全国统一碳排放权交易体系中的配额分配方式研究

作者：段茂盛庞韬

武汉大学学报：哲学社会科学版 2014年12期

　　利用市场机制能够有效降低实现碳排放控制目标的成本，我国政府已经确定将在“十三五”内建立起全国统一的ETS。配额分配是ETS建设中非常关键且复杂的问题之一，也是行政色彩最鲜明的一个环节。我国幅员辽阔，区域差异巨大，而且已经形成了以属地化分级管理为基础的行政管理模式。在全国统一ETS中，如何考虑这些因素，建立合理可行的分配方式，将全国ETS的排放总量目标分配到各纳入企业，是本文研究的核心问题。

　　从区域差异明显、属地化分级管理等特点来看，我国和欧盟有一定的相似之处。欧盟排放交易体系(EU ETS)是目前全球规模最大、运行时间最长的ETS，我国可借鉴吸取其经验教训。国外学者对EU ETS的分配方法进行了很多深入分析(A.Denny Ellerman等，2007；Barbara K.Buchner等，2006；Betz Regina等，2006，2004；Hans H.Kolshus等，2005；Lars Zetterberg等，2004；J.P.M.Sijm等，2007)。EU ETS第一、二期的分配以“分权方式”为主，由各成员国主导本国分配计划(National Allocation Plan)的制定，但出现了配额过剩、欧盟内部市场竞争力扭曲等问题。EU ETS第三期则加强了中央集权，由欧盟委员会负责制定统一的免费分配方法，并规定了各成员国的拍卖配额数量。国内一些学者也基于EU ETS的实践，分析了我国能够借鉴的经验(饶蕾、曾骋、张发林，2009：66-68；周茂荣、谭秀杰，2013：94-103；邢璐、马中、单葆国，2013：65-67)。但学界尚无对我国未来的全国ETS中配额分配方式的研究。

　　本文基于对我国现实情况的分析，在属地化分级管理制度的基础上，从全国ETS的排放总量、各省ETS覆盖部分的排放总量和配额分配方法确定方式这三个方面，分析了全国统一ETS的配额分配方式，并提出了一种全新的分配方案，以期对我国全国ETS的建设提供参考。属地化管理模式下，“集权方式”由中央政府决定分配结果，需要考虑区域及企业的排放情况，因此面临信息不对称问题，政策的实施和协调成本较高；而“分权方式”由省级政府决定分配结果，因此各省有可能降低对本省ETS覆盖部门的碳排放控制要求，而使减排成本更高的非ETS部门承担过多责任，增加社会总体减排成本，从而面临“囚徒困境”挑战。这是确定分配方式需要权衡的重点(J.P.M.Sijm等，2007)，也是本文的分析重点。

　　一、配额分配采用属地化管理模式

　　属地化分级管理是我国长期以来形成的行政管理模式，利用“锦标赛制度”的内在激励，促进了我国经济长期的高速增长(周黎安，2007：36-50)。“十一五”以来，可量化的“锦标赛制度”从经济领域扩展到节能、环保和气候领域，成为我国节能减排、控制碳排放强度的核心政策。中央提出了能耗强度和碳排放强度下降的约束性指标，将其分解为各省级政府的约束性目标，并实施考核。这种方式通过对各级政府的有效激励，取得了良好的实施效果，是我国行政传统的延续。

　　碳排放权交易作为一种政策工具，它的实施需要符合我国的行政传统，适应现行的行政制度，保持对各级政府的有效激励。其中，配额分配是与行政管理密切相关的核心任务之一。因此，全国统一ETS中，按照“属地化分级管理”的模式，采用“中央政府→省级政府→纳入企业”逐级分配配额的方式，并赋予省级政府充分的决策权，是一种现实的可行选择。同时，这种方式也具有充分的合理性，可以从如下几个方面具体分析。

　　1.多政策目标约束下，要保证地方政府的行动空间。“目标责任制”下，中央政府已经规定了各省碳排放控制的总体目标，若进一步直接规定ETS纳入企业的配额数量，相当于规定了各省的ETS纳入部分的总量目标，可能对省级政府造成“双重”约束。省级政府无法自主决定ETS和非ETS部门实现本省整体减排目标的责任分配，其控制碳排放的行动空间受到较大影响。因此，省级政府要对本省ETS纳入企业的配额分配具有一定的决策权。

