流通环节食品安全有效监管的途径
一、当前流通环节食品安全监管存在的主要问题
(一)食品安全准入方面存在的问题
1 有关材料提交的问题。根据《食品流通许可证管理办法》的规定,申领《食品流通许可证》,应当符合食品安全标准,有食品安全专业技术人员、管理人员和保证食品安全的规章制度,提交食品安全管理制度文本。但客观上,很多食品经营者文化程度偏低,要求其制定食品安全规章制度并提交书面材料,可行性不强。
2 有关登记事项的问题。根据《食品流通许可证管理办法》规定,食品流通许可事项中的许可范围,包括经营项目和经营方式。经营项目按照预包装食品、散装食品两种类别核定。这无法将食品经营者经营的项目具体体现出来,造成在后续监管中无法分类监管。比如一个蛋糕店,如果营业执照的经营范围根据前置许可来定,经营范围就成了预包装食品或散装食品零售,但预包装食品和散装食品包含的范围相当大,给之后的监管带来了一定的难度。
3 有关现场核查的问题。我国《食品安全法》及《食品流通许可证管理办法》中对场地、设施、人员和制度等四方面都作了一些规定,但目前基层工商所普遍反映难以掌握标准、事项,如果严格按照相关法律法规进行核查,则绝大部分申请者达不到要求,不能获得经营资格,这与“放宽市场准入条件,扩大市场总量,繁荣地方经济”的理念不符;如果在发证工作中灵活把握,则增大了随意性,容易造成《食品流通许可证》发放工作缺乏严肃性。
(二)食品安全监管方面存在的问题
1 “价格优先”的消费取向。不可否认,在我国经济建设取得巨大成就的同时,人民群众的生活水平还存在较明显的差距。低收入人群和外来人员购买食品首选是价格“便宜”,然后是数量、口感,一般不特别考虑食品安全问题。一些不合格食品,由于价格低廉契合了低消费群体节俭、求实惠的心理,市场销路反而比质量好价格偏高的食品好很多。由于有这样的市场需求,部分经营者不仅不抵制,反而倾向于经营低档不合格产品,工商部门监管的难度随之增大。
2 进销货台账制度落实难。除了大型超市卖场进销货台账落实得相对较好以外,相当部分集贸市场或食杂店经营者存在填写不完整、不及时、不规范的现象,或者完全依靠市场管理人员代为填写。究其原因:一是目前食品流通速度快,经营者进销货交易频繁,而超市和批发市场的经营范围又多而杂,在经济利益的驱动下。经营者关注更多的是利润的提高、收益的增加。而对食品安全工作重视程度不够,从主观上对食品安全义务的履行不到位;二是我国《食品安全法》虽然规定了销售者应当建立并执行进货检查验收制度,也列举了对应的罚则,但真正进入处罚程序的少之甚少。这也是基层执法人员反复检查指导,但落实效果却不尽如人意的根本原因所在。
3 基层监管力度相对薄弱。基层工商所存在监管任务重和行政资源少的矛盾。据不完全统计,目前嘉定分局干部人均监管经营主体491.76个,监管食品经营主体76.47个,人手少、任务重的矛盾相当突出。一个基层工商所的经济户口一般都达到1万户以上,而往往只有十七八名干部。他们既要贯彻市局部署,又要服从地方指挥,除了食品安全监管还要履行众多职能。应付各种各样的专项整治,即使有既定的巡查计划,巡查密度也无法保证。另一方面,食品安全监管涉及多个职能部门,需要齐抓共管。但在实际工作中,部门之间存在不同步现象,合力尚需磨合。往往市、区一级组织的专项整治,部门能默契配合,但在基层日常监管中,各基层相关部门却还是存在各自为政、互相推诿的现象。
