后发国家赶超型现代化进程中的政府转型

　　〔摘要〕良性互动的政府与市场关系，是构建现代国家的基础。对先天不足的后发国家赶超型现代化而言，正确处理政府与市场的关系，直接关系着治理有效性和政权合法性，并为进一步的国家成长提供必要条件和可能机遇。政府主导市场下的东亚经济奇迹打破了西方自由经济传统，成为新国家主义基本理论的有力佐证。从“失败国家”到“找回国家”，政府与市场“嵌入式发展”带来的显著绩效，说明后发国家的赶超型现代化历程，无处不需要一个有效政府的主导作用。中国三十年的改革开放中，作为经济发展的强力推手，各级政府，尤其是地方政府的职能角色正逐步实现从发展型政府向服务型政府转变，为政治发展、社会发育营造了新的成长空间。

　　〔关键词〕后发国家；新国家主义；政府转型；赶超型现代化；国家建构

　　〔中图分类号〕D035 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-9187-（2013）02-0025-06

　　18世纪发生在英国的工业革命，引导人类从封闭、落后、贫穷的传统文明走向开放、先进、富裕的现代文明。欧美发达国家中自生自发的经济、社会和政治秩序，成为了其他后发国家迈向现代文明的标杆。在市场化和全球化的推动下，激烈的国际竞争和迫切的国内需求，使任何有发展指向的后起之秀，在本质上不可避免都被打上了“赶超”的烙印。然而，对于大多数发展中国家来说，通往现代社会的那条道路依然模糊不清。现在仅有的一条由西方国家走通了的强调自由秩序的路径，对于后发国家来说不仅来不及，而且充满不确定性。在现代化历程中，后发国家如何实现“赶超”，国家政府在其中扮演怎样的角色，成为学界普遍长期关心的话题。

　　八、九十年代，亚洲四小龙和三小虎在经济上取得了迅猛发展，引发学术界的热烈关注。与此同时，早期发达工业国家，透过拉美被证明是失败了的治理试验，以及本国自身发展所遭遇的障碍，已经预感到某种危机。由新自由主义倡导的，构建开放市场、鼓励自由贸易，减少政府干预的发展理念受到前所未有的挑战，而新国家主义发展观逐渐受到肯定。尤其对后发国家来说，重新发现并找回国家，几乎已经形成普遍遵循的共识。梳理这些转变，对于理解当下中国地方政府管理创新，全面深刻理解、把握和指导中国改革开放的深入推进，具有重要意义。

　　一、“失败国家”：“华盛顿共识”的困境

　　长期以来，英美等早发国家的主流经济学观点始终认为，以价格调节机制为核心的市场能及时回应社会的供需变化，政府以任何形式干预经济，都将打乱原本自生自发的秩序，破坏经济平衡。因此，只有管的少的政府，才能促进国家经济发展；只有管的少的政府，才是现代社会的好政府。而以新自由主义为理论基础的“华盛顿共识”，作为一项经济政策几乎风靡全世界，对包括拉美在内的诸多发展中国家产生了深远影响，成为新自由主义带有原教旨色彩的巅峰宣言。

　　新自由主义思想从上世纪70年代起在西方社会备受追捧。在政治上，他们从个人主义角度出发，否定国家是公共利益的守护者；经济上强调无形之手是实现发展的唯一路径，因而不能受国家干预；他们建议在完全开放的市场中，大规模地实行经济自由化，同时确保经济政策的非政治化。总而言之，任何来自政府的计划不仅不能推动经济发展，反而可能会把整个社会引导到“通往奴役之路”上〔1〕。

　　“华盛顿共识”最早是1989年，威廉姆森在分析拉丁美洲经济改革时提出“小政府、大市场”的总结。1990年，在由美国国际经济研究所组织的关于拉美经济调整研讨会结束时，威廉姆森再提“华盛顿共识”，并具体细化为十大处方：降低通货膨胀、平衡预算；优化政府开支结构；税制改革，扩大税基；资本市场化；建立有竞争、可变动的汇率制度；放松外资管制；贸易自由化；国企私有化；放松政府管制；明确和保护私人产权。然而实践证明，“华盛顿共识”不仅没有药到病除，新自由主义的祸患还深埋在西方本土，直到2008年信贷危机席卷全球，影响至今仍在蔓延时，才展现出其破坏性一面。在拉美，尽管推行新自由主义的经济改革取得了一些积极成效，但一系列问题也随之产生。主要表现在五个方面：第一，盲目的私有化产生行业垄断，使失业更加严重，国有企业陷入困境；第二，收入分配不公的问题越来越严重；第三，本国企业竞争力弱，难以适应开放市场；第四，国家减少公共设施供给，推行公共服务市场化，社会发展面临困境；第五，不成熟的金融自由化和过早开放资本项目增加了金融风险〔2〕。