　　2.我国区域差异明显，需要避免可能导致公平问题的“一刀切”。我国不同区域在经济发展水平、产业结构、技术水平、能耗和碳排放强度、能源资源禀赋等方面都存在较大差异，并导致减排成本和潜力的不同，而且这些因素之间也存在相互联系和影响。若全国采用完全一致的分配方法，势必会弱化对这些差异的考虑。不同地区的企业接受相同的碳排放约束，会影响区域“公平性”，降低分配方案的被接受程度及其可行性。

　　3.行政资源和信息不对称的制约下，下放配额分配权有利于政策实施。粗略估计，未来将有上万家企业被纳入全国统一ETS①。若由中央政府直接向这些企业分配配额，不仅存在较大的信息不对称，也需要耗费大量的人力物力。而省级政府则对辖区内企业更为了解，沟通协调成本更低。赋予省级政府一定的分配权，能够充分考虑当地的特点和相关产业政策，发挥ETS市场机制的优势，降低实现碳排放总体控制目标的成本。

　　总之，属地化管理方式，有利于充分考虑区域差异和地方特点，符合我国的行政传统，有利于ETS的实施，但需要进一步分析中央政府和省级政府在这种分配方式中的角色分配。

　　二、全国ETS配额分配中的关键问题

　　在ETS中，配额分配和总量设定的关系密切。按照一定方法分配的配额加总后，要与ETS总的排放上限相等。建设全国统一的ETS，要确定全国ETS的排放总量目标，并将相应的配额分配到各个纳入企业。由于属地管理的需要，还要确定各省纳入ETS部分的排放总量。

　　因此，分析全国统一ETS下的分配方式，需要理清全国ETS排放总量、各省纳入ETS部分的排放总量和纳入企业配额三者之间的关系，从而提出三者的确定方式。

　　全国ETS排放总量的确定，可以采用“分解法”，将全国总体碳排放控制目标分解到ETS部门和非ETS部门，得到ETS总量；也可以采用“加总法”，由各省ETS覆盖部分的排放总量加总得到全国ETS的排放总量。各省ETS覆盖部分的排放总量的确定，可以采用“自顶向下”的方式，由中央政府或省级政府确定；也可以采用“自底向上”的方式，将按一定方法分配给企业的配额加总得到。配额分配方法，可以由中央政府确定，也可以由省级政府确定。相关政策选择如图1所示。

　　(一)全国ETS排放总量的确定

　　全国ETS排放总量可以采用“分解法”或“加总法”确定，两种方法各有优劣。

　　与“加总法”相比，“分解法”有三个方面的优点。第一，ETS政策目标的确定性较强，在宏观层面明确地分配了ETS部门和非ETS部门的减排责任。第二，决策权比较集中。由中央政府决定ETS在实现社会总体减排目标中的作用，对政策工具的掌控更强，目标设定可以充分体现中央政府的减排意志。第三，统一市场的特征明显，符合传统的“总量控制和交易”制度特征。市场波动时便于由中央政府总体调控，效果更好。

　　但是，“分解法”面临着不确定性和信息不对称的挑战。受工业化、城镇化和经济转型调整等多重因素影响，我国未来的碳排放情况具有较大的不确定性。“分解法”从全国层面的温室气体排放控制目标出发，制定ETS部门排放总量上限，将面临各种不确定性的挑战。ETS是以企业为实施对象的政策工具，其排放总量的设定要与纳入企业的配额分配保持协调，二者的相互协调应计入政策的实施成本。此外，还需掌握企业的排放情况，而直接从中央政府层面了解微观排放实体的信息，将面临信息不对称的挑战。

　　“加总法”的优缺点和“分解法”恰恰相反。它将总量确定下放到省级层面，能够降低宏观数据不确定性的影响；而且省级政府对企业的情况了解较多，信息收集和处理的成本较低。但是，它不具有“分解法”目标明确、决策权集中、市场统一性强的优点。

　　(二)各省ETS覆盖部分排放总量的确定方式

　　按照属地化管理模式，由省级政府负责向企业分配配额。各省ETS覆盖部分的排放总量与企业配额分配有两种联系方式：一是“自顶向下”——先“定”总量后分配额；二是“自底向上”——先分配额后“算”总量。在这两种模式下，根据决策主体的不同，共有3种确定各省ETS覆盖部分排放总量的方式。

