香港土地利用模式对深圳土地改革的借鉴意义

　　目前，深圳城市管理人口约1500万，行政区陆域面积约1991平方公里。作为我国改革开放的排头兵和先行者，深圳在经济高速发展的同时，也面临土地开发强度过大、土地资源不足的问题。据报道，只用了短短30年时间，深圳的土地开发强度即已超过香港，达到了47%。截至目前，深圳较好的土地已消耗殆尽，几乎面临无地可用的局面，成为我国第一个真正面临土地资源硬约束的大城市。同时，在经济社会转型过程中，深圳也存在存量土地粗放低效利用的弊端。在人地关系日益紧张、可供土地资源有限的情况下，还需保持经济社会的可持续发展，于是，如何高效、节约、合理利用土地的问题摆在了人们面前。基于此，2012年5月，经国务院批准，《深圳市土地管理制度改革总体方案》（下称《总体方案》）出台，国土资源部与广东省政府联合在深圳进行土地管理制度改革综合试点，赋予深圳先行先试的权力，为全国土地管理制度改革提供范本与经验。在土地红利与人口红利优势不在的情况下，通过释放制度红利来推动社会经济的发展。《总体方案》明确规定，以产权明晰、市场配置、节约集约、科学调控为此次土地管理制度改革的核心原则，明确提到了节约集约用地原则，即要求建设占地少、利用效率高。事实上，深圳是全国土地效益最高的城市，土地单位GDP为4. 21亿元，但与新加坡相比，其2005年即实现了每平方公里14. 2亿元。显然，深圳节约集约利用土地的差距仍然很大。 　　一、深圳与香港的相似之处 　　深圳毗邻香港，有许多相似之处。一是土地的国有化。深圳经过1992年和2004年两次农村城市化改造，原有农业户口人员已全部转为城市居民，农村集体土地全部转为国有，实现了从国家所有和集体所有的二元结构到国家单独所有一元结构的转变。深圳是全国唯一一个所有土地全部国有化的城市。在1997年7月1日中国对香港恢复行使主权之前，香港为英国所统治，其全部土地称为“Grown Land”,俗称“官地”。1997年7月1日之后，香港土地全部回归中国。《香港特别行政区基本法》第7条规定：“香港特别行政区境内的土地和自然资源属于国家所有，由香港特别行政区政府管理、使用、开发、出租或批给个人、法人或团体使用或开发”。土地的全部国有化限制了土地所有权的转让，香港政府出让的是土地使用权，香港土地使用制是土地租用制，其特点是只租不买断，土地使用权人通过契约方式取得一定年限的租业权。其实，早在上世纪80年代，深圳就曾部分借鉴香港的土地批租制度，进行土地有偿出让的实践，投资者需缴纳一笔出让金，才能取得一定年限的土地使用权，开启了中国土地有偿使用的先河。二是高度的城市化，使土地资源十分紧张。香港主要由香港岛、九龙岛和新界等组成，陆地面积为1100平方公里，除掉山地丘陵外，真正可居住生活的用地并不多，建设用地仅占香港总面积的22%左右。香港现有人口约700万左右，人口密度高，土地资源紧张，土地的集约化利用成为必然。深圳山地较多，平原少，高速的经济社会发展也让土地的节约集约利用问题备受关注。那么，香港在土地节约集约化利用方面有何特点，对深圳此次土改有何借鉴意义呢？ 　　二、香港节约集约土地利用模式 　　香港节约集约用地的方式主要包括以下几个方面。 　　1.紧密的建筑布局 　　为减少对车辆交通的需要，香港建筑物之间的距离较短，居民通过步行的方式即能到达，通过步行方式即能游览香港中环的整个CBD。香港车辆交通运输占地约为深圳的1/4，但其交通管理制度先进，车辆畅通有序，交通运输用地效率很高。 　　2.高容积率的土地利用 　　由于香港的土地面积有限，土地十分珍贵，因此香港实行高容积率的土地利用方式，建筑物一般较高，从而减少建筑物对土地面积的占有。香港是一个高度法治化的社会，特别注重私人财产权的保护，拆迁难、开发难等倒逼机制也促使必须注重存量土地的高效利用。 　　3.立体化的土地利用 　　由于香港人多地少，因此，香港既注重土地的平面利用，更注重土地的立体利用。地下建造购物超市和地铁，地表修建城市交通，地上建造学校、人行天桥等公共设施。实际上，土地的平面利用转向立体利用也是现代土地空间权发展之新动向，诸如美国、德国及我国台湾地区等都引入了土地空间权的概念。 　　4.开放式的底层空间 　　一如上述，香港的很多建筑都较高，大多超过200米，在建筑物的底层，通常建有开放式的开敞或半开敞的公共平台，在平台上建有医疗、卫生、休闲等场所，平台与不同建筑物相连接，将整个社区紧紧连接在一起。公共平台还与地铁、天桥、地面等交通相连，从而使社区与城市周边交通相融，方便了群众。 　　5.以社区为核心的混合土地利用 　　社区除满足基本居住功能外，商业、休闲等配套功能齐全，但各类建筑用地占地总面积必须小于整个社区土地面积的2/3。社区注重立体发展，地表之上大多建筑私人空间，地表及地下多数建造公共空间。而开放式的底层空间用于布局公共设施和连接公共交通。土地的混合使用模式既满足了居住对公共配套的需求，也满足了商业邻近消费的需求，还大大提高了公共设施和公共交通的使用频率。土地的混合使用模式既提高了土地的经济价值，也提升了土地的社会效益，真正实现了土地的综合利用。 　　香港的土地分类是将城市作为综合生长的有机体对待，它是动态的，而非静止的，通过政府与市场的共同调节，从而达到土地利用的最佳状态。