　　为什么拉美国家遵循“华盛顿共识”，却没有取得预期效果，反而衰变为贫富差距大、社会矛盾多的“失败国家”？实际问题出在“华盛顿共识”固有的困境中。在其刚出炉的时候，所谓“共识”就受到一些学者的批判。美国学者约瑟夫・斯蒂格利茨指出“华盛顿共识”不提政府作用，不涉及人力资本和科技水平的进步，因而忽视了影响经济发展的重要因素。片面强调市场化是“不完整”的，甚至“有误导性”〔3〕。热若尔・罗兰进一步指出，削减政府规模，放松政府管制，并不是市场成长和经济发展的充要条件，两者不存在必然的因果关系〔4〕。我国学者钱颖一认为，从计划经济向市场经济转轨的后发国家，需要的是创造市场制度〔5〕。而“华盛顿共识”这剂药方是开给“已建立市场经济体系但其市场体系扭曲的发展中国家，而不是针对市场经济体系完全缺失的转型经济国家”〔6〕。

　　既然拉美仿照西方的模式，走进了死胡同，那么对于后发国家来说，要快速提升综合国力，提高国际竞争力，除了步发达国家后尘之外――这需要很长时间的积累――还有其他发展路径吗？

　　二、“找回国家”：“后发优势”中的政府功能

　　二战以后，日本经济得到迅速恢复。上世纪80年代韩国、新加坡、台湾、香港等国家和地区经济取得飞跃式发展。东亚奇迹般的经济增长，引起全世界的瞩目。对此，学术界尝试从不同角度作出解释，具有代表性的观点主要有三类。主张文化论的学者认为，儒家思想重视教育、敬畏权威、提倡勤奋和节俭，对东亚获得成功有重要作用。但问题在于，儒家文化早就存在却没有使东亚国家成为最早的工业国？并且儒家文化并不止影响四小龙，其他相对落后的东亚国家如何解释呢？主张经济自由的学者则把东亚的成功归因于有效推行市场开放、贸易自由和减少政府干预的经济政策。然而事实证明在没有相应政治制度和领导机构的情况下，单纯消解指令性经济，只会造成经济和社会混乱，并伴随高度的结构性腐败，典型案例如泰国和印度尼西亚。同时，很多学者的研究证明日本人“并不信奉看不见的手”〔7〕。第三种主张属于国际经济视野，认为东亚国家的发展更多受益于外部环境因素，如美国的援助和海外贸易优势。然而，最令持这类观点的学者感到尴尬的，恐怕还是拉美失败国家的例子。 　　上述理论在解释后发国家经济社会发展绩效差异性上乏力，而新国家主义则逐渐成为解释后发国家经济发展最有效的理论工具。新国家主义的“新”首先表现在对国家的不同理解，他们主张“必须将国家视作比‘政府’（government）还要宽广的范畴。只有持续性的行政、立法、官僚和强制系统，才会不仅要尝试构造某个政体中的公民社会与公共权力之间的关系，还会力图构造公民社会内部的诸多重大关系纽带”〔8〕。他们认为单纯的国家中心或市场中心都不足以理解东亚经验，恰是国家和市场的协同作用（the synergy of state and market）或“被引导的市场”（guided markets）才是东亚发展的最重要特征。因此新国家主义的核心要义在于“否定国家与市场是相互分裂的看法；反过来说，这种理论强调政府与工业之间协同竞争合作的重要性和为追求发展目标而指导市场所带来的独特动态结果。总之，要把国家找回来，但并不把社会踢出去”〔9〕。以此为基础，大多数新国家主义者都把新兴工业国的发展模式归纳为“发展型国家”〔10〕。

　　“发展型国家”一词最早由查默斯・约翰逊在1982年，为具体阐述日本经济发展的特殊性，特别是与以英美为代表的“常规国家”相区别而提出的。他指出，发展型国家通过将有能力、有道德的官僚凝聚在一个指导性机构，与商业精英建立密切联系，推行制度化政府与工业网络相结合的发展政策，来控制社会关键资源，以促进经济生产为国家行为的基本目标；同时，特别强调把政策网络与个别利益集团压力相隔离。总结起来，小规模、廉价的精英官僚，有效运行的政治空间，完善的干预市场方法和导航组织是“发展型国家”的四大要素。