4 全覆盖监管效果不佳,被动式检查无功而返。由于食品经营户量大面广,一旦有问题食品出现,就会对所有食品经营户开展紧急检查和全面监管,且检查时对同一品种还要看批号,工作量非常大,然而问题食品就有可能在检查空当流入市场。同时,对相关职能部门检测出的问题食品,上级部门下发核查通知要求紧急执行,但往往出现检查结果发现辖区根本没有进货,导致无功而返。例如前阶段“问题乳粉”的清查行动,其实根本没有进入辖区,但由于缺乏批发销售信息,还是花大力气进行被动检查,多次“狼来了”,容易产生检查疲劳症,对监管工作产生懈怠心理。
(三)食品检测方面存在的问题
1 定性检测结果的法律有效性问题削弱了工商执法效能的发挥。目前,工商部门的快速检测结论只有参考价值,不具备法律效力。如果要对不合格食品进行处理,必须经过法定检测机构的检测并出具检测报告。但事实上,工商部门在食品安全监管中将食品送有关法定检测机构进行检测存在许多难以克服的问题:一是在市场上零售环节查到的问题食品通常数量较少,其商品价值也够不上检测费用。送检意义不大。二是目前快速检测的食品多为鲜活食品,而定量检测所需时间较长,食品难保管。三是检出不合格商品的频率高,如果都送检,不仅执法成本高,而且工作效率低。因此,目前通常的做法是针对少数数量较大的疑似问题食品,送法定检测机构进行检测,而大多数快速检测查出的问题食品通常只能责令退市或没收销毁。如果是责令退市,在目前商品流通非常容易的情况下,很可能是把问题食品换个销售场所而已,最终可能还是流向消费者。如果是没收销毁,那么因为工商检测结论不具备法律效力就造成工商部门以违法行政制止违法行为,这明显和建立法制化社会相矛盾。
2 检测技术滞后性和检测手段局限性制约了检测效能的提高。一方面缺乏对食品综合质量进行评判的能力,只是对某一食品的某几个指标进行检测,不能排除食品含有其他有害物质。另一方面现在使用的食品快速检测设备有其自身的不足:一是不宜做大批量次的检测;二是受操作人员个人因素影响,误差率高;三是缺乏权威性,不能作为行政处罚的依据,对被检测对象和消费者缺乏足够的说服力。
3 检测力量的薄弱制约了检测工作的深化。基层工商负责食品快检的干部往往都身兼数职,食品检测工作的技术性与人员的非技术性矛盾突出。目前从事这项工作的干部大都对食品检测相关专业知识了解少,能胜任食品检测和监管的复合型人才更少,也就使得很多技术含量较高的检测项目在实际推广中碰到“人”的制约。同时,信息网络技术对流通市场、流通食品的监管优势没有得到充分发挥。工商部门对流通环节食品安全的监管仍以行政区划为界,各监管单位和监管人员与其他监管单位之间缺乏足够有效的信息交流,极易延误宝贵的监管时机。
二、对流通环节食品安全有效监管的对策思考和建议
解决流通环节食品安全监管问题,工商部门要认真贯彻落实国家工商总局局长周伯华提出的,坚持以落实流通环节食品安全监管制度为重点,努力在构建市场监管长效机制上实现新突破。一方面要切实研究食品监管有效途径,探索建立具有可操作性的基层食品安全监管措施,提高监管水平和质量。另一方面要不断扩大《食品安全法》等法律法规的影响辐射面,引
导经营者自觉树立食品安全第一责任人意识,构建全社会防控问题食品的监管网络。
(一)因地制宜,提升食品流通许可效能
1 区别对待,明确分级核查的标准。明确现场核查的分级标准,标准不搞一刀切,经济欠发达地区适当放宽。在审核过程中根据经营食品可能受污染的风险程度以及食品流通规模的大小,由高到低分为若干等级,分别确定与经营食品品种、经营规模相适应的许可审查要求与监管内容,提高食品流通许可的实际操作性。对于不同规模和类型的经营户,在申请条件上应该有所区别。对不同类型、不同规模的经营户进行划分,并明确相应的条件和标准。如对于大型超市,由于经营品种丰富、经营方式多样,更应在超市前期的设计和装潢时予以关注,可以主动介入,提供咨询服务:而对于小食杂店则放宽要求,只需具备基本要求即可开展经营活动。
