试和考核标准客观，有利于事得其人，人尽其才；它对确定设置的职位按照工作性质、难易程度、责任轻重等因素进行类别和等级划分，对现有全部职位进行纵向和横向排列，使浩瀚杂乱的职位井然有序，形成科学的人事管理结构。（3）便于实行公平合理的工资待遇和制定工作人员的培训计划；它要求在进行职位的类别和等级区分的同时，根据每一职等职责程度的不同，明确规定不同的工资额度，形成合理的工资结构，以调动工作人员的积极性。（4）它有一套严格的管理程序，有一套严谨、客观、准确、完整的法规文件，如职位说明书、职级规范、职等标准等，有助于克服人事管理中的主观随意性。（5）可以做到职责分明，减少不必要的推诿纠纷，有利于获得职位的最佳人选，解决机构重叠、层次过多、授权不清、人浮于事等问题，提高组织机构的科学化、系统化水平，使组织机构经常处于合理高效的状态。

职位分类的短处和缺陷是：（1）它较适合于专业性、机械性、事务性较强，易于规范化的职位，对于责任较大、需要高度发挥个人主动性和创造性的职位，以及职责范围不易确定的职位，则不太适合。职位分类较适用于专业性较强的工作和职位，而对高级行政职位、机密性职位，临时性职位和通用性较强的职位，则不太适用；（2）它特别强调任职人员所需具备的资格条件，“职位面前人人平等”，使职位和工资级别不随人走，既不利于通用型人才的培养和使用，也使人员的交流和调动发生困难。职位分类重事不重人，因此严格限制了每个职位的工作数量、质量、责任，严格规定了人员的升迁调转途径，有碍于人的全面发展和人才流动，个人积极性不容易得到充分发挥；（3）它的管理程序过于繁琐，需要花费大量的人力、物力、财力和时间，同时，静态的分类难以适应职位结构的不断变化。（4）职位分类在考核方面过于注重公开化和量化指标，使人感到繁琐、死板、不易推行。

（二）品位分类

另一种是品位分类。品位，即官阶的等级位置。品位分类是国家主管部门依据国家的法律、行政管理法规或者当权者的意志，直接对工作人员的身份、地位、资历、学历、能力、经验、贡献等情况进行比较，并在此基础上确定其职务等级和工资等级次序，建立起品位等级结构，实施考试、录用、调配、考核、培训、

奖惩、职务和工资升降等项人事管理的方法。品位分类制度的历史悠久，我国自古以来的人事分类方法基本上属于品位分类。职位分类和品位分类各有所长，也各有所短。

就品位分类来说，它的长处和优点是：（l）它没有严格的程序和依据，不依赖于社会分工的细化、经济发展的程度、管理现代化和科学化的客观条件，简便易行。（2）它注重工作人员的学识水平、经验、能力等基本素质条件，而不强调他们必须具备某项专门知识和特殊技能。在工作人员调动时，实行级别随人走，这有利于工作人员的合理流动，易于培养通用型人才。（3）它注重按行政首长和上级主管部门的意图实施人事管理，有利于实施集中统一的领导，树立行政权威，落实工作任务尤其是临时性的工作任务。（4）它有利于发挥工作人员的主观能动性，有利于吸引教育程度较高的优秀人才。

品位分类的短处和缺陷是：（1）它强调的是人在事先，因人设岗，因此按品位分类形成的行政组织机构比较松散，容易造成机构臃肿、职责不清、人浮于事的局面。（2）它缺乏对工作人员的规范化要求，更无法规性的文字依据，往往使人事管理带有主观随意性。（3）它过分重视工作人员的学历、资历、身份等静态因素和条件，不利于学历低、资历浅但能力强、水平高的人才脱颖而出。

（三）职位分类与品位分类的发展趋势

从世界各国公务员制度的发展趋势来看，两种分类办法正在互相取长补短。实行品位分类的国家不断吸收职位分类的优点，由纯粹的以个人资格进行分类演变为含有职务性质与职责程度的分类；实行职位分类的国家也在吸收品位分类的优点，开始重视人的因素，重视人对职位的影响，简化职位分类结构和分类程序，放宽职位分类自身的限制，使其更富有弹性，以利于发挥工作人员的积极性知创造性。职位分类和品位分类两种方法正在相互渗透，相互靠拢，并趋于合一。

第二节 公务员职位分类的意义

职位分类在国家公务员制度中占有重要地位，它是人事管理工作的起点和基础。建立职位分类制度具有重要的意义。

（1）职位分类为国家公务员的录用和晋升提供了科学依据。实行职位分类以后，由于有了明确的职位规范，对每一职位的职责任务、难易程度、责任大小及所需资格条件等都有明确的规定，这就为录用考试机关确定考试的科目、内容以及考试的方法和录取的标准提供了明确的依据，也为任免机关提拔任用国家公务员提供了客观的标准。这样，不仅能有效地贯彻“因事择人”、“选贤任能”的原则，而且能达到“事得其人”、“才尽其用”的目的。

