无效行政行为处理对策

摘要： 无效行政行为是否应引入行政法领域？无效行政行为的效力及法律后果又如何？这在

 法学界以及理论实务界都是一道难题，也是需要迫切解决得的一个问题。本文拟通过对无效行政行为的内涵演变、发展理论以及各国立法例的有益探索，针对我国具体实际做出了一定的阐述，以期能对我国的行政法中无效行为理论的完善提供一些参考。

关键字 ： 无效行政行为 公定力

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无效行政行为作为有瑕疵的行政行为之一，始终在理论上有瓶颈的约束，随着无效理论的发展，越来越多的国家立法以及法学理论界开始接受它的存在。

一、无效行政行为理论的演变

无效行政行为是违法行政行为的一种，按照大陆法系的通说，是指那些形式上虽然已经存在，但是因为缺乏有效要件，不得有权机关确认并宣告，自始当然、确定的不发生效力的行政行为。这一概念起初模仿的是民法上的相关概念，时至今日已成为大多数大陆法系国家瑕疵行政行为理论中不可或缺的一部分，其效力内容也为不少国家的立法例所确认。但是其存在的背后也充满了反对的声音，较为代表的观点是 “ 一元理论 ” 该理论根本否认无效行政行为的存在，而认为所有的违法行政行为都是可撤销的行政行为，无效即可撤销。奥地利的学者 Hans Kelsen 就认为 “ 公法上没有与民法上相同之自始、当然无效的概念 ” 。即使承认无效行政行为存在的大多数大陆法系国家，如德、意、日等国的学者也是众说纷芸尤其是对于无效行政行为是否具有公定力的问题，在理论界还存有相当大的争议。

行政法上的公定力原理直接表达的一个理念就是：行政行为自其成立之后，不管合法与否，就产生了一种约束所有机关、组织或者个人的效力，在未经有权的机关依循法定程序，根据法定理由撤销之前，无论行政行为做出机关、行政行为所指向的相对人、行政行为所涉及的利害关系人，还是其他国家机关、组织或者个人都有尊重它的义务，不得随意对抗或者否定。但这也并非法律的规定而只是学者对现实制度的一种诠释。公定力的存在的根据在于行政行为是国家意思优越性的表现，同时更是人们追求确定、和平生活秩序的需要。 “ 但问题在于，只要是形式上是行政行为，不管其存在瑕疵与否、其瑕疵程度如何，都能享受该特权吗？当然不是这样，为了享受特权，必须是价有所值的 ” 。（日本学者盐野宏语）这就涉及到了如何对待违法行政行为公定力的问题。

大陆法系通说坚持的是 “ 原则可撤销说 ” 承认行政行为公定力的存在，但如果行政行为存在违法性，其效力可因撤销而失效。对于有重大明显瑕疵的无效行政行为其效力自始至终不发生法律效力。德国的行政法奠基人 Otto Mayer 就认为 “ 非官署之作为或者决非基于官署权限之所为，始为无效之行政处分。盖在外观上全然不属于国家意志力的表现之故，基于国家权威之自我确信，违法行政行为原则应属无效，无效行政行为只是例外 ” 。日本学者晴山一穗教授指出 “ 如果认为在任何情况下，对有瑕疵的行政行为都承认其公定力的存在，那么将会明显的违反法治的要求，而且将会不当限制相对人及国民的权益 ” 。而英美法系更多的学者否认无效行政行为的存在，而是坚信行政行为的一种公定力，并积极通过事后程序来弥补，如采取司法审查或者诉讼、复议等来进行救济。并且这种救济一般地都赋予一定的期限，一旦行政相对人超越法定期限，没有在事后程序中提起违法行政行为的救济，其救济途径就因此穷尽，行政行为已因此得已确立。

无效行政行为与可撤销行政行为之间的区别也成为大陆法系各国的一大难题。大多学者对此坚持以下的观点，坚持两者的区分标准：（ 1 ）、以瑕疵是否重大明显来区分。只有具有重大且明显瑕疵的行政行为才为无效的行政行为。 “ 可撤销性构成一般原则，无效只属于里外 ”“ 无效性必须在行政行为中必须明显的让人一目了然 ” 。（ 2 ）、以是否欠缺主要法律要素为标准。欠缺主要法律要素的行政行为归于无效，否则是可撤销。何谓行政行为的主要要素，需要根据行政行为具体情况而定，对此没有一个统一的标准。（ 3 ）、以所违反能力规定还是命令规定标准。日本行政法学者美浓部达吉博士就认为 “ 无效原因与可撤销原因的区别在于行政法规的性质。违反命令规定的行政行为应予撤销，违反能力规定的行政行为应视为无效 ” 。

