浅谈我国地方立法公众参与机制

浅谈我国地方立法公众参与机制

[论文摘要]地方立法是我国立法制度中不可或缺的组成部分，为完善我国的民主法制建设起到了重要作用。然而当前公众参与地方立法的相关制度不完善，使得公民参与地方立法面临诸多难题。基于此，文章通过对公众参与地方立法进行探析，提出完善我国地方立法公众参与机制的建议，从制度层面来解决相关问题。

[论文关键词]地方立法 公众参与 现状 存在问题 建议

随着我国经济社会的发展和物质生活水平的提高，公众的权利意识和民主法治观念不断提升，公众的政治参与诉求也愈加强烈。近几年来，听证会、座谈会、法律草案的全民讨论等形式的公众参与，成为中国立法和公共决策过程中的一道风景。可以说，目前公众参与立法已成为一种普遍趋势。而作为我国立法体制的重要组成部分的地方立法，由于其更加贴近基层、立足地方，所以在法治建设中更是发挥着愈来愈重要的作用，因而地方立法中的公众参与则更显价值和必要。

一、地方立法公众参与机制相关概念之厘清

（一）地方立法

地方立法是相对于中央立法而言的，它的存在与否与该国的立法体制相关。我国的立法体制，从新中国成立以来也经历了几个不同阶段。从1979年五届人大二次会议召开以来，逐步形成了“一元两级多层次”的立法体制。

虽然地方立法广泛存在于当今世界，但在各国也并不相同。如在美国，地方立法专指地方议会的立法活动，而各州政府是不享有立法权的。[1]而根据我国的《立法法》，地方立法不仅包括地方人大及其常委会制定的地方法规，也包括地方政府制定的地方规章。因而从我国法律规定看，地方立法是从广义层面而言的。

（二）公众参与机制

1.公众的界定

公众的概念常被等同于公民，而随着现代社会的发展，公众的概念不局限于此。而本文所探讨的公众也是广义层面的，包括法人等组织，并将专家等社会精英阶层包含其中，但将立法机关排除在外。这主要是考虑到立法权的行使者与公众主体身份的混同。

2.公众参与的界定

所谓参与，就是让人们有能力去影响和参加到那些影响他们生活的决策和行为中去；而对公共机构来说，参与就是所有民众的意见得到倾听和考虑，并最终在公开和透明的方式中达成决议。

由于现代政治体庞大的人口与面积，使得公众直接参与国家和社会公共事务的管理不再可能。于是，现代社会发展出了代议制民主或者说间接民主。公众参与在代议制度中特指公众直接参与。在我国，地方立法公众参与是指公众直接参与较大市以上地方立法机关及政府制定、修改、废止地方法规规章的活动。

二、地方立法公众参与机制基本理论之探析

将参与和民主理念联系起来，并不会令人惊讶，因为在最朴素的意义上，民主总是与公民参与相关联的。

公众参与立法的雏形出现于两千多年前的古希腊民主制时代。公元前5世纪，在伯利克利时代的雅典，“公民大会”被确立成城邦政治结构的核心。这就是公众参与立法的雏形。但这里的公民不是近代意义上的公民的概念，其范围较狭窄。而关于公众参与立法的理论的出现，则是近代以来的事了。

启蒙运动时期，人民主权理论的诞生为公众参与立法奠定了理论基础。16世纪让·布丹第一个系统地提出和论述了主权学说，而17世纪弥尔顿则在欧洲历史上首次提出一切权力归于人民的主张。对人民主权学说进行完整系统论述的则是18世纪法国启蒙思想家卢梭。他以“自然权利”、“社会契约论”为出发点提出“人民主权原则”。根据该理论，主权来源于人民，主权中最重要的权力——立法权，自然也来源于人民，因此人民参与立法便是对主权的行使。但卢梭倡导的是和古希腊雅典城邦民主类似的直接民主，公众直接参与立法。

这种直接参与式民主，受到时间和空间两个维度的制约。随着现代国家的发展，代议制民主逐渐成为当今社会的主流而被广泛采用。但代议制民主同样暴露出诸如腐败、政治虚伪等缺陷和弊端，因此饱受批评和怀疑。