　　“发展型国家”在后发国家经济社会发展中的作用，主要体现在：第一是协作应变，具体是指政府通过协调互补性投资决策的产业政策，鼓励技术革命和新兴产业；第二，国家“应当通过提供一个未来经济‘远景’的方式构建那些决策所需的选择集（choice set）”，即发展型国家必须提供“企业家远景”；第三，发展型国家的另外一个重要功能在于通过构建新制度工具以实现前述的远景；最后也是至关重要的功能是冲突管理功能，发展中经济社会结构不断进行重组和调整，这是一个充满利益纠葛的因而显得矛盾重重的过程。此时，国家如果能以适当的方式管理冲突，就可能确保经济活动所受的干扰降到最低，得以继续进行。从上面归纳的这些基本功能来看，发展型国家并不意味着取代市场机制，而是通过竞争性合作强化干预以支持企业决策。

　　“找回国家”的理念为后发国家打开一条新的赶超之路，这条道路的特点有两点。首先，新的发展路径强调政治优先性，国家政府成为经济交易的关键塑造者。“政府更加关心国家在世界产出中占据的份额”，“把单个国家视作活跃的经济单位”，“只要能够为国民提供更多财富”，就可以经常性“违反市场规则，干预经济交易”〔11〕。其次，改变新古典经济学倡导的以价格机制为标准的短期经济行为，强调关注经济的长期效益。“当国家官僚为不同的经济行为体设定不同价格，那么在国际市场创造的长期投资就显得有利可图”，而不会出现传统认定发展型国家“故意错误定价”的风险〔12〕。

　　那么，新国家主义发展观对我国改革开放能带来什么有益的启示呢？

　　三、“嵌入式发展”：“政府之手”与“市场之手”对握的启示

　　自鸦片战争以来，我国一直自强不息，艰难地摸索着实现现代化的路径，其核心就是国家构建（state-building〔13〕）。杜赞奇认为现代国家构建主要是指“政权的官僚化与合理化，为军事和民政而扩大财源”〔14〕。弗朗西斯・福山则从国家职能的范围和国家力量的强度两个视角关注国家构建问题，并指出国家治理绩效是衡量国家构建的成败的重要指标〔15〕。新国家主义强调从政府功能的发挥出发，以有效的治理绩效作为分析现代国家建构的依据。他们认为，问题不在于国家对市场有没有进行干预，或者以怎样的力度进行干预，关键在于国家的经济政策有没有取得实际治理市场的积极效果。所谓强国家，不等于拥有绝对专制性权力的国家，建制性权力才是国家力量的真正来源。

　　澳大利亚的琳达・维斯和约翰・霍布森认为建制性权力包括三个维度。第一，渗透力量，是指国家政权深入社会底层与人民直接互动的能力。渗透力能够帮助政府将国家意志传达到社会的每个角落，有利于社会共识的培育。第二，汲取力量，是指国家为了战争、国防、生产发展或社会福利从社会中汲取资本、人才和各种能源的能力。一个国家的汲取能力通常与其渗透力量以及事前进行协商的能力有着直接关系。第三，就是协商能力。国家行为的本质是统治者与被统治者之间的互换互惠关系。早期的政社互动是一种对等合作，支持者以税款换服务；现在的协商能力则表现为更为复杂的竞争性合作机制。他们两人认为，“国家力量取决于建制性权力的发展程度”，能否构成有机国家，能否形成“治理式互赖”（governed interdependence）。简言之，国家“拥有有效的嵌入式自主性（embedded autonomy）时，国家力量就会增强”〔16〕。

　　如果把新国家主义的理论放到中国语境中，我们发现虽然该理论对于解释和指导中国的经济改革具有重要的现实和理论价值，但并不完全互相契合。首先，东亚的新型工业化国家基本上都是小国，在地域上具有有限性和同质性，加上以信息、通讯和交通技术为支撑的现代管理技术的运用，国家的经济政策可以落实到每个地方。而尽管中国地方政府的每一步创新都必须确保在建国以来60年所构建的体制空间内，但由于各地的资源禀赋、历史文化不同，地方核心行动者的战略选择和运作机制也千差万别，因此各地改革实践对整个现代化进程都具有重要作用。简言之，就是说针对中央国家的经济政策理论，不适宜直接套用来解释地方性经济行为。

