地方债务风险及防控
HONG GAU JNNI GIJG AUNL I
观察
思考与
地债方务风险及防
控毋晓○雷据
国审计署家首针次地对 财方收支的审政计果结 ，截 至 2 100年底 ， 全国方地政府性务债余 额运 转 职、能常正使以及引行的其 他可能干扰地方发经快济速展发和 会稳定社的情 。况地方 债风险诱务发空 间 大、传 性导 快、 隐性强蔽 、危 害性大 二 。 地、方债风务险的主要表现诺以 土出地金作为让偿还来的 源债务超过2. 5万亿元 ， 总 涉共 及21个 省级、30 7 市级和个 111 3县个级政府 。 目前 ，随着中央 不断化对 强地产房市的调场控和理， 财管政 、 部土国源部等资五 部委 2于009年联合下发 《关于 一进加强土地步出 让收管理的通支 知》 ，要地方 求土将出让收入地全缴额地方国 入 ， 支出库则通过地方基预金算土从地出 让入收中予以安排 ，实 行彻 的底支收条线管理 ；两同时， 土属 不地可生再源 ，资土地出 金让是次 一性税 源 与 地，方 刚 性 、连 续性财 政 出不支相配 匹 。因 ，此仅 卖地还 靠会造债长成期的、 大的风更 。
险10
.7万 元 ， 亿相当于我当国经济年 总量 的2% 。 7偿从年债看度，20 2
年 1、2013 年 、204 1 年 分别 有
17
.17 %、113.7 %和 92.8 %债的务到
期。 这味意着我将进国地入方债务偿债 高峰期， 对地债务风方险进行 效法律有防控已经成迫在为睫眉的重 任要务 一。 、 方债务地及其险风地 债方务划分为可性显和隐 债务两性种型 。类显 债性一务般包括 国政外与国府金际融组的织 贷 、款 债国转 资贷金 农 业 、综 合 开发 借、款 决地方解融风险金专项借款 拖 、欠 工资、国 有粮食 企 业 亏 新老损账 挂、拖 欠业离退休人企员基 本养金老等 ，除 明确了的债负 外， 表现为未支常的应付支出 。 隐性付债务包括 地方府担政债保 、务担保 外的 债 地、金方机融构的呆账坏、 社 会保资金缺口障 等 ，一旦现金出 机构清融算 ，地方政将承府资产 损失 。 地方债担风务主险指要由受 于不确 的 主定、客 观因 素 影 响 ， 方 财政资地遭金受损失 从，造而成无 法偿到期债还务风的 ；险或 财政支 出出现者困而危难地及方府政常
正203 1第 1年 期
1
债.透明务度低较 ，以隐性 负
为主 债 我国总体。债相务当 于GDP 比的一直处重在较的可控低范围 内， 但地 政方经府发展济水平异 差较 大社，会 情 况 杂复 负 ， 运债营 已 成为一些地方财 政运行的态常， 甚至有 “拆东西补”、 “任借了这下 还任” 的况情， 难 以准确统 计 这。成 为地方务债险风的重源大头。 地财方政 的债务高 ， 过地政方府机构是 “ 勒总紧腰裤 ” 运 ，行
其后果， 一方面 ， 造成各乱种费收出层穷不， 屡 禁不 ；止另 方面一， 风 险日俱与 增
4。 规.大模 ，还债峰集高中。 一些
方政府地经已陷循入举债环 怪圈中的 。 截至 0102年底 ， 2有2 市个级府和政 20个县级 府的借政新还 旧超率 20 %。 分地部方现了逾 出债期 ，务有 4个市级 府和政 23 个 县 级政 府 逾 期 务 债 率超10% 。 此 外 201，0年 地方政底府债性务额 余 ，中 有近 0%3 的 负债 203 年1
至
2 整.体 虽 然 可 控 ， 但 局 、部
阶性段险突出风。 地方务的流动债 性 、局强 部 地 区 常非 集中 ，短 期 内 存 在 较的大风险 在未来几年。债集偿中 期 ， 内方政府偿地债压增大 ， 力资金条脆链 。弱 地方政府务压债力 大 ，过 将致投资导者信动心 ，摇影 响 投 ，资 缓减经 济增速 ， 形 恶 成 循性 环。