2 导人食品经营者岗前培训机制。我国《食品安全法》实施后,经营食品的准入门槛相应提高了,这就需要加强对食品经营者的培训教育。尝试充分运用行政指导导入食品经营者岗前培训机制,以柔性手法变事后监管为事前预防,要求申领许可证的食品经营者提前参加食品安全知识培训,变“自然上岗”为“岗前培训”,努力将问题和矛盾消灭在萌芽状态,强化食品经营准入,增强工商执法的主动性。
(二)推行食品安全监管与食品经营主体年检验照挂钩,进一步完善食品安全行业约束和防范预警机制
1 年检、验照是工商行政管理机关为了加强管理,对经营者登记事项及经营情况定期检查的监督管理制度,也是判定市场主体是否具备合法资格,实施行业进退约束的依据。长期以来,在食品监管中日常监管与年检、验照审查脱节,食品经营者在经营中因违法违章行为多次被处罚的不能退出行业,也不能有效地实现预警和防范处理。因此,将年检验照作为重要的行业进退和预警防范手段,是构建食品安全有效监管的基础。
2 推行食品经营主体监管信息化。不断完善食品经营者信息数据库,是实现食品安全监管与年检、验照挂钩的基础。为此,应该加强食品经营者电子档案建设。制定食品经营者信用数据管理制度,对食品经营者信用数据管理进行规范。同时,利用即将启用的“食品流通许可证管理系统”对现有数据库进行清理,对问题食品经营主体采取监控措施。对日常监管巡查记录、行政处罚记录、消费者申诉举报记录等监管信息进行集中补录,以期提高食品经营主体资格信息的数据质量。
3 推行食品经营年检验照规范化。要进一步加强食品经营者年检、验照程序管理工作,制定食品经营者年检、验照工作操作流程规范,统一要求和规程。同时,区别各经营户具体情况给出年检验照建议。通过推行食品安全监管与年检验照挂钩,既对食品经营主体资格进行了动态管理,又强化了食品经营主体法制意识,既规避了食品安全监管风险,又提高了行政监管效能。
(三)建立在风险评估基础上的信用监管
1 运用信用监管提升工商效能。目前,工商机关各项工作职能在不断加强,食品经营户数量也在不断增加。而基层干部数量无明显变化。工商机关只能通过完善风险评估基础上的信用监管才能在达到监管目的的同时又减轻基层工作压力。将日常检查结果和专项整治(突击检查)结果都量化成分数,把监管的食品经营者分成A、B、C三个等级,A级为正常状态,B级将被列入察看名单,面临更多的检查,C级则可能会被采取各项强制措施。在这个风险数据的基础上,将日常监管和专项检查的重点放在那些风险较高、容易引发卫生安全事故的市场主体,适当减少对低风险市场主体的检查次数,有助于提高监管的准确性、有效性,使有限的行政资源得到更充分的运用。
2 运用信用监管提升经营主体自觉守法意识。一般来说大型商场、超市的管理制度比较完善,管理层受教育程度较高,守法意识相对较强,而且数量不多,便于监管。批发市场、农贸市场和个体经营户分布广,人员素质参差不齐,对有关规定不了解或者持消极态度,经营者普遍存在“法不责众”的心理,给日常监管带来很大的难度。实施信用监管,通过检查评分,将检查结果在显著位置予以公示,既明确了工商部门检查的重点对象,方便日常监管,也对消费者进行了风险提示,引导安全消费,使许多只是以价格便宜作为购买标准的消费者转变观念。这两方面的有机结合必定可以敦促得分较低的食品经营业主改进薄弱环节,自觉保障公众的食品消费安全。
责任编辑:王琳