　　其次，此“发展”非彼“发展”。所有具有经济发展指向的后发国家从实质上都是“赶超型国家”〔17〕，然而由于赶超的起跑线参差不齐，每个国家的体制空间也互不相同，因此，即使都属于“发展型国家”，但寻求经济发展的具体策略和手段也会有所不同。大多数中国学者在讨论改革开放以来中国行政改革时都关注到了从管制型政府到服务型政府的转变〔18〕，却忽视了在强调回应性、责任性和参与性的服务型政府之前，有近三十年发展型政府的存在。与新国家主义理论中“发展型国家”最大的区别在于，中国发展型地方政府以“政府公司主义”的形式完全替代市场，通过引入竞争性商业机制以实现经济的快速发展。 　　尽管分析对象和核心概念存在差异，但不代表新国家主义的“找回国家”理论没有借鉴意义。相反，华盛顿共识提倡的休克道路使苏联解体、拉美衰退，而东亚崛起则证明了“嵌入式发展”这一理念对后发国家的切实可行性。实际上，中国改革中许多地方政府的成功经验同样表明只有真正实现“政府之手”与“市场之手”的对握，经济才可能实现良好的可持续发展。

　　四、从发展型政府到服务型政府：政府主导逻辑的转变

　　新中国建立60多年来，中国各级政府，尤其是地方政府经历了由管制型政府，到发展型政府，再到服务型政府的角色转变与功能转换。

　　新中国成立后，国际国内的恶劣形势以及革命和历史传统塑造出的管制型政府，是以计划经济体制为基础，中央通过高度集权、垄断资源和意识形态对社会进行严密监控；地方政府只不过是“中央到乡镇整条行政链条上的中介，是中央政策的传声筒”〔19〕。然而，高度集中的中央集权造成地方政府能动性低下，社会成长缓慢。1978年，为了应对经济的困境，中央开始赋予地方政府一定自主权，通过分权化改革重新梳理中央与地方关系。一系列改革在事实上承认了地方政府的利益，使地方政府具有了双重身份：一方面，它依然是中央政府在一个地区的代表，是中央政府政策得以贯彻和执行的代理人，在压力型体制下必须服从中央指示；另一方面，它又是地方利益的代表者，维护地方利益和促进地方发展，地方政府在决定和处理本行政区域内的政治、经济和社会事务方面拥有了越来越多的自主权。地方政府自主性的提升，极大地调动了地方政府发展地区经济的积极性，发展型政府逐步替代了计划经济时代管制型政府的角色。所谓发展型政府，是指发展中国家在向现代化工业社会转变的过程中，以推动经济发展为主要目标，以长期担当经济发展的主体力量为主要方式，以经济增长作为政治合法性主要来源的政府模式〔20〕。由此，地方政府在以举国体制为基础的发展主义导向下实现“公司化”转型，从中央到地方，造就了7万多个具有强烈经济激励机制的政府经济主体〔21〕，也构成了改革开放30年来中国经济增长绩效的基本动力。

　　没有市场的时候，政府不得不替代市场、培育市场；没有社会的时候，政府不得不“全能”，不得不“管制”。然而30多年的改革开放，市场即便发育不良，也已经从无到有；社会即便还很幼稚，也已经蹒跚学步。对东部沿海发达地区的地方政府来说，仅仅停留在“发展”层面已经无法满足市场和社会的需求，“服务型政府”的提出成为政府主导逻辑转变的必然结果。1980年代以来，强调技术理性的新公共管理在西方风靡一时，然而随着诸多社会管理问题的出现，人们发现新公共管理运动过于强调效率，缺乏对人自身价值的关怀，因此1990年代兴起了以公民权为核心的新公共服务理论。进入21世纪以后，随着加入世贸组织的客观要求，2003年以来又接连遭遇了非典、地震等重大公共突发性事件，构建服务型政府的呼声日渐高涨。2004年初，温家宝总理在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”的专题研究班结业式上第一次明确提出要“建设服务型政府”。2005年的十届三次人大会议的《政府工作报告》中又再次强调“在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”，“公共服务就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保证服务和教育、科技、文化、卫生、教育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，努力建设服务型政府”。2006年10月，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》再一次明确提出：“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”；2007年党的十七大提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”；2012年党的十八大更是提出了“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”的行政改革目标。逐步推动各级政府从发展型政府到服务型政府角色的转变，已成为今后中国政府改革与转型的基本任务。

　　但是，国内众多学者借鉴和引入新公共服务理念来理解中国语境下的服务型政府在内涵上是有出入的〔22〕，两者最大的差异在于，我国服务型政府概念的提出，从根本上还是服务于把蛋糕做大的既定目标，尽管由于经济增长过程中的诸多问题逐步积压和呈现，使得政府职能的转变中已经出现对“分蛋糕”的关注，而且建立和完善公平正义的社会分配体系也将是服务型政府的最终归宿。但目前来说，我国地方政府的“分蛋糕”仍然是为了更好地“做蛋糕”。因此，从本质上讲，服务型政府可以被称为“后发展型政府”，是对早期发展型政府的扬弃。当然我们也要看到，在政治制度空间没有发生根本变化的前提下，以“全员招商”为核心的“动员-压力-运动治理”传统治理逻辑依旧发挥重要的激励和撬动作用，并且具体落实表现为“领导挂帅、部门联动、对外驻点、目标倒逼、强化考核、责任管理、合力招商”的具体行动策略〔23〕。这进一步说明了，我国的服务型政府其内在根本逻辑依旧没有改变的事实。

