一带一路能源政策

从资源质量的角度来看，

“一带一路”地区油气资源是优质资源，非常容易开采，开采成本低，是稳定的全球油气供应地。例如，沙特的石油开采成本在10美元/桶，而美国的页岩油开采成本在40-60美元/桶，加拿大的重油开采成本在60美元/桶左右，委内瑞拉的重油成本则在80美元/桶。无论国际油价如何波动，中东、中亚和俄罗斯、北非都是稳定的石油供应地。从能源运输的角度来看，“一带一路”地区处于整个欧亚大陆的中心区域，无论是海上运输，还是陆路运输，“一带一路”地区都是必经之地。可以说，“一带一路”地区扼住了全球油气运输的咽喉。

“一带一路”是中国能源进口的主要来源地

我国石油天然气对外依存度高，2015年我国石油净进口量为3.28亿吨，对外依存度达到60.6%，天然气进口量为614亿方，对外依存度达到31.8%。我国石油天然气需求未来将持续增长，而由于国内资源有限，进口量和进口依存度还会持续上升，预计到2030年，石油对外依存度将超过70%，天然气对外依存度将超过40%。“一带一路”地区是我国主要的石油天然气进口来源。在“一带一路”战略进入总体规划的2014年，我国前10大石油进口来源地有9个来自于“一带一路”地区（见表3），占2014年我国石油进口的80.4%。前10大天然气进口国均来自于“一带一路”地区，占我国石油进口的95%以上。考虑到全球石油天然气资源分布和供求格局，“一带一路”地区作为中国油气主要供应地格局不会改变，甚至会进一步强化。

从能源运输的角度来看，“一带一路”地区更是我国能源运输的主要通道。

石油的陆路运输都要经过“一带一路”地区，海路运输也大体如此，中国石油进口量的80%要经过马六甲海峡，38%要经过霍尔木兹海峡。天然气海陆运输的主要通道也均在“一带一路”地区。

从地缘政治的角度来看，

美国页岩油气革命带来的能源独立对全球格局产生了重大影响。从不利的一面看，美国在推进中东民主进程时将不再受石油问题的牵制，可能会表现得更加强硬和激进，甚至通过政治施压和军事胁迫等强硬手段干预，国际能源市场也将因此增加新的变数。从有利的一面看，页岩油气革命导致欧洲市场上液化天然气和来自美国的低价煤炭供应增加，而俄罗斯、中东国家及其他国家的天然气所占份额和影响力将会下降。我们可以借此机会进一步加强与亚洲地区国家的能源联系和合作，为我国“一带一路”建设和保障能源安全带来新的机遇。

能源合作对于实现“一带一路”整体战略的重大意义

中国巨大的市场需求可以拉动当地国家一起实现资源开发、外输和“变现”，促进当地经济增长。同时，我国能源行业积累了丰富的技术、经验、人才和大量的基础建设产能，“一带一路”沿线国家可以很好地承接中国产业转移，可以解决制约当地国家经济发展的能源和基础设施的瓶颈问题。中国与“一带一路”沿线国家在能源领域利益契合度高，也有较强的意愿和基础开展长期稳定的合作。2016年1月，习近平主席在访问阿拉伯国家联盟（简称“阿盟”）时提出了“1+2+3”的合作构想，其中“１”是以能源合作为主轴，深化油气领域全产业链合作，维

护能源运输通道安全，构建互惠互利、安全可靠、长期友好的中阿能源战略合作关系。“２”是以基础设施建设、贸易和投资便利化为两翼。加强中阿在重大发展项目、标志性民生项目上的合作，为促进双边贸易和投资建立相关制度性安排。“３”是以核能、航天卫星、新能源三大高新领域为突破口，努力提升中阿务实合作层次。

综合上述分析，可以看出，“一带一路”战略是保障我国能源安全的关键所在。考虑到能源安全在保障国家发展全局上的重要地位，能源合作势必成为“一带一路”建设的重头戏，要通过“一带一路”合作来提升我国能源安全保障程度。同时，能源产业可以带动“一带一路”沿线国家发展。考虑到我国具有很强的制造和建设能力，能源合作可以作为推动“一带一路”建设的先行官，并且战略地位举足轻重。