（2）职位分类使国家公务员的考核有了客观标准。考核是国家公务员管理的重要环节，是对国家公务员进行正确评价、合理使用和检查监督的重要手段，考核结果是对国家公务员实施奖惩、培训、辞退及调整职务、级别和工资的重要依据。要使考核工作真正起到激励先进、鞭策后进、推动工作、提高效率的作用，必须有严格、客观的考核标准。职位分类制度对每一职位的工作内容、难易程度和责任轻重都有详细规定，并对每项工作的标准做出具体描述，因此可以依据“职位说明书”制订较为科学的考核标准。根据这一标准对国家公务员进行考核，就

能达到奖勤罚懒、奖优汰劣、充分调动国家公务员积极性的目的。

（3）职位分类为国家公务员培训提供科学依据。国家公务员培训是使其不断提高政治、业务素质，以适应高效能的国家行政管理要求的有效措施。要搞好培训就必须贯彻“按需施教”的原则。而职位分类就要求制定职位说明书，对每一职位必须具备的资格条件提出明确的标准，主管部门便可以根据这些标准确定培训内容，安排培训计划，对担任现职和拟任新职的国家公务员进行培训，使培训达到预期目的。

（4）职位分类为建立机关工作责任制、克服官僚主义创造了条件。我国宪法第二十七条规定：一切国家机关都要实行工作责任制。关于官僚主义的危害，邓小平同志早在1980年就深刻指出：“官僚主义的另一病根是，我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中，长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定，以至事无大小，往往无章可循，绝大多数人往往不能独立负责地处理他所应当处理的问题，只好成天忙于请示报告，批转文件。”而职位分类制度要求把行政机关每个职位的职责、权限以一定形式确定下来，这无疑为健全和严格工作责任制创造了条件，对克服官僚主义、提高行政效率有十分重要的意义。

（5）职位分类为国家公务员实行合理的职级工资制度奠定了基础。在每一个职位等级线上所排列的各种职位，尽管工作性质不同，但它们的工作难易程度、责任轻重及所需资格条件都是相同的，担任这些职位的国家公务员都应享有同样报酬。目前，国家公务员的职级工资制是比较适合我国国情的科学合理的工资制度。职级工资制是指国家公务员的工资额主要由其职务和级别来确定。而职位分类制度已明确规定了国家公务员的职务序列、级别的确定原则以及职务和级别的对应关系，为实行国家公务员职级工资制奠定了基础。

（6）职位分类使政府机关确定职位数目和工资标准有了确实的依据，有利于行政开支的预算约束和民主、公开监督，有助于精简机构及合理定编定员。实行职位分类以后，行政机关以事定职，以职择人，有多少事设多少职，用多少人支付多少工资和办公经费。这就为严格编制管理提供了科学依据。

总之，在我国各级行政机关中建立职位分类制度，为国家公务员的培养、使用和考核提供了科学依据和标准，为提高机关工作效率创造了条件，为我国人事管理的科学化、法制化奠定了基础。

第三节 我国职位分类制度的原则和主要内容

（一）公务员职位分类的原则

作为人事分类的一种方法，职位分类有其科学性、客观性和法制性等显著优势。但是，传统职位分类也存在工作量大、文犊主义、复杂繁琐、制度欠灵活等缺点。所以，在研究和制定我国职位分类实施方案时，既要考虑职位分类的发展趋势和国际上推行的职位分类制度的经验，积极地学习和借鉴，洋为中用，又要防止不切实际地照搬照抄；既要遵循职位分类原理，保持职位分类的固有特征，又要从我国国情出发，继承和发扬我国干部人事制度的优良传统，使职位分类与我国实际相结合，建立具有中国特色的职位分类制度。

1、进行职位分类必须从我国的实际情况出发。

（1）我国是一个实行品位等级制度历史悠久的国家，品位的观念在人们的头脑中根深蒂固。

（2）全国各地的自然条件、历史文化和社会经济发展水平差异很大，从中央到地方机构层次多。

（3）我国经济体制改革正在进行，政治体制改革要适应其进程，机构、职位的设置及职能的配置当前不可能十分稳定。另外，社会保险和劳动力流动等社会调节机制还未形成。

（4）实行职位分类的基础薄弱。职位分类是从国外借鉴来的，人们对之知之甚少，实行这种制度的理论准备不足，实践经验缺乏，专业队伍尚未形成。

2、据此，建立我国的职位分类制度必须遵循以下基本原则：

（1） 兼顾原则

实行职位分类，必须兼顾品位因素，二者不能完全脱节；在坚持统一的职位分类标准的前提下，必须充分考虑到中央和地方政府机关以及不同地区的地方政府机关之间工作性质、工作特征的相互差异，坚持统一性和特殊性相结合。