　　1.“自顶向下”模式

　　“自顶向下”模式的优点是政策目标比较明确。但是，由于要协调排放总量目标和企业配额的分配结果，其成本较高，且面临宏观因素不确定性的挑战。此外，各省可能对总量目标和分配结果采取不同的协调方式，向本省的优势和支柱产业给予政策倾斜，从而人为扭曲不同区域的行业竞争力。该模式下，省级ETS覆盖部分排放总量的确定方式有两种：一是由中央政府规定，二是省级政府自行确定。

　　(1)中央政府规定

　　与我国现有政策中的“目标分解制度”类似，可以将全国ETS排放总量分解到各个省，形成省级ETS覆盖部分的排放总量，再由省级政府进一步分配给纳入企业。

　　由于有类似政策积累的经验，央地之间建立了比较完善的目标分解机制，这种自上而下方式的实施成本较低。而且，各省的目标由中央政府统一决定，能够避免各省决策的“囚徒困境”，减小碳排放约束差异导致的竞争力扭曲。

　　但是，该方式有一个重要缺陷。在当前的政策机制下，中央政府已经为省级政府规定了社会总体温室气体排放控制目标；若再为其规定ETS覆盖部分的总量目标，省级政府将无法决定ETS部门和非ETS部门之间的减排责任分担，省内实施减排政策的灵活空间受到限制。另外，由中央政府确定省级ETS覆盖部分的排放目标，同样有信息不对称和成本过高的问题。

　　

　　图1 全国ETS配额分配的关键问题和政策选择

　　(2)省级政府确定

　　在这种方式下，省级政府能够结合本省的排放分布、减排成本、行业发展等情况确定本省ETS覆盖部分的排放上限，可以自主决定本省的温室气体控制努力在ETS和非ETS部分的分配，从而避免“双重约束”。此外，省级政府掌握当地企业的大量信息，便于沟通，成本较低，制订的方案可行性也更强。

　　但是，该方式有两个明显缺陷。第一，省级政府决策权过大可能导致“竞底效应(race to the bottom effect)”(J.P.M.Sijm等，2007)——ETS主要纳入的是拥有大型排放源的工业企业，这些企业对地方经济有较大影响，对政策制定的影响力也较强；为减小碳排放约束对本省工业竞争力的影响，各省可能放松对ETS部门的要求，制定过于宽松ETS目标，给纳入ETS企业过量分配指标，反而使减排相对比较困难的非ETS部门承担过多的减排责任，增加社会总体减排成本，影响经济效率。这种教训在欧盟排放交易体系(EU ETS)中表现得非常明显(Betz,R.，W.Eichhammer，J.Schleich，2004：375-425)。第二，分权过多会影响市场的统一性。各省差异化的ETS部分排放上限(相应的指标分配的方式也会不同)规定，会人为地扭曲区域间的企业竞争力，可能引发企业、甚至地方政府对“区域公平”的异议，增加ETS的实施阻力。

　　2.“自底向上”模式

　　和确定全国ETS排放总量的“加总法”优缺点相似。“自底向上”模式能够降低各省ETS覆盖部分排放总量的不确定性，但可能影响政策目标的明确性和统一性。此外，企业可能为获得更多配额而进行游说，造成企业层面的“竞底效应”，从而可能使目标过于宽松。

　　该模式下，先按事先确定的分配方法，将配额分配到纳入企业，再将配额分配量加总，得到省级ETS的总量目标。因此，这种方式下省级ETS覆盖部分的排放上限与配额分配方法的确定主体有关。

　　(三)企业配额分配方法的确定主体

　　配额分配方法的确定对于配额分配至关重要。分配方法一旦确定，纳入企业的配额数量也基本确定，“自底向上”的各省ETS覆盖下的排放上限随之确定。分配方法的确定主体可以是中央政府，也可以是各省级政府。

　　1.中央政府确定

　　由中央政府确定分配方法，有利于保持市场的“统一性”，确保全国市场总体目标的实现。首先，可以避免各省单独确定分配方法，“竞底效应”导致配额过剩、社会总体减排成本增加，及区域竞争力扭曲。其次，统一分配方法的权威性更强。第三，采用统一分配方法，能够从总体上调节不同行业间的配额分布，有利于与国家层面的产业政策保持协调，避免可能导致效率低下的地方保护行为。