我个人认为无效行政行为之所以在各国的学者和立法例上有相同或者相异的看法或者做法，都是有其特殊的具体的原因。总体上各国对行政行为的瑕疵以及违法都是原则上承认的，只是在实体法上更多的考虑行政法原则的维护、行政生活的安定性、国民对行政行为的信赖程度、公民权利自由的意识和一国法律文化的背景等因素。对于无效行政行为理论的选择无所谓优劣、对错之分，但是承认无效行政行为乃是行政法发展的一趋势，这是人类法治进步的表现，也是人们权力意识增强的必然趋势。此外它还有以下的意义：（ 1 ）、可以监督和促进行政主体及其工作人员依法行政；（ 2 ）、维护行政法治的精神和价值；（ 3 ）、保障利害关系人的合法权益，并为利害关系人在合法权益受到侵害时提供了有效的抗拒力。

二、 无效行政行为的效力内容及其法律后果

如前所述，无效行政行为为大陆法系各国所普遍接受，但是纵观各国的立法例与行政法

学理论又不尽相同。如德国、葡萄牙以及我国的台湾地区又将迄今一部分为绝对无效和相对无效。绝对无效在立法上给予列举规定，只要是具备该情形，任何人、机关都可以拒绝服从。而相对无效是指除法定无效情形外，行政行为以是否符合无效标准决定其效力。法国行政法也存在绝对与相对无效的相似概念，只不过是含义有所不同而已。此外在无效行政行为的法律后果方面各国也存在差别。所谓 “ 无效 ” 指行政行为不发生行政主体所意欲发生的法律效力，但由于无效行政行为仍然客观存在，其仍会导致一定的法律后果。对于大陆法系国家而言无效行政行为的效力内容后果主要有以下体例：

（ 1 ）不待宣告或者被撤销，任何人均可忽视其存在，有权机关也应当及时宣布其为无效。 即无效行政行为自始至终不发生效力，这一点在德国、日本和我国的台湾地区的立法中都有所体现。

（ 2 ）无效行政行为相对人没有服从的义务。即无效行政行为命令人们为义务时，人民无服从的必要。在相对人无过错的情况下履行无效行政行为，或者行政机关强制相对人履行无效行政行为，或者行政行为的后果导致相对人权利损害的，可以要求赔偿。《西班牙行政程序法》规定： “ 公共机关在宣告某一行政行为无效时，依法可在宣告无效的统一裁决中规定承认应该给予利害关系人的赔偿。 ”

（ 3 ） 无效行政行为赋益无效。即如果无效行政行为的内容是赋予相对人某种权益，任何人均无尊重其权利的必要。因为这种权利不受法律保护，利害关系人可以主张该权利不存在。

（ 4 ） 宣告行政行为无效不受时限的限制。《葡萄牙行政程序法》规定 “ 利害关系人可随时主张行政行为的无效，任何机关和法院也可随时宣告行政行为的无效。 ”

英美法系虽然在理论上坚持 “ 一元瑕疵 ” ，否认无效行政行为存在，但实际上也区分无效行政行为和得撤销行政行为。但这种区分并不像大陆法系那样明显。英国著名的行政法学家韦德就认为一切越轨的行政行为，都是无效的行政行为，但认为其是相对无效，要求权利人在法定的期限内申请救济。

我个人认为，无效行政行为的存在必然会产生某种结果，我们不妨借用一下民法上的无效民事行为理论，虽然以当事人意思自治为基准考察民事法律瑕疵的民事无效行为理论与依法治为基准考察行政行为瑕疵的无效行政行为理论存在相当大的差异，但还是有其共同的东西。我认为主要有以下几个方面：（ 1 ）自始无效；（ 2 ）任何人可不遵守其效力；（ 3 ）有权的机关得随时可宣告该行为无效；（ 4 ）利害关系人得随时请求有权机关宣告无效，且无时限的限制，否则与可撤销行政行为无法区分。同时我们也应该注意到，现代社会的发展导致行政权力日益膨胀，也致使无效行政的效力内容发生了一系列的变化，从充实、修正到完全否定呈现出多姿的状态。正是基于这样的复杂的多方面的情况，所以各国在立法例上才呈现出各种姿态。

