丘陵山区农业综合开发现状和完善管理的对策建议
自1996年起，江苏开始大规模对丘陵山区进行农业综合开发。经过10余年的开发，丘陵山区农业生产条件有了明显改善，农业生产能力有了明显提高，农业发展后劲有了明显增强，丘陵山区的农业综合开发,取得了明显的经济效益、生态效益和社会效益。
1.丘陵山区农业综合开发有效地促进了当地农村经济的发展
1.1加强了基础设施建设,改善了生产条件和生态环境，有效地增强了丘陵山区农业综合生产能力，为持续健康发展创造了良好条件。
基础设施薄弱,灌无水、行无路、地贫瘠是长期以来困扰丘陵山区经济发展的主要障碍。在丘陵山区农业综合开发中,江苏始终把改善基础设施建设作为首要任务,着力加强基础设施建设,通过运用综合治理措施，在加强水源工程灌排体系和田间交通体系等农田基础设施建设的同时，完善田间工程配套，铺桥修路、植树造林，从根木上改善了农业生产条件和生态环境。昔日的荒山乱岗改造成林地、果园和茶园，丘陵山区的生态环境更加秀美，促进了整个区域经济的良性持续发展，有效地增强了丘陵山区农业综合生产能力，为当地农村经济持续健康发展创造了良好条件。
1.2加快了农业结构调整步伐,培育了特色产业，提升了资源利用的层次。江苏丘陵山区开发在坚持改善农业生产条件和生态环境的同时,强调以农业资源为基础,以市场为导向,以效益为中心,根据资源特点和区域比较优势,着力推进农业结构调整,因地制宜发展优势特色产业。各地围绕经济林果、花卉苗木、特色蔬菜、食草畜禽等主导产业,狠抓产业结构调整,集中资金投入，解决影响产业化经营的关键环节。通过农业综合开发,丘陵山区的资源由单一粗放利用逐步向综合、深度开发转变,开发内容、科技水平、运作机制等都在不断发展。形成了不少具有较高效益的特色产品，建设了具有一定规模、标准较高的生产基地和科技示范园区,培育和壮大了特色产业，提升了资源利用的层次。
1.3推进了高效农业的发展,促进了丘陵山区农业增效、农民增收。江苏丘陵山区农业综合开发以来，各地围绕木地资源特色，积极发展高效农业,重点建设经济林果、生态养殖项目，提高科技含量，抓住特色产品,推广品牌战略,提高市场竞争力,有力地促进了项目区农民增收。据统计,“十五”期间,江苏丘陵山区农业综合开发项目区农民人均纯收入增加1284元。在带来了良好的经济效益、生态效益的同时，也带来了明显的社会效益，有力地促进了丘陵山区的和谐发展。一方面通过丘陵山区农业综合开发的实施建设,当地农民参加龙头企业组织的生产技术培训、参与种养项目的管理,学到了技术,生产技能得到显著提高。另一方面,丘陵山区开发项目的实施建设,为农村剩余劳动力创造了就业机会,增加了农民来自非农业的收入。
1.4创新了开发机制,探索出高效开发丘陵山区的成功之路，增强了农业综合开发的活力。在丘陵山区农业综合开发中，江苏借鉴国家农业综合开发项目和资金管理经验,通过竞争立项,加强项目和资金管理,综合开发利用资源,开发一片,见效一片,致富一方群众。各地根据市场机制要求,抓住丘陵山区开发契机,探索新的经营模式,涌现了许多成功的典型。有科技人员领办、承办的句容模式,有股份制运作的仪征模式,有企业家开发的高淳、浦口模式,还有通过拍卖、滚动开发的溧阳模式等，有效地创新了丘陵山区农业综合开发开发机制,探索出了一条高效开发丘陵山区的成功之路，为今后丘陵山区农业综合开发不断向纵深发展奠定了基础。
2.江苏省丘陵山区农业综合开发的主要做法和经验