012 5年开始期到， 另 30有2.% 的
债1余务在额 2106 年后以到 。 三期 、地方债 务险风形的成原因我国 预算法《 》明规定 ，文地方 政 府得不在政预算中开列财字赤 不、许允行发地债方 券、不 得供提
3担.偿 能债过度力赖 土依 地升
。值据审计署 报告示显 ，地在方 府政负偿还有任责的务债额中余，
承1
4观察 思 考与
保等地方政财为 。行 级各方政府地则通 过注成立各种册建 设 投、公资 司 等 ，搭建融资台平金融部向借门款 或向社会行债发 券如表 2（所 示）， 而 我国现法有律并未对类 变这举债相作实质性约束 出。表 面上看 ，致导地政府负方债的理繁由 ，多 根本性原但不外因乎以方 面下。 重更要的色 。角同 时，政 官员惟府
H
OGNGU N AJIN GIJ UAN GI
L通应过合法的事规划带权动划分中 与地方的财权支出责央 任，提高 财政 转支移付的使用益收分和 配透明度 ，平衡 地方府的事政与财 权 权。同 时 在保，障中央项权各力的 情下况， 赋地方税收立法权 予 ，建 地立税方体系 收 。借鉴外经国验 ， 在政制度安排上赋财地方债务予投融 资导主权， 从而建立 比较起健全 的地政府方融疏资体导系。 应 地使政府能方根据够身运行状自 ， 况照资按市场金律规民从进行债 间务融资。 因 此 ，可在优保先中央 证政国府的情况债下 ，予给地方政府发行 地债方的优惠策政 ，允许 级各地 方政成为府债发体主 依据，场 化市用信级制评度 给，不予经同济 水 平、 筹资能 、力发债 信 的 誉 方地政 府不同融资的遇 。待
G
D P长为目标增 ，大搞 形工程象， 盲
目举债， 也 是成造重债严包袱务 原因之的一。
. 3债管务理制度不范规， 风险控
制体系形成 。 未方政府对地债 务题问缺深刻乏的认 识 ，而家国尚未
成立统一规范债务管的理构 机，债 管理务较权为分 ，散 部门管理各 侧重不同点 。 时 同 ，地政府方债务 转的让和交易多是过通隐方式秘 行进， 未并立举建债息披露信和督监机制 ， 于对举债否没有科学的与 评估制机， 从 而致各级导地方府政随意举 债 债务，模也不断规加 大。四 、 政 策议
1.建分税 制革改带中 央来和
地财方和事权的冲突权。 分税制改 革规范了中央与地方府之间政财 收入政的配分系关， 初步建分立制 财税体制政 但这项，制体未完善并 权与事权财的配匹关系 。分税制之前 中，央府政握全国掌政收入并财统一安 排国财政全出支。 随 着政 财分改革的实权施， 税收入收的部大 归分中财央 ，政 方政地府的权相 对财小缩。 同 时，事权在 央政府中 和地政方府间的之分并划取得未实质 性 进 展，事 下 权移 ，中 央 府 政以各 种方将式其承应担的权事移转给 方地府政 ， 地方政承府了担该本由 央政中府承的事权 ，担 而从导 致方政府长期面临资金缺口。地 因 此， 尽 管《 算法 预》等法律 禁地严方财政 赤字和方政地举债 ，府但 各级 方政府地于压迫力不得不通各过种 正规渠道非债借 ， 违融规资 ， 债负运行 。
.1深 化财税体制革 改 ，予地赋方
政府定的一资权融。 目 ， 前我国 未尚有统的法律一为作划中分 央政与地府政府方事与权财权依的据 ， 也有权没威性政的策依 据，仅 有 个一政文行件为作导 指 。目前， 表
1 20 11 0212 20 31 2 04 1 0 215 2 16 0 2 26 644.9 81 02.44812 14.94 9 9914 3 .9 0182.2 6 33 7273.5 107 7 1.491 42 .9 % 147 1. % 11.73 7 % 9. 28%7 4. % 380.21 %1 0.00%0 81863 .18 1 982 . 522 7 99136 61 .7.07 49134 69 .1634 0. 1 2 617 9.05 1
