招商引资过程中土地出让合同效力相关问题
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招商引资过程中土地出让合同效力相关问题 作者：罗尔男
来源：《环球市场信息导报》2014年第08期
为了促进当地经济的发展，招商引资一直是各地政府的一项重要工作，而用低价出让土地作为吸引投资者的条件和手段已经成为招商引资的必备模式。本文拟从土地出让合同的性质入手，分析在招商引资环节中的土地出让程序缺陷对土地出让合同效力的影响以及土地出让合同被认定为无效或者解除后的法律后果。
土地是人类赖以生存和发展的物质基础，土地的重要性和稀缺性决定了它成为各个利益集团竞相争夺的目标。近年来，各地政府积极倡导的招商引资的模式一般是：签订投资协议——通过招拍挂取得土地使用权——进行房地产开发，可以看出所谓的“招商引资”不过是政府以低价出让土地的方式吸引投资者。因此土地出让问题是招商引资各个环节中的重中之重，相关的优惠政策和税收政策都是从该问题中引申而来。由于我国目前国有出让土地的取得必须经过招拍挂程序，因此如何确保投资商成为出让土地的使用权人成为投资商与各级政府博弈的焦点，这其中也不乏一些违法行为的出现，这种行为会不会影响《土地出让合同》本身的效力是写作本次论文的目的，而笔者认为在分析该问题之前首先应当弄清楚土地出让合同的性质。
一、土地出让合同的性质
所谓土地出让合同是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。 自我国国有土地出让制度建立以来，关于土地出让合同性质的争论就一直没有停过，主要有四种学说：
一种是行政合同说。该学说认为：政府在出让合同中代表公共利益，出让合同是政府进行行政管理的一种体现，且出让合同还为行政机关保留了作为平等民事主体所不能享有的特别权力，如监督指导合同的实际履行、单方面变更合同的条款、有权认定受让方利用土地的行为是否违法并给予行政制裁； 土地使用权人取得土地使用权的依据是《行政许可法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等法律和行政法规，土地使用权人和行政机关之间是行政法律关系 。
一种是民事合同说。该学说认为：政府代表国家管理土地，是以民事主体身份参加合同关系，出让合同确定的是平等的民事主体之间的权利义务关系。 政府虽在合同中表达国家意志，但国家意志在合同中仅仅是土地所有人的意志，对他方并不具有强制性。出让土地使用权的过程尽量按商业规则运作，因此，出让金的多寡由市场决定，而不是政府部门通过行政命令决定 。
一种是双重性学说。该学说认为：政府在土地出让合同关系中既是行政管理者，又是土地所有者的代表人，既可以作为行政机关审查和批准用地人的用地申请，并核发土地使用证，又