　　中央政府确定统一分配方法也存在缺点。一是省级政府缺乏自主权，会影响ETS降低各省实现碳排放控制总体目标成本的效果。由于区域发展情况不同，各地可能对不同行业的发展采取不同的态度，而配额分配是体现这种态度的重要方式。例如，发达地区可以通过减少免费配额数量，刺激高排放行业转移，促进实现产业升级。但全国统一方法可能削弱这种影响。二是信息不对称显著。确定配额分配方法，需要考虑地区和企业层面排放和发展情况，由中央政府统一确定的成本较高。地方政府则对企业情况更为了解，而且和企业有较好的协商机制，能够降低成本。三是统一方法无法考虑到各地企业的情况差异。例如，由于能源资源禀赋、技术水平等的差异，不同地区同一行业的排放特点可能不同。若采用统一方法，可能导致“鞭打快牛”等不公平问题。

　　2.省级政府确定

　　省级政府作为决策主体的优缺点和中央政府作为决策主体正好相反。优点有：能够充分体现区域差异；发挥地方政府的自主性，体现其产业政策特点；信息不对称程度低，确定方案的被接受程度较高，成本较低。

　　该方式主要有两个缺点。一是过于分权可能导致“囚徒困境”。省级政府出于对本省工业行业的保护，会倾向于制定较为宽松的分配方法，造成配额过剩。从而使非ETS部门承担过多的减排责任，增加碳排放控制的总体成本，影响ETS的实施效果。二是差异化的分配方法可能导致区域间企业竞争力的扭曲，进而引起竞争力受到影响地区企业和政府的不满，影响ETS的实施。而且，按照我国的政策传统，全国统一的政策体系应该有统一的指导方案，否则会影响统一市场的形成。

　　(四)各级配额数量的协调

　　配额分配时，要保证全国ETS的排放总量、省级ETS覆盖部分的排放总量和企业三个层面的配额数量相等。

　　

　　但在实际分配中，由于确定方法的差异，无法保证省级和企业层面的配额数量自动等于国家层面的总配额量，因此，需要通过一定的方法对地方和(或)企业层面的配额数量进行调整。

　　

　　(五)小结

　　全国ETS总量的确定方式、省级ETS总量的确定方式、企业配额分配方法的确定主体，这三方面问题都有多种政策选择，根据不同选择的组合，理论上最多有12种分配方式(表1)。

　　

　　确定全国统一ETS的配额分配方式，其核心是确定中央政府和省级政府间的决策权分配，需要在不同政策选择之间进行协调与权衡。中央政府拥有较大决策权，有利于统一市场的形成，提高ETS的经济效率；但很难充分考虑地区差异和地方特点，可能限制地方政府的行政空间，而且实施成本较高。若地方政府有较大的决策权，则可以充分考虑地方特点，发挥ETS帮助地方政府低成本实现碳排放控制总体目标的作用，且能降低信息不对称引起的实施成本；但可能由于“囚徒困境”导致“竞底效应”，造成配额分配过量，使非ETS部门承担过多的减排责任，增加碳排放控制的总体成本。

　　三、一种配额分配方式

　　上面分析了配额分配方式涉及的三个关键问题及不同政策选择的优劣。基于这些分析，结合中国的实际情况，下面提出一种全新的分配方式。

　　(一)政策选择

　　1.确定全国ETS的排放总量

　　考虑到在中央层面确定ETS的排放总量，信息不对称显著，不确定性较强，建议排放总量的确定以“加总法”为主。但为从整体把握全国总体碳排放控制政策目标的实现，避免“竞底效应”引起的配额过量，可采用“分解法”预估全国ETS的排放总量，作为参考。

　　2.确定省级ETS覆盖部分的排放总量

　　一方面，为了给予省级政府充分的决策权，不能为其设置过多的政策约束，不宜由中央政府统一规定各省ETS覆盖范围内的排放总量。另一方面，要避免“囚徒困境”对ETS经济效率和实施效果的影响，也不宜由各省独立确定。而且，这两种方式都存在较大的不确定性。因此，建议采用“自底向上”方式，确定省级ETS覆盖部分的排放总量。中央政府和省级政府的决策作用，则在分配方法的确定中予以考虑。

　　3.确定企业配额的免费分配方法

　　在企业层面，免费配额分配方法的差异过大可能造成竞争力扭曲，但完全一致的分配方法又无法体现区域差别和地方特点，实践中的接受度较低。本文提出一种折中的方案。

　　首先，由中央政府制定统一的分配方法指南，从全国总体碳排放控制的战略出发，针对不同行业的发展和排放特点，规定统一的分配方法。省级政府按照统一方法确定企业的基准配额，再乘以区域调整系数，确定企业的最终配额数量。分配方法指南为不同地区和行业提供具体的调整系数取值范围，由各省级政府自行选择适用于该省区相关行业的调整系数。调整系数区间的设立，既为省级政府提供了充分的决策权，由其决定省内不同行业的碳排放控制责任，能反映区域差异和地方特点；又通过统一分配方法及调整系数的上下限设定，从中央层面给予约束，即使选择最宽松的调整系数，也能确保ETS总量目标的严格性，从而避免“囚徒困境”。