三、无效行政行为理论在我国的发展及现实意义

在我国，针对无效行政行为这一理论问题，大多数学者一般都受到德国、日本和我国台湾地区学术制度以及制度实践的影响。虽然具体的观点层面上有所分歧，但是在原则上还达成了基本共识：即行政机关的管理决定或措施一经做出，无论其合法与否，皆产生一种法律上的约束力。这点为行政法上的公定力原理所支持。但是这一原理又绝非普遍适用，若行政行为有重大明显的违法情形，自其成立伊始就无任何约束力可言，被管理者有权不服从。但是这仅停留在学术层面上，在制度实践以及立法实践中，这一理念未得以体现。具有行政法部分法典性质的行政诉讼法中没有无效宣告判决的种类，整个行政诉讼法也未见无效行政行为一词，相反， 44 条关于诉讼不停止的规定，意味着我国立法总体上对行政行为完全公定力的肯定。虽然 1996 年新出台的《行政处罚法》以及 2000 年颁布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼〉若干问题意见》一定程度上折射了这一理念，分别对行政无效的适用范围以及创设了无效行政行为的判决形式，但总体上较之德国、日本等大陆法系国家，我国制定法上还存在着无效概念不明，只在有限的范围内承认公民不服从权利的遗憾。

鉴于大陆法系的经验与实践，我个人认为我国的立法及实践应该为无效行政行为留有适当的位置，具体理由：

（ 1 ）相比较英美法系的法制体例，我国显然更适合接受大陆法系的具体制度。这是由于我国与大陆法系有相似的国家主权观念、法典编篡观念以及相似的思维方式与审判方式，这些为我们引入无效行政行为制度在观念上和体制上提供了接纳的基穿

（ 2 ）我国古代社会历来崇尚官本位、权力本位，个人自由的理念在我国传统文化中是不存在的。对于长期受权力奴役德国人来说，赋予国民对瑕疵严重且明显的行政行为有直接的否定权，对于营造权力时代的个人自由、培植公民的权利观念以及实现法治宏伟目标都是有非常现实的意义。

（ 3 ）我国的行政责任体制以及法律监督体系非常不健全、不完善，行政救济手段也相对缺乏，不够完善。在这种情况下，一味全然承认行政行为的公定力即以助长行政违法行为，最终导致民众生活以及行政生活的恶化。

（ 4 ）立法上承认无效行政行为符合人们对公正、正义的追求。非常严重的违法行政行为属无效行政行为，对于善恶分明德国人来说是乐于接受的。

四、结论

纵观大陆法系以及英美法系学者、立法实践，我们较为细致的分析了无效行政行为力理论的存在价值、意义。我国的实践及实际情况也要求我们应确立无效行政行为制度。但上述理由的陈述并不意味着我们应立即在立法中实施并确立无效行政行为制度，或者是对瑕疵行政行为都坚持 “ 原则无效 ” 说。我们更多的考虑的应该是我国的法治环境与现状。严重违法行政行为的自始无效、当然和确定无效有可能会导致行政秩序的混乱，相对人（尤其是现阶段的的大多数人）会因对行政行为无效与否的认识不同而贸然否定其公定力存在遂造成行政信赖利益的缺损等一系列的问题。当然这些不利因素也没有达到否认无效行政行为成立的程度，我们可通过具体的修正案来进行克服。因而摆在我们面前的路还很长，需要我们不懈的努力，去争取公平、正义的真正实现。

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参考书目：

1.张正：《行政法体系重点整理》，台湾保成文化出版公司 1996 年版；

2. 〔日〕盐野宏著，杨建顺译：《行政法》，法律出版社 1999 年版；

3. 杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社 1998 年版；

4. 应松年主编：《比较行政程序法》，中国法制出版社 1999 年版；

5. 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社 1999 年版；

6. 胡建淼主编：《行政法教程》，法律出版社 1996 年；

7. 王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社 1987 年版；

8. [ 德 ] 毛雷尔，高家伟译：《行政法学总论》，法律出版社 2000 年版