2.1资源开发与生态保护相结合。在丘陵山区开发中，江苏始终坚持走保护性开发的道路，坚持生态优先、环保优先，着重于农业的基础设施建设、先进科技应用和优势资源整合，注重项目区的环境建设，坚决杜绝略夺性开发，在保护丘陵山区优美生态的基础上，使农业资源得到有效利用。如宜兴金山生态、兴望农牧等丘陵山区开发项目，在建设初期就注重生态环境整治，使项目区建设成为环境优美、生态宜人的生态示范区。通过项目建设，丘陵山区新增绿化面积2.88万亩，农田林网得到完善，森林覆盖率提高了09%，减少了水土流失，保护了自然生态。
2.2政府引导和多元投入相结合。为了充分发挥财政资金的引导和杠杆作用，各地积极创新机制，大力引进“三资”。仅2006年度各个项目区就引进“三资”81亿元，推动了丘陵山区多元开发，呈现出“一资带三资，丘陵展新姿”的可喜局面。盱眙县推行了荒山资源经营权转让、租赁、拍卖和股份合作制等多种经营模式，积极推进土地向专业大户、规模基地聚集，以“国资”引导多元投入，吸纳“三资”，形成多元化投入机制。
2.3农民参与和促进新农村建设相结合。江苏在丘陵山区农业综合开发坚持立足城乡开通，推进城镇建设进程，带动农村剩余劳动力转移，同时以市场为导向，推动农业和农村产业结构调整，为农民增收开辟稳定来源。充分挖掘农业内部潜力，通过改善基础设施条件提高农业综合生产能力，加大投入、扩大规模来提升现代高效农业水平。以项目促调整，以项目带创业，不断改善农业农村生产生活条件，加强对农民的培训教育，提高素质，增强自主增收意识，逐步形成共谋发展、共建家园、共同致富的良好格局。
2.4设施建设与产业发展相结合。为了彰显丘陵山区农业特色，促进资源有效配置，江苏坚持规划先行，根据不同区域资源禀赋和丘陵山区优质农产品产业化发展的要求，制定科学合理的发展目标和规划，指导丘陵山区开发进程，集中财力突出重点，连片治理规模开发。同时，把改善农业生产条件、加快农业结构调整和推进农业产业化经营有机地结合起来，全方位支持农业主导产业发展，从农产品的安全生产、贮藏、保鲜和初步加工等环节给予适当支持，拉长了丘陵山区特色农产品产业链，推进了农业产业化经营的发展。
2.5政策支持和科技服务相结合。多年来，江苏省各级政府始终把丘陵山区开发放在重要议事日程。一是通过制定科学规划引领高效农业发展。二是以行政主导推动高效农业的发展，加大了对农业投入工作的考核，坚持工业投入与农业投入同考核、同促进。同时，推出一批现代高效农业发展项目，多方面扶持高效农业发展。三是政策扶持高效农业的发展。溧阳先后制定涉及农业开发、税收等方面10多项优惠政策，每年拿出500多万专项资金扶持特色农业发展。
丘陵山区农业项目要体现高效性必须依靠先进的科学技术作为支撑。为了提高项目建设的科技含量，各地政府积极引导各项目建设单位加强与科研院校的交流合作，积极引进、示范新品种、新技术，加快科技成果转化，努力把高效农业项目建设成为农业科技示范区。溧阳市11个项目均与农林院校、科研单位进行横向挂钩，签订了技术服务合同，邀请专家教授到现场进行技术培训和操作辅导。盱眙县在项目申报之初就邀请了省农科院、南林大、南农大等院校专家到盱眙实地考察指导，项目单位还和省农科院、南林大签订了技术服务协议。
3.江苏省丘陵山区农业综合开发存在的问题和困难
江苏实施丘陵山区开发以来，尤其是2006年来开发步伐明显加快，成绩显著，逐步探索出与各地实际相符合的开发模式，但总体来看，仍处于起步阶段，还面临不少困难和问题。