“一带一路”能源资源合作的现状、进展和问题

“一带一路”能源合作取得重要进展

我国与“一带一路”相关地区多个国家在能源合作的各个领域取得了一系列先期成果，在能源贸易、能源基础设施建设和双向投资方面取得了重要进展。

在中俄合作方面，2014年5月中俄签署价值3800亿美元的东线天然气供气购销合同。同年11月，西线天然气供应的合作备忘录和框架协议顺利达成。电力、煤炭等领域的贸易规模也不断扩大，我国已累计接收俄罗斯电量143亿千瓦时。两国合作已经摆脱了简单的买卖贸易模式，步入上下游开发并进、相互投资为主的新阶段。例如，中石油收购诺瓦泰克持有的亚马尔液化天然气股份公司20%的股份、中俄签署合资开发博托宾斯克油田项目、合资兴建天津东方炼油厂。能源技术和设备方面的合作规模也不断扩大，田湾核电站二期就是标志性项目。

在中亚和中国合作方面，中国—中亚天然气网进一步完善，带动能源基础设施互联互通水平升级。中亚天然气管道D 线预计将于2016年年底通气，届时来自中亚的输气能力将达到850亿立方米。除了能源管网的互联互通，中国在中亚进行了大量的上游投资。比如，在土库曼斯坦，中石油投资了作为中国进口气主要气源地阿姆河右岸巴格特亚尔雷克气田群；在哈萨克斯坦，中石油投资了哈萨克斯坦石油公司和阿克纠宾石油公司。

中国和中东国家的能源合作也取得重大进展。以中国和沙特合作为例，目前中国每年从沙特进口5000万吨原油，沙特是中国最大石油进口来源国，同时中国也是沙特最大的石油出口市场。除了贸易，两国在双向投资方面也得到了长足发展。沙特阿美石油公司与中石化在福建省共同投资的炼油乙烯大型项目已正式投产运营。中国石化与沙特阿美在沙特延布的炼油厂于2016年1月20日举行了投产启动仪式，该项目投资近100亿美元，设计原油加工能力约为每年2000万吨。

中国—东盟互利互惠能源合作呈现提速之势。2013年双方《纪念中国—东盟建立战略伙伴关系10周年联合声明》中明确提出，加强在能源领域的合作，制订“中国—东盟新能源与可再生能源合作行动计划”。区域间电网互联互通和跨境电力贸易是中国和东盟合作的一大亮点。截至2014年底，南方电网公司累计向越南送电302亿千瓦，并且越南北部有8省1县的电力供应是由南方电网承

担的。此外，我国还向老挝送电7亿千瓦时，从缅甸进口电量110亿千瓦时。在投资方面，2009年中国国家电网公司获得菲律宾国家电网公司40%的股权，并开始25年的特许经营，该投资不仅取得了较好的经济效益，而且有力支撑了菲律宾电力供应，取得了很好的社会效益。

“一带一路”能源合作存在的问题

一是“一带一路”能源合作的潜力尚未充分释放。单从贸易量上看，我国大部分的能源进口来自于“一带一路”地区，与“一带一路”地区能源出口在全球供应体系中的作用大体相当。但如果从对贸易的影响能力来看，我国的影响力相对较弱。中国虽然是“一带一路”地区最大的能源进口国，但油气的贸易中心和定价中心并不在中国或“一带一路”国家，价格是由第三方国家来决定的。并且在定价过程中，金融的作用越来越大，放大了能源价格波动产生的影响，进而对石油生产国和消费国的物价和国际收支平衡产生巨大的负面冲击。在投资领域，中国虽然在上述国家的油气和电力领域有一定的投资，但是这种投资相对于中国的进口量和中国目前的工程建设能力而言，还有较大的差距，未来投资还有巨大的提升空间。

二是能源安全供应的保障体系尚未建立。尽管中国主要的能源运输通道均集中在“一带一路”地区，但安全畅通的运输体系尚未建立起来。以石油运输为例，中国原油运输80%靠海运，并且海运量的80%要经过马六甲海峡，38%要经过霍尔木兹海峡，但中国在这一区域的影响力和安全保障能力还十分有限。另外，从承运人的角度来看，只有不到20%的海上石油进口是由中国船只承运的。

三是能源贸易投资的经济效益尚待提升。不少能源合作项目目前处于亏损状态。比如，在2008年中国与卡塔尔签订高价格的液化天然气进口合同，仍处于严重亏损的状况。导致项目亏损有三个方面原因，首先是在当时高油价、能源供需紧张的背景下，包括中国在内的石油进口国签订合同的价格普遍较高。其次是我国企业只参与贸易环节没有参与投资环节，所以高的进口价格无法通过上游投资收益来加以弥补，而日本、韩国企业往往会参股进口气源地的项目，上游的投资受益可以在一定程度上对冲下游的贸易风险。最后是有关保障国家能源安全以及服务国家外交大局的考虑。从保障能源安全的角度来看，寻找获得稳定气源是一个重要的因素，从促进外交来讲，签订大的合作项目有利于双边关系的提升，结果使得该项目在不合理的高价位上签订合同。在这个价位很多日韩的进口商放弃签署合同，但是我国的国有企业从保障能源安全和促进双边关系的角度还是签订了高价位的合同。上述项目是一个比较典型的案例，还有不少投资项目存在上述问题。更有甚者，以国家能源安全和服务外交大局来掩盖投资决策过程中盲目轻率带来的负面后果。