2 出台相应法律.规 法 形成地，方债
务险风标准预和警机制， 规范 主行为体。 地方债 务主未体严格
执 6 43.6 4 29 72.2 0 22 675.98 2 23. 317 71 0. 68 604 31148 2.3 369.74 15 .6 0% 12 7.2% 9. 70 %.9 7% 3.7 26 4%4 . 36 %100.00 %
021 年全国地方政0性债务府债偿度年况 （ 情位 ：单亿 ）
元 93 6.14 424 7.48 99 31.761 491. 07 129 6 .9 56 015 .7 516 65.96 623.46 %41.6 %61 .61% 18 .92 % 7. 7 % 3735. 8 %0 10 .00%
2.78 %4 9. 153 %1 . 191% 9.2 0% .75%3 42. 5 % 3 100.0 %0
资来源 料：《0211年第 35号 ：国地方正负全形债审计务结果》， 经整 所理 得。
2. 方地序竞争 ，无政府行为 不规范
。 方地务债与地政方府的财间政竞 之争关系间切 ， 涉及各密地 的经济区发展平问题 。水 我各国地区生 力发产展水相平较差大， 地方在政 府财能力有限政条的件 下 ，地 方政各为解决经济发展府受制约的 矛盾，大量举地借方 债务 （ 如
表 3所 ）。示 一些方经地济展模发式 以府政为导主， 政府性 和角质决定色了 在竞争性其域领投资的 中 承担
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表2
201
年底0全地方国政府性债资金来源务（ 位单： 元 亿）
1325.05 8 099.1863 5.856 6615966 . 197.7% .000% 592.% .32%110 %0
4867999 44.7.73 795763. 11449.680107 147.
9 9.70%14.18 %7 .0%6 975% 100%
.5 0252 230.81355 1.13 98242.3 6709.11
54.748%3 .1% 8821.% 13.77 %00%
1
19 13.14 4243.1 706167.7 81.2732 369.347
81.88 1%0.4% 0.546% .523 %001
%资料
源来 ：国审计家 《 署关 2010于年 中度预算央执和其行他政收支的财审计工报作 告。》
013 年2 1 第
期4
2ONGHGU A NINJ GIJ GUN ALI
察与观思考务的
理管督监机 。构美 、澳、 等发法 国家均达立了专门统筹建地方政 债府务管的机理构 ，如 美国府政间
表
3
2010 年
底国地方全府性债政务余额级层分布（ 单位： 元 ）亿
7106.591
10
%
0
2619924
.189.%2
24306
84.73%
219
0.27
532.7
1
%作机合 、构 大利亚澳借委员款 会 根据国，财家政政策目标进行效 有调控协的调 ，现实了对地各级方 府债务的有效政监督管和 理 我国。 也建立专门应国家债的监督务机构， 体具负国家和地责政方府债务的监督和管理 ，统一组织方政府地 务专债审项调计查， 把府政务的举 债借和措筹划计、 债务金资使用的和归 还 、务债目项规划的和理等纳管入规 化管范 。 理□【 该 为文201 2河年省南政府 策决研招标究课题《 河南 省资投 构结优 化 问题 研 》究（ 编 ：号
2339.674166 9566 .01177.941
100
%1 0%0 00%
1
1177.91 1745.539 23111.4
591.52%44 5.%4 2996%.