3.1产业选择趋同，市场风险增加。当前，各地丘陵开发的热情都已经充分被调动起来，广大干部群众开发荒山致富的心情也非常迫切。在这样的背景下，各地主导产业趋同的现象渐渐明显，发展的项目多为应时鲜果。此类农产品在开始时由于数量较少，一般供不应求，效益极佳，易发生盲目跟风的现象，但一旦大规模发展起来，往往发生“卖”的问题，效益迅速下滑，严重时血本无归。在此方面已有深刻教训，如上世纪90年代山楂、苹果、板栗种植，90年代末21世纪初发展的石榴和枣都出现过这种情况。
3.2开发色彩浓厚，保护力度偏弱。目前丘陵山区开发从到实施均不同程度存在重经济开发，轻环境保护的现象。如立项强调规模，从2007年起要求单一项目最小在1000亩以上，重点县要有1个3000亩以上的规模开发项目。2008年要求单一项目最小在1000亩以上，重点县要有2个4000亩以上的规模开发项目。从各地反映的情况看，这种规模要求与实际有较大出入，也给环境保护带来了许多问题。有些地区的开发色彩过于浓厚，对环境保护考虑欠缺，导致环境被破坏，植被破坏，乱开山石资源和过度开发经济林等现象还时有发生，特别是一些高坡地，采用全垦的方式开发丘陵山区，不惜以破坏生态为代价，使原就比较脆弱的生态环境遭受致命的打击。在经济开发和生态保护发生矛盾时，往往选择开发效益而置环境保护于不顾。
3.3科技储备不够，生产应对不足。开发项目科技含量不高，科技储备不够，科技服务不足是当前丘陵山区开发普遍存在的现象。如在苏南的茶叶生产开发中，对叶蝉的防治缺少有效办法，限制了高档茶比例的提高。围绕丘陵山区开发的科技储备和科技服务还有许多地方有待改进和提高，科技作用在丘陵山区开发的作用还没有得到完全充分发挥，一些地区对科技的作用不重视。在农业生产过程中，对植保、产中的服务等方面都有巨大的科技需求，却无科技力量和队伍提供服务。在科技成果的转化和在科技依托和结合方面，专用型前期研发不足，没有技术对接的机制。
3.4组织管理多头，后期管护失位。目前的丘陵山区开发体制是多头管理，管理成本增加，效率下降。一是财务方面许多规定在实际建设中很难满足；二是目前开发项目由农林厅、省资源局和省财政厅三家共管，相互扯皮的现象也时有发生，对项目加强项目管理、提高效率有一定的影响。三是各地在项目实施中，普遍注重项目前期建设，而对项目后期管护缺乏有效监管。
3.5资金投入有限，配套筹措困难。目前，丘陵开发中存在资金投入总量不足，开发速度慢，待开发比重还很高问题。虽然“十一五”江苏丘陵山区开发的投入已从原先的1300万增加到1400万元，但开发资金投入还远远不够。目前，丘陵山区开发，要求农户按2∶1配套资金，配套资金要求比例过高，脱离实际。多数丘陵山区经济薄弱，农户筹资在实际操作中难落实，一些地方只能以农户投劳形式来抵扣；同时，由于丘陵山区开发见效慢，农户贷款当年难还，存在着农户贷款难和小额贷款不够、大额贷不到并存的现象，配套资金筹措困难。
4.进一步推进和完善江苏省丘陵山区农业综合开发的对策建议
近几年来，丘陵山区开发，改变了农民生产生活条件和环境，使荒山变绿，废地变宝，稳定和提高了山区农业生产效益，凸显了丘陵山区的潜在价值，取得了经济、社会、生态的巨大效益。针对当前江苏丘陵山区开发面临的困难和问题，进一步推进和完善丘陵山区开发要注意抓好以下几个方面工作。