　　例如，企业n属于区域i行业j，则其分配公式可表达为：

　　

　　其中，为按统一分配方法确定的配额量，由中央政府统一确定。常用的方法有祖父法、对标法等，国外体系和国内试点都积累了许多实践经验。为区域i行业j的调整系数，和区域经济情况、排放情况、产业结构、能源消费情况等有关，不同的地区和行业的选择区间不同。

　　作为一个示意，表2简单地以人均GDP和行业碳强度为标准，提出一套调整系数区间。限制发展的高碳行业系数较低，鼓励发展的行业系数较高；发达地区的系数较低，而较落后地区的系数较高。

　　

　　采用这种方式进行分配，需要针对每个省的电力、钢铁、水泥、化工等主要排放行业，制定具体的调整系数区间。

　　(二)分配流程

　　根据上面的政策选择，全国ETS的分配流程可表达如图1。大致可分成4个步骤：

　　1.中央主管部门制定统一的排放配额免费分配方法指南，设定差异化的区域调整系数区间，并采用“分解法”预估全国ETS总量，作为参考指标；

　　2.省级主管部门结合当地碳排放控制的目标和措施，选择调整系数，根据纳入企业的相关数据，采用统一方法进行配额预分配，并将预分配结果上报中央主管部门；

　　3.中央主管部门审核各省提交的预分配结果，加总得到预分配配额总量，结合“分解法”得到的全国ETS总量进行调整，确定并公布配额分配的最终方案；

　　4.省级主管部门依据最终方案，将配额分配到纳入企业。

　　配额分配方案包括全国ETS的排放总量目标、拍卖和新入预留等配额储备、各省ETS覆盖部分的排放总量目标、分地区分行业的分配方法、各纳入企业的配额分配数量等具体内容。

　　

　　图1 全国ETS配额分配的建议方式

　　四、结论和建议

　　配额分配是建立碳排放权交易市场的关键要素。我国区域差异较大，控制碳排放的行政手段和市场机制并存。全国统一ETS的配额分配，尤其是免费分配面临特殊的问题和挑战。本文识别了全国统一ETS下配额分配中面临的几个关键问题，并分析了在不同问题上的可能政策选择及其优缺点，得到如下初步结论。

　　1.采用属地化管理模式进行免费配额分配，既能充分考虑区域差异和地方特点，又符合我国的行政传统，能够给予各级政府政策激励，并充分利用其行政资源，有利于全国ETS的实施。

　　2.确定配额分配方式的核心问题，是分析央地两级政府在确定全国ETS排放总量、各省ETS覆盖部分的排放总量、企业配额分配方法中的决策权分配。三个方面都有多种政策选择，但优缺点基本一致。

　　若中央政府拥有较大决策权，有利于统一市场的形成，提高ETS的经济效率；但很难充分考虑地区差异和地方特点，可能限制地方政府的行政空间，而且实施成本较高。若地方政府有较大的决策权，则可以充分考虑区域特点，发挥ETS帮助地方政府实现碳排放控制总体目标的作用，同时能够降低信息不对称引起的实施成本；但可能由于“囚徒困境”导致“竞底效应”，造成配额分配过量，使非ETS部门承担过多的减排责任，增加碳排放控制的总体成本。

　　3.根据对不同政策选择的优劣对比，并基于中国的实际，本文提出一种全新的配额分配方式：(1)中央主管部门制定统一的分配方法指南，针对不同地区和行业，设定差异化的调整系数区间，为省级主管部门提供选择的灵活空间；(2)省级部门选择调整系数，按照统一方法进行配额预分配，并上报；(3)中央主管部门审核调整预分配方案，确定最终方案；(4)省级部门按照最终方案，向企业分配配额。

　　①“万家企业节能低碳行动”共有约17000家企业参与，ETS的覆盖范围与之相似。

作者介绍：段茂盛，清华大学能源环境经济研究所研究员，[email protected]，北京 100084；庞韬，清华大学能源环境经济研究所博士研究生，[email protected]