　　结语

　　政府、市场和社会是人类在寻求生存和繁衍的艰难历程中，逐渐演化生长出来，与自然世界相对应的多维度发展空间。公正、效率和多元是三者不同的指向，据此为标准，人类得以顺利开展和处理各项公共事务：有效组织生产、合理分配产品、积极参与社区互动。然而，三个指标之间往往存在着冲突，因此，人们不得不在一次次发展危机中，像钟摆一样调整方向，以达到动态平衡。螺旋式上升，波浪式前进的历史发展轨迹，同样适用于政府职能的变迁。后发国家在推动市场发展的同时，随着人口结构的改变、现代技术的进步，社会也面临着转型的阵痛。从现有转型相对成功的案例，以及我国已经走过的发展历程来看，一个有效的政府在社会转型中将起到至关重要的作用。

　　〔参考文献〕

　　〔1〕哈耶克.通往奴役之路〔M〕.中国社会科学出版社，1994.

　　〔2〕由中国社会科学院的多位专家学者组成的“新自由主义研究”课题组.新自由主义研究〔J〕，马克思主义研究，2003，（6）.江时学.新自由主义、“华盛顿共识”与拉美国家的改革〔J〕.当代世界与社会主义，2003，（6）. 　　〔3〕斯蒂格利茨.“华盛顿共识”是一种“市场原教旨主义”理论〔J〕，1998.

　　〔4〕热若尔・罗兰.转型与经济学：政治、市场与企业〔J〕.比较，2002，（11）.

　　〔5〕钱颖一.目标与过程〔J〕.经济社会体制比较，1999，（2）.

　　〔6〕田春生.“华盛顿共识”及其政策评析〔J〕.南开经济研究，2004，（5）.

　　〔7〕Ronald Dore， Flexible Rigidities： Industrial Policy and Structural Adjustment in the Japanese Economy， 1970-1980， Stanford University press， 1986），pp.1.

　　〔8〕〔美〕彼得・埃文斯，迪特里希・鲁施迈耶，西达・斯考克波.找回国家〔M〕.方力维，莫宜端，黄琪轩，等译.生活・读书・新知三联书店，2009.8.

　　〔9〕〔16〕〔澳〕琳达・维斯，约翰・M.霍布森.国家与经济发展：一个比较及历史性的分析〔M〕.黄兆辉，廖志强译.吉林出版集团有限责任公司，2009.155.

　　〔10〕Chalmers Johnson， MITI and the Japanese Miracle： The Growth of Industrial Policy， 1925-1975， Stanford University Press， 1982.

　　〔11〕Michael Mandelbaum， The Fate of Nations ， Cambridge University Press， 1988，p. 332.

　　〔12〕Alice H. Amsden， Asia's Next Giant： South Korea and Late Industrialization ，Oxford University Press，1989， pp.13-14.

　　〔13〕Charles Tilly，The Formation of National States in Western Europe， Princeton University Press，1975.

　　〔14〕〔美〕杜赞奇.文化、权力与国家：1900-1942年的华北农村〔M〕.江苏人民出版社，1996.1-2.

　　〔15〕〔美〕弗朗西斯・福山.国家构建：21世纪的国家治理与世界秩序〔M〕.中国社会科学出版社，1997.11.

　　〔17〕林毅夫.中国的奇迹：发展战略与经济改革〔M〕.上海人民出版社，1999.

　　〔18〕詹国彬.从管制型政府到服务型政府――中国行政改革的新取向〔J〕.江西社会科学，2003，（6）.

　　〔19〕徐邦友.中国政府传统行政的逻辑〔M〕.中国经济出版社，2005.343.

　　〔20〕〔23〕郁建兴，徐越倩.从发展型政府到公共服务型政府――以浙江省为个案〔J〕.马克思主义与现实，2004，（5）.

　　〔21〕温铁军.解读苏南〔M〕.苏州大学出版社，2011.201.

　　〔23〕张晨.“动员―压力―运动治理”体制下后发地区的治理策略与绩效――基于昆明市2008-2011年的发展经验分析〔J〕.领导科学，2012，（11）.

　　【责任编辑：刘 明】