4.1坚持规划先行。进一步推进和完善江苏省丘陵山区农业综合开发，要坚持规划先行，建立丘陵山区开发的发展规划，指导丘陵山区有序开发。一要坚持因地制宜。以省级规划为指导，立足本地资源特点和产业优势，坚持根据丘陵山区的地形地貌特点，宜林则林，宜果则果，宜牧则牧。二要突出重点。在区域上，要将开发较为滞后，开发效益突显的岗坡地作为今后丘陵山区农业综合开发的主要对象和开发重点;在内容上，要以开发优势资源和特色产业为重点，扬长避短，努力把资源潜力转化为经济优势和竞争优势。三要适度规模。要围绕发展规模高效农业，集中资金，集中连片，滚动开发，力求开发一片，建成一片，见效一片。四要可持续发展。坚持开发与保护并重，不搞大规模的土地平整，适当控制高耗水产业发展，确保丘陵山区农业资源开发经济效益和生态效益相得益彰的局面。
4.2坚持生态优先。丘陵山区因其独特的生态环境而越来越吸引投资者的眼光，特别是在苏南地区，生态的优势也必将是投资环境的优势。因此，要针对丘陵山区的特殊性，切实重视对生态环境的保护，重点强调生态优先原则，切勿以牺牲环境来进行开发。在今后的丘陵山区开发中要加强对项目实施情况的监督，从政策上限制掠夺性开发行为，重点开发适合生态保护需要的经济林果、花卉苗木、生态旅游等产业，防止开发过度造成对自然生态环境的破坏，实现丘陵山区农业经济的循环可持续发展。
4.3坚持科技先导。丘陵山区开发要走发展高效、外向农业的道路，必须以技术成果为支撑，依靠科技进步，进一步提高综合效益。要建立“产、学、研、政”合力推进丘陵山区开发的有效机制。通过项目区的建设，推广先进实用技术，把项目区建成高效农业示范区、现代农业引领区、新农村建设的先行区。一是要加快应时鲜果、茶叶、药材、牧草等名特优新品种的引进、示范和推广，大力培育适合当地气候、土壤等资源条件的高产优质品种，并建立符合市场经济要求的新品种推广应用机制，促进新品种在丘陵山区开发中商品化、产业化的进程。二是要加快综合改土、节水灌溉、无公害栽培、标准化生产等优质、节本、高效栽培技术的示范和推广，大力发展绿色、有机农业，确保丘陵山区农业资源开发与生态环境保护相结合、经济效益和生态效益相结合。三是要加强对农民的科技培训，要以项目区和示范园区为载体，以产品生产、销售为纽带，开展多种形式的技术培训，让技术进村入户。
4.4坚持政府主导。在丘陵山区开发中应始终将政府作为开发的主导，加强制度建设，规范开发行为。一是规范土地流转行为，既要保护农民土地承包经营权，又要维护开发主体的合法收益权；二是加大丘陵山区经济林果开发的补贴力度，促进丘陵山区特色产业发展；三是明确各类开发主体开发丘陵山区的优惠政策，吸引民间资本、工商资本、外商资本以及金融等各类资本投入丘陵山区开发；四是加大先进典型的宣传力度，争取社会广泛理解和支持，更好地促进丘陵山区开发
4.5坚持效率第一。资源开发是一项综合性工作，涉及到多部门、多学科、多种经济成分，要保持丘陵山区开发全面、协调、可持续发展，必须加强组织领导，加强部门配合，加强资源整合，形成合力开发。丘陵山区所在市县政府，要把加快丘陵山区开发作为一项重要的工作摆上位置。建议：一是恢复由农业资源开发部门负责丘陵山区开发工作的管理模式，从项目立项到验收，全部由开发局负责；同时农业资源开发部门加强与农业、林业部门的协调配合，发挥各自的优势，共同做好丘陵山区农业综合开发工作。二是发改委、财政、科技、水利、交通、农机等部门，要按各自的职责，充分发挥部门作用，加强沟通，密切配合，各负其责，加大支持力度，共同推进丘陵山区开发工作；要坚持“抓住重点求突破，集中资金办大事”的原则，按规划的总体要求，突出重点，整合资源，各部门“相互配合、相互协作、各司其职、各记其功”，共同营造丘陵山区开发科学、和谐发展的良好氛围。