四是部分项目在建设运营过程中与当地沟通交流上还存在不足。以中国电力投资集团投资缅甸密松水电站为例，这个项目的经济性以及带动当地经济社会发展、解决当地电力短缺等综合效益上，都是非常好的一个大型工程项目。尽管该项目在两国政府的电力合作协议框架下进行，而且履行了所有发电手续，但是由于缺乏对当地复杂政治局面和独特文化习惯的了解，特别是缺乏与非政府组织沟通协调，造成工程项目长期搁置。这不仅导致前期投资要背负巨大的利息损失，而且对中国和缅甸合作产生了不利的影响。

加强“一带一路”能源资源合作的思路和政策建议

战略定位和总体思路

考虑到“一带一路”能源合作的重要意义，对于战略定位要明确两个优先，一是将“一带一路”地区作为保障我国能源供应和国际能源资源合作的优先区域。二是将能源合作作为推动“一带一路”建设的优先领域。基于这一战略定位以及当前存在的问题，推动“一带一路”战略时应坚持以下五项原则。

第一，既要把“一带一路”地区作为我国能源资源合作的优先区域，又要坚持实行资源的多元化供给，不能将鸡蛋放在一个篮子中。实现进口来源多元化是对能源进口安全性的保障。从区域层面，除了继续加强“一带一路”地区能源合作，还要积极拓展与美国、加拿大、巴西等能源大国的合作。在“一带一路”地区内部，也要实现多元化的能源进口，均衡地推进与中东、中亚、俄罗斯、东南亚和非洲的能源合作。

第二，既要关注能源开发的合作，又要重视运输通道的安全性，把保障运输通道安全和市场平稳运行放在更重要的位置上。要努力实现能源进口通道多元化，加快推进中俄、中土等油气运输管道建设，加快“一带一路”地区储存运输港口、码头建设，提高我国在“国油国运”中的比例，逐步降低对马六甲海峡、霍尔木兹海峡等运输通道的依赖程度。

第三，要统筹考虑能源合作和产业金融合作，充分发挥我国综合优势。中国不仅是能源的进口国，而且还有强大的制造能力，并且随着中国劳动力成本的上升以及我国企业实力壮大后全球化经营的需要，产业“走出去”是大势所趋。而增加基础设施供应、培养自主产业能力、解决当地就业是资源国政府最为看重的因素。为此，中国要发挥制造业和基础设施建设能力强的优势，综合考虑与资源国的合作。在实现双方合作共赢的同时，提高我国能源供应的保障能力。随着我国金融资源的增加以及亚洲基础设施投资银行等多边金融机构和我国主导的丝路基金、中非基金等发展基金的创立，我们还可以利用金融资源来推动能源合作。

第四，要统筹考虑经济利益和战略利益，把战略考量建立在经济可行的基础上。由于能源项目巨大，并且周期很长，比如，中俄天然气东线项目长达30年，合同金额高达4000亿美元。对于类似的能源合作项目，经济性是项目合作的基础。如果缺乏经济性，单靠双方政府的强制推进难以维持其持续发展，并且很可能成为合作双方的包袱。因此，在推动双方能源合作时，还是要将项目的经济性放在基础性的位置上，然后再考虑为合作国带来的社会效益以及外交、能源安全和地缘政治利益。

第五，要坚持开放多元，实现我国、资源国和第三方合作者的互利共赢。能源合作项目要为我国的战略利益服务，但同时要照顾到资源国、过境国以及相关地区有影响力国家的利益，加强多方合作，才能够应对资源国和过境国国内的政治动荡和区域的地缘政治风险，实现项目的稳定安全运营。另外，要从更高一个层面来看待“一带一路”的能源合作问题，不仅仅着眼于自身的能源供应安全，而且要考虑到其他国家的核心关切和整个地区的能源安全。中国要为维护国际能源市场安全提供公共产品，并承担相应的责任。