同时，通过协调用地性质与建筑物间关系，实现用地与建筑物的有机衔接，不仅强调土地的性质，更关注功能的有机组合。而国内城市在土地分类时一般视城市为静止体，将用地划分为客观、具体、静止的用地类型，此种分类，显然不能适应城市快速发展的需要。目前，随着深圳城市的不断发展，各种城市综合体逐渐兴起，必然要求突破土地单一用地功能的限制。用地混合产业发展对用地单一设置的土地管理模式提出了挑战。 　　6.严格的土地管理制度 　　香港土地管理制度严格，注重节约与集约，严禁粗放利用，其节约集约化的土地利用具有完备的法律保障与支撑。同时，土地的利用与规划注重公众的参与，从而也有利于土地节约集约利用计划的执行。 　　总之，香港节约集约化土地利用有两个显著特点：一是纵向发展，二是混合使用。而香港政府通过合理的规划布局来优化利用每一块土地。据中国宏观经济学会数据显示，香港对土地的集约利用程度大约是中国大陆城市的3倍。 　　三、对深圳土地改革的借鉴意义 　　1.加强与香港的区域合作 　　香港与深圳在地理位置及自然条件等方面存在诸多相似性，深圳应该加强与香港在土地开发及利用方面的区域合作、协调发展。《总体方案》也明确提出加强区域一体化土地利用和保护，探索与周边城市建立区域性土地利用调控协调机制。以深港合作区为平台，创新区域土地利用合作模式，加强产业合作，推进重大基础设施对接，共建优质生活圈，共享促进区域产业用地、重大基础设施用地合理配置，构建区域土地政策体系。 　　2.加强土地总体规划 　　深圳应当借鉴香港的经验，加强土地利用总体规划，实现土地的科学利用，加强土地的用途管制和使用规划，当事人应严格以规划确定的用途使用土地，杜绝乱建乱占，避免土地闲置。深圳目前还未建立明晰的土地开发强度控制标准，土地开发强度具有一定的盲目性和随意性，应当综合考虑土地的不同用途及承载的不同功能，协调土地用途、建筑高度及开发强度之间关系，建立适宜的土地开发强度控制标准。考虑到深圳人地关系紧张的现实，适时提高土地使用中的容积率和密度，提高土地节约集约化利用水平。编制功能片区土地利用规划，优化土地利用的综合效益，加强交通、医疗、学校等公共配套设施建设，方便人们起居生活。 　　3.完善土地空间权利体系 　　随着深圳社会经济的发展，人口的增加，社会对城市土地资源的需求日益增加，深圳城市土地资源的供给日益紧张，面临着难以为继的局面。城市发展目标要求深圳必须转变经济发展方式，在空间上主要体现为从土地平面利用到土地立体利用方式的转变，从而弥补土地平面利用造成深圳土地资源稀缺的不足，也有利于提高土地的节约集约化利用水平。香港很注重土地的空间利用，地下商场、地下车库及高架桥层出不穷，香港在土地空间的利用及管理方面值得深圳学习。我国《物权法》并未单列空间权，而是在《物权法》第136条规定建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立中予以体现，但仅作了原则性规定，权利体系尚未细化，难以实现土地空间的精细化管理。2007年，国土资源部颁布的《土地登记办法》引入了土地宗的概念，其规定“土地以宗地为单位进行登记，宗地是指土地权属界线封闭的地块或者空间”。可见，宗地不再是一个平面概念，而是一个立体空间，但空间范围却不明确。深圳要借鉴香港等发达地区的经验，构建完善的空间权制度，包括空间权的取得、转让、变更及消灭，空间权中的权利及义务，空间权的权利登记及客体登记，空间权中的权利冲突及如何规制等系列问题。《总体方案》也指出，完善国有土地权利体系，细化地上、地表、地下土地使用权权利设定，探索三位地籍管理方法。 　　4.将土地用途管制建立在土地所有权法理基础之上 　　深圳《总体方案》公布后，各种解读版本很多，但有一点需明确的是，深圳土地产权制度改革，着力构建产权明晰的土地管理新局面，并不是要实行土地的私有化。西方主流经济学家及国内一些经济学家力倡土地的私有化，认为只有实行土地的私有化，才有利于土地资源的市场化配置，建立高效节约集约的土地利用机制。实际上，私有制并非解决一切土地问题的灵丹妙药，一国土地制度的设计既要考虑到既有的历史继承，也要考虑到本国的现实国情，香港土地产权实行公有制，同样也设计出了高效集约的土地利用模式。在实行土地私有制的国家，土地用途管制是以警察权为保证来实施的，而在我国，由于国家对土地拥有最终的处分权，因此，在某种程度上，土地的用途管制与其说是行政管理，不如说是国家以土地主人翁的地位行使其管理自身财产的职能。 　　5.健全土地节约集约利用机制 　　《总体方案》也明确提出，探索建立推进节约集约用地工作的综合评价体系，逐步开展对各行政辖区、各类功能区、建设项目用地以及各行业不同用地主体的多层次土地节约集约利用评价，完善节约集约用地考核指标体系，落实政府各个部门在促进土地节约集约利用方面的共同责任，建立完善节约集约用地的评价考核机制、激励约束机制、监管机制及责任机制。 　　参考文献： 　　1.赵思凡.对集约用地内涵的再思考———基于对香港城市土地集约利用模式的分析.中国土地科学. 2009. 8 　　2.姚先国等.资源约束、需求约束,孰重孰轻?———香港土地资源集约利用的启示.浙江经济. 2006. 5 　　李求军/责任编辑