因而，在20世纪60年代又兴起了一种新的理论——参与民主理论，其代表人物是卡罗尔·佩特曼。她相对系统地阐述了参与和民主理论之间的关系，指出真正的民主应当是所有公民的直接、充分参与公共事务的决策的民主，从政策议程的设定到政策的执行，都应该有公民的参与。这种参与式民主的本质，也正是公众参与地方立法的理论基础。

在此基础上，90年代又兴起了“协商民主”理论。它肯定公民积极参与政治生活，力图通过完善民主程序、扩大参与范围、强调自由平等的对话来消除冲突、保证公共意志和普遍利益的实现，以修正代议制民主模式的不足和缺陷。

三、我国地方立法公众参与机制现状之透视

（一）我国地方立法公众参与机制的法律依据

1.宪法规定了公众参与地方立法的权利

公众参与地方立法作为公民实现其政治权利的途径和方式，被我国《宪法》予以保护。

《宪法》第2条第1款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”这款直接规定了国家权力的归属，立法权也并不例外。《宪法》第2条第2款进一步规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”立法是对国家和社会利益的分配，同时也是管理国家和社会公共事务和私人事务的一种重要形式，所以人民也有权通过参与立法来管理国家和社会公共事务。《宪法》第3条第2、3款则规定了国家机关应对人民负责，受人民监督，而参与也是一种重要的监督形式。另外，《宪法》第27、41条等也从某个层面上为公众参与地方立法提供了法律依据。

2.专门法规定了公民参与地方立法的方式和途径

我国于1982年颁发的《宪法》就确立了公民的参政权，地方立法中公众参与便逐渐开展起来。但公众参与地方立法作为一种制度安排并被普遍展开则是在2000年《立法法》公布实施后。该法第5条明确规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”该法在第34、58条就全国人大常委会以及国务院立法中公众参与立法的途径作出了概括性规定，即规定全国人大常委会和国务院在立法过程中听取各方的意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。

2001年，国务院修订了《行政法规制定程序条例》，同时又出台了《规章制定程序条例》，明确要求政府立法应当调查研究、听取意见，听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。《规章制定程序条例》还对听证程序作了规定。

除了以上中央层面的专门的法律依据，还有众多地方性法规也对公众参与地方立法予以了确立和保障。如2006 年广州出台了《规章制定公众参与办法》，被认为是地方第一个专门规范公众参与政府立法的规章。

（二）我国地方立法公众参与机制的形式

2000年制定的《立法法》规定：“听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”从我国的地方立法的实践来看，公众参与地方立法的形式目前存在着以下几种：全民讨论、书面征求意见、论证会、座谈会、立法听证会、网络参与、列席立法会议等、内部征求意见、听取人大代表政协委员意见、专家咨询、公共论坛、群众来电来函、民意调查等等。在上述参与方式中，法定方式只有书面征求意见、座谈会、论证会、听证会四种，其他则是实践中采用的非法定方式。

（三）我国地方立法公众参与机制存在的问题

第一，地方立法机关和社会之间的信息不对称，立法信息公开制度不完善。立法机关凭借其权力掌握着庞大的社会资源，与之对应的公众在获取信息方面显然无法与之抗衡。我国目前还没有对一部正式的法律对地方立法甚至立法的信息公开作出明确而具体的规定，因而立法机关对立法信息的公开具有完全自由处置权，公众处于被动的地位。

第二，立法机关主导型过强，公众参与的积极性和主动性不高。在我国公众参与地方立法制度中，公众能否参与立法、在哪个阶段参与、参与的具体形式和范围如何，不能完全由公众自主决定。

第三，公众参与途径有限，程度不够、效果也不甚理想。立法听证是我国现阶段直接民主的新发展，但现实中存在着“重形式，轻实质”的问题。而座谈会、论证会等毕竟有限，公众难以广泛参与。利用网络来征询意见，又会遇到上网主体的普遍性以及代表性、真实性等问题。其次，公众参与的深度和广度也不够，通常也局限于极少部分的立法领域以及立法的某一过程。另外，公众参与的效果也不太理想。