促进“一带一路”能源合作的政策措施

一是制定“一带一路”能源合作的总体战略。在“一带一路”愿景和行动计划的基础上，进一步制定能源合作的专项规划。从保障能源安全、加快“一带一路”建设以及促进地区经济繁荣等方面来考虑和规划未来的能源贸易、运输和对外投资布局，明确对外投资和长期贸易安排的一些重要的原则。同时，对一些影响整个欧亚大陆乃至世界能源流向的重大能源项目和基础设施提前作出规划布局。

二是加强与资源国的综合性双向合作。加强与资源国的能源全产业链合作。鼓励国有及民营企业走出去，在资源国投资发展上游业务，遵循商业原则，注重项目的投入成本、风险和赢利性；鼓励企业到资源国投资炼化等中游环节，生产基础化工产品并与国内化工企业形成产业链合作关系；特别是加强与海湾合作委员会等资源国家合作，以便利石油和化工产品贸易和投资。鼓励中资企业和东道国以及第三方合作投资资源国的能源化工产品的物流设施，提高能源化工产品的外送能力。在当前油价低迷、资源国财力普遍紧张的情况下，发挥我国金融资源充沛的优势，通过石油换贷款或者是直接股权投资的方式加大对资源国的投资。

三是加强有利运输通道安全的合作和市场交易平台建设，构建能源供需双向安全共同体。首先是加强能源运输通道安全。提高国油国运的比例，建立海上石油运输的保险体系，加强能源主要运输通道物流仓储体系建设，实现和运输通道经过地区利益共享和安全绑定；加强海军能力建设，打击海盗和恐怖主义行为，保障能源运输通道安全，维护地区稳定，增强救援等人道主义行动的能力。其次，充分发挥我国能源需求大和作为中东、中亚和俄罗斯油气出口交汇点的优势，加强能源市场交易平台的建设。包括加快我国石油期货交易中心建设，推动天然气交易中心的建设，力争把上海天然气交易中心建设为亚洲乃至国际性的天然气交易中心。再次，和石油输出国共同构建能源安全体。中国要大量进口石油，有能源供应安全问题，沙特等石油出口国要靠石油出口来保障经济发展和解决社会问题，而存在能源需求安全问题。因此，可以和上述国家构建能源安全共同体，吸引这些国家在我国领土及我国能源运输通道上建立石油储备和物流转运中心，这对于保障双方能源安全具有重要意义。

四是规范企业海外投资运营行为，实现与资源国的互利双赢。鼓励国内企业树立境外投资与全球“和谐发展”的理念，积极承担社会责任、与东道国形成互利共赢的可持续发展关系，建立造成恶性影响的黑名单，进一步维护和提升中国境外投资的声誉和国际影响力。加强对境外投资行为的监管，探索企业境外行为与国内监管的结合，建立企业境外投资的信用档案。

五是加强资源国风险预警，建立快速反应体系，防范和化解政治风险。从对外来看，应完善我国和资源国风险防范和应急处理的工作机制。适时发布境外安全风险预警和提示；充分发挥行业协会、智库、专业咨询机构等机构在风险评估、预测和防控中的作用，建立全球各地各国的风险评估机制，尤其要加强对重点地区和国家的信息搜集、监测和研判；加强对“走出去”企业人员的安全教育和培训工作，建立常态机制。从对内来看，逐步建立涵盖石油、天然气等能源品种的应急综合管理系统。加快国家石油储备立法进程，完善制度保障；建立国家、企业、社会三级石油储备体系，不断优化国家石油战略储备布局；建立应对油价快速上涨的政策储备。

六是深入开展国际交流与合作。将维护国际能源市场稳定作为开展国际互利合作的主基调，更加积极地开展多个层次、多种形式的国际合作。除了加强国际能源机构、欧佩克等国际或地区能源机构之间的合作外，考虑到未来的全球石油天然气贸易主要发生在“一带一路”地区，即中东、西非、中亚和俄罗斯的石油天然气向东亚、东南亚和南亚出口，可以考虑提议建设“一带一路”能源合作机制，或亚洲能源合作机制。建设由石油天然气出口国和进口国共同组成的合作机制，以保障市场平稳运行和公平合理的能源价格，推动全球能源治理结构的重建和优化，提升我国在全球能源治理中的地位。积极参与国际投资规则制定和投资争端解决机制建设，大力推进高水平的国际投资协定谈判和推动现有投资协定的升级，加强有关对外投资的保护条款。在加入国际能源宪章后，要积极参与，增强自身的影响力和组织的活力，使其成为促进中国能源对外投资的一个重要平台。