667.977 604.09 546632.6
0
2.81%3 839.6%4 .35%
137
246. 27655.892 830.914
1
594. 16.50%% 62.5%3
料资来源 国家审计署 ： 《关于 0102 度年中预央执算和其他财行收支的政审计工报告作 。》
行
担 保《法 》相 关 决 定 和国 务 院 于加关地强政府融方资台平司公管理 的有关问题的通知 他，们的不 范行规为剧了债务风险 。加 际经国验表 明 ，地方 府所面政的临务债机危 最极易终转化为央中政风险 。财因 此 ，建 立方地债风务标准险预警和 制 ，机将 有助于地方政在府务债 机爆危发前分阶采段对应措取 ， 以 施制问题的控严重 性 在具。的体律 法定制修上改 《 预，算 》法要引 政府入 计会准 ， 则理资产顺负结构债 ，
对地
方政的赤财和负债字题 问、 赤 字负债与财政收支的比例系等问关题作 明出规确 定 。 《府政息公信开 条例 应实》现政府报的标财化和准建 立期披露制定 。度《 担保 》 法应该 把方地政行关对机担外保与家国 财政外对担区别保来开 。建 出议台 专门律法规 ，法 促地进
方政府负债的 公 开 透 ，明便于 监 管引， 破 产入制 迫使地方府按政市场照济经 律行事 规
2012。B82 4）的段性阶成果】
作 者 单 位（：河 南 农 业 学大 文学法院
）
. 建立3门专筹统方地 政 府 债
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（上 接 第83 页） 平，提高农业劳动生 产率 增，加民收入 ，农而进小城缩 乡居收民差入。 距四）（小城乡缩公共品供差异 长给期来 以我国，城乡育 、医疗 教公共品供差给异带来城乡了济增经 长的巨差异 ，大 致导城乡了居收 民入距差的生和产大 拉。 著名济学经家 厉宁曾指以出 与城，市比相， 村 的农学条校件差 师资力量、弱、 学设 教备差， 力资本自然薄人 ，由弱出现此 贫“二代、贫三代。” 此外城二乡分次 不配 ， 公城居市民多是公费或保 看病医，而 村农实行合作疗 医看，自病掏 腰的份包额明大于城显市民居。 就何缩小如城乡民居收入差距， 厉 宁先以生给出四了建议 ，条 一必 须给是农民以产权 二是；教资育配
源012 3年第 期1
置一定要均 ； 三衡是一定加要城 快社乡保会的障体一 化；四是让 营经 业的农民能农钱赚。由 此可 ， 见大加农村公对共资源配置力 度是决解前当乡发城展 差距重的要措举， 过通加对农大固 定资产村投 资 ，改来善业发展农条件 和生条件 存，进而促进业农发展，提 农高民入 ； 通过改善农收教育村设施 、教学 件 条不断，高农村教育水 提，平 提高民知识技能农和劳动生 率 ，进而产增加动收劳入；通过 平配公 医置疗资源 ，高提村农公共卫供生 水给平， 逐渐 少农减民“ 因病 贫返、 因 病致贫” 象 ；通现过全农健村社会 保障系体 提高农，社会村障保覆 率盖 解决农村，老难等社会保养障问题 ，从而效减有少民农出支 缩，城
小居乡民收入距差 。五（加大对农业）策政支力持度 巩和固高提业农在国民济发经展 中的础地基位我国的基是本国 策 加，大农业对展的投发 入，调动 民农展生发的积极产 性 ，增农产加品有 供效 给加快农民增，步伐收，对 缩小 乡城居民入差收具距有积极作用 。究研并施实利有于农业展的 发支持策政， 加农业偏大政向策的下固定 产资入投度力 改革农，税费业制 度提，对农高产副收购品格 ，价 断提不农高业生产条件， 不断 进推农 业业产化营 经，有 效挥农发的业多 能功性 加快农业剩余劳动，力移 转， 而进缩城乡小居收民差入距 □。
（作者单位 ：宏观经研济究院体管所
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）