（2）适用原则

我国国家公务员制度实行职位分类，其实施范围之广，层次之多，数量之大前所未有，同时，各地区、各部门国家公务员队伍的文化素质、能力水平参差不齐，这就要求我国的职位分类制度方法简便，易于推行，可操作性较强，能够为广大公务员所接受和理解。

（3）渐进原则

实施职位分类制度，必须在标准、制度统一的前提下，统筹规划，循序渐进，分步到位，逐步完善，不搞一刀切。

（4）动态原则

实施职位分类制度必须实行动态管理，在职位分类构架相对稳定的前提下，分类结果要随着职位工作内容的变化而调整，以适应现实的需要。

（5）法制原则

在实行职位分类制度的初期，要重点强调其规范化、标准化和法制化的特点，有关职位分类法规由国家统一颁布，人事部门对职位分类工作依法进行统一管理，并对职位分类程序、实施步骤和有关文件实行标准化管理。

（二）公务员职位分类的主要内容

1．设置职位

各级国家行政机关依照国家有关规定，在确定职能、机构、编制的基础上，制定职位说明书，确定每个职位的职责和任职资格条件，作为国家公务员的录用、考核、培训、晋升等的依据。

2．设置职务 国家行政机关根据职位分类，设置国家公务员的职务。国家公务员的职务分为领导职务和非领导职务。领导职务是指在各级行政机关中，具有组织、管理、决策、指挥职能的职务。国家公务员的领导职务，沿用了过去的名称，如总理、副总理、省长等。国家公务员的领导职务大体分为两类，一类是各级政府的领导职务，一类是各级政府机关各部门的领导职务。领导职务可以分为正职和副职，副职在正职领导下分管某方面工作或协助正职负责某方面工作。非领导职务是指以下几类职务：办事员、科员、副主任科员、主任科员、助理调研员、调研员、助理巡视员和巡视员。办事员、科员、副主任科员、主任科员是原来就有的，助

理调研员、调研员、助理巡视员、巡视员是新增的。增设这几个职务的目的在于：（l）适应国家行政机关某些职位特点的需要。在国家行政机关中，有些职位责任较大，特别是有些职位上的国家公务员在其分管的业务方面对其管理对象有较大的检查、监督、管理权，但其在本机关又不负领导责任。为此，设置与某些领导职务相对应的非领导职务是必要的。（2）可在一定程度上解决国家行政机关不设专业技术职务，但有些职务确需具有较高专业技术知识的人员才能担任的矛盾。（3）有利于克服“官本位”现象，在不增加领导职数的前提下，解决上述两类人员的待遇，体现责酬相符的原则，调动这些国家公务员的积极性。（4）有利于减少行政领导职数，提高行政效率。非领导职务的设置，在中央国家行政机关最高可设到正司（局）级，在地方国家行政机关最高不能超过政府工作部门的领导职务层次。非领导职务和领导职务一样，既有任职资格条件的规定，又有严格的数额限制。

3．设置级别

国家公务员共分为十五级。职务与级别的对应关系是：

（1）国务院总理：一级。

（2）国务院副总理，国务委员：二级至三级。

（3）部级正职，省级正职：三级至四级。

（4）部级副职，省级副职：四级至五级。

（5）司级正职，厅级正职、巡视员：五级至七级。

（6）司级副职，厅级副职、助理巡视员：六级至八级。

（7）处级正职，县级正职，调研员：七级至十级。

（8）处级副职，县级副职，助理调研员：八级至十一级。

（9）科级正职，乡级正职，主任科员：九级至十二级。

（10）科级副职，乡级副职，副主任科员：九级至十三级。

（11）科员：九级至十四级。

（12）办事员：十级至十五级。

国家公务员的级别，按照所任职务及所在职位的责任大小、工作难易程度以及国家公务员的德才表现、工作实绩和工作经历确定。

在职位分类的基础上对国家公务员进行分级，是我国公务员制度的一个特色。设置级别的目的在于：

（1）适应职位分类的需要。从职位分类的角度看，对每一职位应按其责任大小、工作难易程度分为不同的等级。分级的规定适应了这一要求。不过，就某一职位来说，对应的不是一个级别，而是一个级别段。

（2）确定国家公务员的级别工资。在国家公务员的工资构成中增加了级别工资。所谓级别工资，就是根据国家公务员的级别确定的工资额。设置级别工资，一是考虑全国机关干部有 92％是科级以下人员，而机关的职务、职数有限，因此，相当一部分人员的职务晋升不了。设置级别后，可以使国家公务员在不升职务的情况下，通过晋升级别提高工资待遇，同时也可增强其荣誉感。二是考虑同一职务层次的人员，工作年限、资历和能力各不相同，级别工资可以体现上述差别，更好地贯彻按劳分配原则。