第四，公众参与呈现无序状态，缺乏相应的制度设计。在我国，一方面，公众想参与立法而不知如何参与，另一方面，立法机关没能引导好公众的参与，尤其缺乏相应的制度设计。规定的缺失或模糊、缺乏可操作性，使公众参与地方立法的活动带有一定的随意性和偶然性。我国立法现实中，各种公众参与的方式只是在实践中总结出来的经验，基本未制度化，或者仅是零碎非正式的规定。

四、我国地方立法公众参与机制构建之完善

（一）国外地方立法公众参与机制的概述

在美日等发达国家，地方立法的公众参与机制已比较成熟，也建立起了一系列相关的制度，总的来说，主要体现出如下显著特点：

1.公众参与程序法定化，可操作性强。各国普遍采取成文法的形式详细规定公众参与地方立法的程序和方式。以地方行政立法为例，美国、日本都在统一的行政程序法中规定公众参与制度。这种做法既有利于公民参与权利的实现，也有利于地方立法机关工作的顺利开展。

2.参与方式的多样化。以美国为代表，各国都为公民设计了参与行政立法的多种方式，分别适用于不同情况。在地方立法中，一般采取正式的听证程序，而在地方行政立法中，参与方式则更加丰富。最大程度地实现公民参与权，也在很大程度上保证了地方立法机关的立法效率，有利于公平与效率的结合。

3.重视公众参与的主动性，提高公众参与的便利性。美国的公众创制立法权和日本的公众评议制度和咨询程序，使得公众可以主动参加地方立法，而不是由立法机关选择而被动参与。同时在美国，网络平台也最大限度提高了公众参与的效率和便利。这既可以提高地方立法的民主性，还能有效减少所制定的法规在将来实施过程中的阻力。

4.建立了公众参与机制的配套制度。如美国《情报自由法》和《阳光中的政府法》规定了地方立法信息公开制度，使得公众参与地方立法的权利可以更好地实现。同时，立法助理制度，也在很大程度上保证公众提案权的实现。

（二）我国地方立法公众参与机制的出路

我国当前公众参与立法，主要还是立法者主导，而非制度主导。在解决这些问题上，总的思路是将公众参与地方立法由立法机关主导型转向制度主导型，建立和完善相关的法律制度。具体来说可以从以下几方面作出努力：

1.完善地方立法的信息公开制度

公众有效参与地方立法的基本条件和前提——公开立法信息。然而立法者与公众之间存在着信息不对称的情况，为了保障公众的知情权，必须要坚持公开立法，建立起地方立法机关信息公开制度，确保公众参与地方立法

过程中有关信息的公开和透明，“公开是原则，保密是例外”的公开原则。

2. 完善立法程序，建立多渠道公众参与途径

（1）强化地方立法的听证制度：更加明确听证制度的适用规则等，并在更大的范围内推行立法听证制度，使听证形式多样化。在听证过程中要注意对听证陈述人意见的采纳，增强听证的实效性。

（2）完善专家参与地方立法制度[9]，专家立法制度是一种利用专家的专业知识和技能使立法决策合理化、公正化、科学化的制度。我国的立法机关也实行了专家参与制度。地方立法机关可以在地方立法程序规则中对专家参与立法制度作出切合专家参与立法制度操作性强的规定；专家的选任邀请以公开、透明、民主的方式进行；建立健全专家意见反馈机制等等。通过严谨的程序规定，使专家参与立法制度变得名副其实，既防止出现把专家参与变成摆设的倾向，又防止出现专家专断的现象。

3.建立健全公众参与地方立法的激励和反馈机制

地方立法机关要以制度的形式激励广大社会公众参与地方立法活动，为提高

地方立法质量献计献策。同时地方立法机关应当尊重公众对立法规划与计划、立法项目草案、立法协调结论等提出的意见和建议，无论是采纳与否，都应当以适当的形式向公众反馈意见采纳情况的信息。